1C_510/2025 — Mitwirkungsrecht der Gemeinden bei kantonalen Gegenvorschlägen zu Volksinitiativen

Rechtsgebiet: Gemeindeautonomie / Politische Rechte / Bundesrechtsvorrang · Vorinstanz: Kantonsrat Zürich (Erlass) · Besetzung: I. öffentlich-rechtlichen Abteilung, Bundesrichter Müller (Präsident), Bundesrichter Chaix, Kneubühler, Merz, Bundesrichterin Scherrer Reber · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Die Stadt Zürich bekämpft die PVG/ZH-Revision (§§ 29a–29c), mit der der Kanton Zürich Gemeinden bei baulichen Massnahmen und Verkehrsanordnungen, die den öV verlangsamen, zu kompensierenden Massnahmen und allenfalls zu einer Entschädigung des Verkehrsverbunds verpflichtet. Sie rügt eine Verletzung des Mitwirkungsrechts nach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH, Bundesrechtswidrigkeit von § 29c PVG/ZH sowie Willkür.
• Entscheidung: Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Das Mitwirkungsrecht der Gemeinden ist genügend gewahrt, weil die Stadt Zürich in der zuständigen kantonsrätlichen Kommission rechtzeitig zum Gegenvorschlag Stellung nehmen konnte und ihre Eingaben in den Beratungen berücksichtigt wurden. § 29c PVG/ZH verstösst nicht gegen Bundesrecht, da der Bund die Kostentragung indirekter Folgen von Lärmsanierungsmassnahmen nicht abschliessend regelt. Willkür liegt fern.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die Reichweite des Mitwirkungsrechts nach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH bei Gegenvorschlägen zu kantonalen Volksinitiativen: Eine Anhörung in einer kantonsrätlichen Kommission kann genügen, wenn die betroffene Gemeinde dort rechtzeitig und substantiiert Stellung nehmen konnte und ihre Vorbringen in die Beratung einflossen. Zugleich bestätigt das Gericht den weiten Gestaltungsspielraum des kantonalen Gesetzgebers bei der Kostenverteilung im Bereich des öffentlichen Verkehrs, solange Bundesrecht nicht ausgehöhlt wird.

Sachverhalt

A. Ausgangslage und PVG/ZH-Revision

Am 18. November 2022 wurde im Kanton Zürich die kantonale Volksinitiative «ÖV-Initiative» eingereicht. Sie verlangte zusammengefasst, dass Gemeinden den öffentlichen Verkehr weder durch bauliche Massnahmen noch durch Verkehrsanordnungen (Tempo 30) verlangsamen oder behindern sollten, und andernfalls die entstehenden Mehrkosten zur Aufrechterhaltung der Attraktivität des öV zu tragen hätten. Der Regierungsrat stellte die Gültigkeit der Initiative fest und beauftragte die Volkswirtschaftsdirektion, einen Gegenvorschlag auszuarbeiten. Am 14. April 2025 beschloss der Kantonsrat Zürich als Gegenvorschlag zur «ÖV-Initiative» eine Änderung des kantonalen Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr (PVG/ZH; LS 740.1), die die neuen §§ 29a–29c einführt. Danach sind bauliche Massnahmen und Verkehrsanordnungen auf Staats- und Gemeindestrassen grundsätzlich so zu gestalten, dass sie den öffentlichen Verkehr nicht verlangsamen (§ 29a). Führen sie dennoch zu Verlangsamungen, haben die beteiligten Strasseneigentümer mit den Transportunternehmen kompensierende Massnahmen zu ergreifen (§ 29b). Sind diese nicht möglich oder nicht zielführend, entschädigen die Strasseneigentümer dem Verkehrsverbund die Mehrkosten im Betrieb angemessen (§ 29c). Nachdem das Initiativkomitee die Volksinitiative zurückgezogen hatte und die Referendumsfrist unbenutzt abgelaufen war, setzte der Regierungsrat die Änderung auf den 1. Januar 2026 in Kraft.

B. Beschwerde der Stadt Zürich

Die Stadt Zürich ficht den Beschluss des Kantonsrats vom 14. April 2025 mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an. Sie beantragt die Aufhebung der gesamten Gesetzesänderung, eventualiter die Aufhebung von § 29c PVG/ZH. Sie rügt namentlich eine Verletzung ihres Mitwirkungsrechts nach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH, wonach der Kanton die Gemeinden in Bereichen, die zu einer Beschränkung der Gemeindeautonomie führen können, rechtzeitig anzuhören hat. Ausserdem macht sie geltend, § 29c PVG/ZH sei bundesrechtswidrig, weil er den bundesrechtlich geregelten Kostenbegriff der lärmrechtlichen Sanierungsmassnahmen erweitere und damit gegen das USG und die LSV verstosse. Eventualiter rügt sie Willkür und eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 9 BV).

Erwägungen

1. Zulässigkeit der Beschwerde

Die angefochtenen Bestimmungen sind ein kantonaler Erlass im Sinne von Art. 82 lit. b BGG. Da der Kanton Zürich kein kantonales abstraktes Normkontrollverfahren vorsieht, können sie direkt beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 87 Abs. 1 BGG i.V.m. Art. 79 Abs. 2 KV/ZH). Die Stadt Zürich ist gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG beschwerdebefugt, da sie durch den Erlass der Gesetzesbestimmungen in ihrer Stellung als Hoheitsträgerin berührt ist und die Verletzung ihrer Autonomie rügt. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 146 I 83 E. 1.2). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt.

2. Prüfungsmassstab

Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann die Verletzung von Bundesrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 lit. a und c BGG). Eine in ihrer Autonomie betroffene Gemeinde kann geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite verfassungsmässiger Rechte missachtet. Die Anwendung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten prüft das Bundesgericht frei, die Handhabung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (BGE 147 I 433 E. 4.2).

3. Mitwirkungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH

3.1 Tragweite des Mitwirkungsrechts

Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts:

Art. 50 Abs. 1 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.»

Nach Art. 85 Abs. 1 KV/ZH regeln die Gemeinden ihre Angelegenheiten selbstständig. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale oder eidgenössische Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 147 I 433 E. 4.1; vgl. hierzu die Leitformel zur Gemeindeautonomie auf glossagens.ch). Der kantonale Gesetzgeber kann die von ihm einmal gezogenen Schranken der Autonomie durch Gesetzesänderung nachträglich enger ziehen, solange nicht unmittelbar durch die Verfassung gewährleistete Befugnisse berührt werden (BGE 147 I 433 E. 4.3).

Art. 85 Abs. 3 KV/ZH schreibt vor, dass der Kanton die Gemeinden in Bereichen, die zu einer Beschränkung der Gemeindeautonomie führen können, rechtzeitig anhören muss. Das Mitwirkungsrecht ist umfassend zu gewähren und verlangt, dass die Gemeinden ihre Interessen frühzeitig eingeben können (BGE 147 I 433 E. 5.1; BGE 136 I 265 E. 3.2). Der Anspruch ist formeller Natur: Eine Verletzung führt ungeachtet der materiellen Begründetheit zur Gutheissung der Beschwerde (BGE 147 I 433 E. 5.1).

3.2 Autonomie der Gemeinden im Strassen- und Verkehrsbereich

Das Bundesgericht stellt fest, dass den Gemeinden des Kantons Zürich im Bereich baulicher Massnahmen und Verkehrsanordnungen eine gewisse Autonomie zukommt. Die Gemeinden sind Eigentümerinnen der Gemeindestrassen (§ 5 StrG/ZH), die Städte Zürich und Winterthur verfügen selbständig über dauernde Verkehrsanordnungen (§§ 27 ff. KSigV). Die angefochtene Gesetzesänderung beschlägt diese Autonomie, indem sie die Gemeinden zur Abstimmung mit anderen Strasseneigentümern und Transportunternehmen sowie allenfalls zur Entschädigung des Verkehrsverbunds verpflichtet. Der kantonale Gesetzgeber darf die Autonomie zwar enger ziehen, muss aber die Gemeinden vor einer solchen Beschränkung nach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH anhören.

3.3 Anwendbarkeit bei Gegenvorschlägen zu Volksinitiativen

Der Regierungsrat vertritt die Auffassung, Art. 85 Abs. 3 KV/ZH gelange bei einem Gegenvorschlag zu einer kantonalen Volksinitiative nicht zur Anwendung, weil eine Vernehmlassung die Chancengleichheit der Initiantinnen und Initianten verletzen würde und die zeitlichen Verhältnisse eine Anhörung aller Gemeinden ausschlössen. Das Bundesgericht äussert Zweifel an dieser Auffassung, lässt die Frage aber letztlich offen.

Betreffend die Chancengleichheit verweist das Gericht auf Art. 34 Abs. 2 BV:

Art. 34 Abs. 2 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe.»

Art. 34 Abs. 2 BV verlangt in formeller Hinsicht, dass der Gegenvorschlag gegenüber der Initiative im Abstimmungsverfahren nicht bevorteilt wird (BGE 150 I 17 E. 4.2; 113 Ia 46 E. 5a). Eine vorgängige Anhörung der Gemeinden ist jedoch unwahrscheinlich geeignet, das Abstimmungsergebnis zu präjudizieren und damit die aus Art. 34 Abs. 2 BV fliessende Stimmenfreiheit zu beeinträchtigen (vgl. hierzu die Kommentierung der freien Willensbildung und unverfälschten Stimmabgabe auf glossagens.ch). Was die zeitlichen Verhältnisse anbelangt, verfügte der Regierungsrat über 16 Monate für die Ausarbeitung des Gegenvorschlags (§ 130 Abs. 4 GPR/ZH) bei einer Gesamtfrist von 36 Monaten bis zur Volksabstimmung (Art. 30 Abs. 2 KV/ZH). Es erscheint nicht ausgeschlossen, dass auch in diesem Zeitrahmen eine hinreichende Anhörung der Gemeinden möglich wäre.

3.4 Genügende Anhörung in der kantonsrätlichen Kommission

Das Bundesgericht muss die Frage der Anwendbarkeit von Art. 85 Abs. 3 KV/ZH bei Gegenvorschlägen nicht abschliessend klären, da es entscheidend auf die tatsächlich durchgeführte Anhörung ankommt. Die Kommission für Energie, Verkehr und Umwelt (KEVU) des Kantonsrats hat nebst Blaulichtorganisationen und weiteren Stellen auch Vertretungen der Städte Zürich und Winterthur sowie des Gemeindepräsidienverbands zu ihrer Sitzung vom 27. August 2024 eingeladen. Drei Mitglieder des Stadtrats der Stadt Zürich konnten dort in einer Präsentation ihre Haltung zur Volksinitiative und zum regierungsrätlichen Gegenvorschlag darlegen. Die Ausführungen flossen in die Beurteilung der Kommission ein: So wurde der Gegenvorschlag aufgrund der Kritik der Stadt Zürich dahingehend angepasst, dass alle Strasseneigentümer entlang einer Linie in das Verfahren miteinbezogen werden müssen.

Das Bundesgericht hält diese Anhörung für genügend. Es grenzt den Fall bewusst vom Urteil 1C_477/2021, 1C_479/2021 vom 3. November 2022 (in: ZBl 125/2024 S. 386) ab, in dem eine Anhörung in einer kantonsrätlichen Kommission als unzureichend erachtet wurde. Dort seien nur zwei Vertreter des Gemeindepräsidienverbands angehört worden, nicht aber Vertreter der beschwerdeführenden Gemeinden selbst. Vorliegend wurden immerhin drei Mitglieder des Stadtrats der Beschwerdeführerin angehört, die ihren Standpunkt vor dem Erlass des Gegenvorschlags ausführlich darlegen konnten. Zudem habe es sich bei 1C_477/2021 um eine parlamentarische Initiative gehandelt, für die eine Vernehmlassung von Gesetzes wegen vorgeschrieben sei (§ 65 Abs. 3 KRG/ZH) — was für einen Gegenvorschlag zu einer Volksinitiative nicht gelte. Der Verweis auf Tobias Jaag (Kommentar zur Zürcher KV, N. 21 zu Art. 85) stütze die Auffassung, dass eine Mitwirkung in Kommissionen und Arbeitsgruppen das Recht auf Vernehmlassung zwar nicht ersetze, soweit eine gesetzliche Vernehmlassungspflicht gilt; dass der Einbezug der Gemeinden in Kommissionen aber grundsätzlich eine Möglichkeit der Anhörung nach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH darstelle, soweit keine gesetzliche Vernehmlassungspflicht besteht.

Die Rüge der Verletzung von Verfahrensrechten Dritter (nicht angehörte andere Gemeinden) wird mit dem Hinweis abgewiesen, dass eine Partei vor Bundesgericht nicht die Verletzung von Verfahrensrechten Dritter rügen kann (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG; Urteil 1C_266/2024 vom 5. März 2026 E. 3.2).

4. Bundesrechtswidrigkeit von § 29c PVG/ZH

Die Stadt Zürich macht eventualiter geltend, § 29c PVG/ZH sei bundesrechtswidrig. Sie argumentiert, bei den durch Tempo-30-Massnahmen im Zuge der Strassenlärmsanierung entstehenden Mehrkosten des öffentlichen Verkehrs handle es sich um indirekte Kosten, die nicht nach dem Verursacherprinzip des USG zurechenbar seien. Der Kanton erweitere damit den bundesrechtlich geregelten Kostenbegriff der lärmrechtlichen Sanierung.

Das Bundesgericht wendet den massgebenden Prüfungsmassstab der abstrakten Normenkontrolle an: Eine kantonale Norm wird nur aufgehoben, wenn sie sich jeder mit dem höherstufigen Bundesrecht vereinbaren Auslegung entzieht (BGE 147 I 136 E. 1.4; BGE 145 I 26 E. 1.4; BGE 143 I 137 E. 2.2). Das Bundesgericht auferlegt sich aus Gründen des Föderalismus, der Verhältnismässigkeit und der Gemeindeautonomie eine gewisse Zurückhaltung.

Das Bundesrechtsvorrangprinzip gemäss Art. 49 Abs. 1 BV lautet:

Art. 49 Abs. 1 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor.»

Das Gericht stellt fest, dass das Bundesumweltrecht die Kostentragung indirekter Folgen von Lärmsanierungsmassnahmen — wie Mehrkosten im Betrieb des öffentlichen Verkehrs — nicht regelt (vgl. zur Systematik des Bundesrechtsvorrangs die Übersicht auf glossagens.ch). Das BAFU bestätigt in seiner Stellungnahme, dass Auswirkungen auf den Fahrplan des öffentlichen Verkehrs keine emissionsbegrenzenden Massnahmen seien, sondern gegebenenfalls indirekte Folgen letzterer. Die Kostenverteilung solcher anderer Aufwendungen könne allenfalls mittels spezialgesetzlicher Entschädigungsregelung normiert werden. Die Frage, ob die indirekten Kosten nach dem Verursacherprinzip des USG zu verrechnen sind, geht nach Auffassung des Gerichts an der Sache vorbei, da bundesrechtlich nicht geregelt ist, wer solche indirekten Kosten zu tragen hat. Vielmehr ist entscheidend, ob die kantonale Regelung die Umweltschutz- und Lärmschutzgesetzgebung des Bundes verletzt oder aushöhlt. Da die neue Regelung kein Verbot von baulichen Massnahmen oder Verkehrsanordnungen verlangt und die Entschädigungspflicht erst subsidiär greift, wenn kompensierende Massnahmen nicht möglich sind, liegt keine Verletzung oder Aushöhlung des Bundesrechts vor (vgl. auch Kommentierung zum Bundesrechtsvorrang auf glossagens.ch).

5. Willkür und Treu und Glauben (Art. 9 BV)

Die Beschwerdeführerin rügt eventualiter, der kantonale Gesetzgeber verfolge mit der Sonderregelung zur Kostenverteilung faktisch das Ziel, die Gemeinden von Lärmsanierungen abzuhalten und damit die bundesrechtliche Interessenabwägung nach Art. 11 Abs. 2 USG zu vereiteln. Das Bundesgericht verneint eine Verletzung von Art. 9 BV. Ein Erlass ist willkürlich, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt (BGE 134 I 23 E. 8). Aus den Materialien erhellt, dass das primäre Ziel des Regierungsrats darin bestand, Verlustzeiten im öV durch Kompensationsmassnahmen zu vermeiden, nicht aber, Lärmsanierungen zu verhindern. Die Übernahme allfälliger Mehrkosten durch die Gemeinden war als subsidiäre Massnahme konzipiert. Eine bewusste Vereitelung von Bundesrecht ist nicht ersichtlich.

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der Rechtsprechung zum Mitwirkungsrecht (Art. 85 Abs. 3 KV/ZH)

Das Urteil steht in der Traditionslinie der zürcherischen Mitwirkungsrechtsprechung. Die massgeblichen Leitentscheide BGE 136 I 265 (Richtplanfestsetzung, Mitwirkung im Richtplanverfahren) und BGE 147 I 433 (Deponieplanung, Mitwirkung der Gemeinden und Zweckverbände) hatten das Mitwirkungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH als umfassendes formelles Recht der Gemeinden etabliert, dessen Verletzung ungeachtet der materiellen Begründetheit zur Aufhebung des Erlasses führt. Das vorliegende Urteil bestätigt diese Grundsätze vollumfänglich, wendet sie aber auf eine neue Konstellation an: den Gegenvorschlag zu einer kantonalen Volksinitiative auf Gesetzesstufe.

Die zentrale dogmatische Weichenstellung besteht darin, dass das Gericht die Anhörung in einer kantonsrätlichen Kommission als genügend erachtet, obwohl es im Urteil 1C_477/2021, 1C_479/2021 vom 3. November 2022 eine solche für unzureichend gehalten hatte. Die Abgrenzung erfolgt über zwei Kriterien: Erstens müsse die beschwerdeführende Gemeinde selbst (durch ihre Organe) angehört werden, nicht nur ein sie vertretender Verband — im Urteil 1C_477/2021 waren lediglich Vertreter des Gemeindepräsidienverbands geladen, nicht aber die beschwerdeführenden Gemeinden selbst. Zweitens komme es darauf an, ob eine gesetzliche Vernehmlassungspflicht bestehe: Bei einer parlamentarischen Initiative (wie in 1C_477/2021) schreibt § 65 Abs. 3 KRG/ZH eine Vernehmlassung vor, die durch eine Kommissionsanhörung nicht ersetzt werden kann. Bei einem Gegenvorschlag zu einer Volksinitiative fehlt eine solche gesetzliche Grundlage, sodass eine Kommissionsanhörung nach der Lehre Jaags (N. 21 zu Art. 85 KV/ZH) grundsätzlich als Möglichkeit der Anhörung nach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH anerkannt wird. Diese Differenzierung präzisiert die bisherige Rechtsprechung und ist dogmatisch konsistent mit der zweistufigen Prüfungsmethodik der Gemeindeautonomie, wonach auf der ersten Stufe der autonomiegeschützte Bereich nach kantonalem Recht zu bestimmen ist und auf der zweiten Stufe geprüft wird, ob der kantonale Eingriff die Autonomie verletzt.

Gegenüber der Kommentierung auf glossagens.ch zu Art. 50 BV, wonach der kantonale Gesetzgeber die Autonomie «nachträglich enger ziehen» kann, «solange nicht unmittelbar durch die Verfassung gewährleistete Befugnisse oder Anforderungen berührt werden», bestätigt das Urteil diese Grenzziehung: Das Gericht anerkennt ausdrücklich, dass der kantonalen Gesetzgebung die Befugnis zur nachträglichen Einschränkung der Autonomie zukommt, verlangt aber die Einhaltung des formellen Mitwirkungsrechts als verfahrensmässige Schutzvorkehrung.

Präzisierung im Verhältnis zur Chancengleichheit bei Gegenvorschlägen (Art. 34 Abs. 2 BV)

Das Urteil setzt sich mit dem Spannungsverhältnis zwischen dem Mitwirkungsrecht der Gemeinden (Art. 85 Abs. 3 KV/ZH) und der Chancengleichheit der Initiantinnen und Initianten (Art. 34 Abs. 2 BV) auseinander. Das Bundesgericht hatte in BGE 150 I 17 (vgl. Zusammenfassung auf bger-update.ch) die Grundsätze zum formellen Gegenvorschlag entwickelt und verlangt, dass der Gegenvorschlag im Abstimmungsverfahren nicht bevorteilt wird. Das vorliegende Urteil präzisiert: Eine vorgängige Anhörung der Gemeinden zum Gegenvorschlag präjudiziert das Abstimmungsergebnis nicht und verletzt die aus Art. 34 Abs. 2 BV fliessende Stimmenfreiheit nicht. Dies steht in Einklang mit der Kommentierung zu Art. 34 BV auf glossagens.ch, wonach die Abstimmungsfreiheit durch behördliche oder private Massnahmen beeinträchtigt werden kann, eine Anhörung im Gesetzgebungsverfahren aber nicht als unzulässige Beeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten qualifiziert werden kann. Das Gericht lässt allerdings ausdrücklich offen, ob Art. 85 Abs. 3 KV/ZH bei Gegenvorschlägen überhaupt anwendbar ist, und entscheidet lediglich auf der Grundlage der tatsächlich durchgeführten Anhörung.

Bestätigung der Zurückhaltung bei der abstrakten Normenkontrolle

Die Prüfung der Bundesrechtswidrigkeit von § 29c PVG/ZH bestätigt die gefestigte Rechtsprechung zur richterlichen Zurückhaltung bei der abstrakten Normenkontrolle (BGE 147 I 136 E. 1.4; BGE 145 I 26 E. 1.4; BGE 143 I 137 E. 2.2). Das Gericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder mit dem Bundesrecht vereinbaren Auslegung entzieht. Dies entspricht der Darstellung des Bundesrechtsvorrangs auf glossagens.ch, wonach im Zweifel die kantonale Norm nicht entgegenstehend ist, wenn eine mit dem Bundesrecht vereinbare Auslegung möglich ist.

Dogmatisch bedeutsam ist die Feststellung, dass das Bundesumweltrecht die Kostentragung indirekter Folgen von Lärmsanierungsmassnahmen nicht abschliessend regelt. Das BAFU bestätigt, dass Mehrkosten im Betrieb des öffentlichen Verkehrs keine emissionsbegrenzenden Massnahmen sind, sondern indirekte Folgen. Die kantonale Regelung der Kostenverteilung für solche indirekten Kosten verstösst nicht gegen den Bundesrechtsvorrang, da der Bund diesen Bereich nicht abschliessend geordnet hat. Dies steht im Einklang mit der Systematik der Normenhierarchie auf glossagens.ch, wonach kantonales Recht nicht entgegenstehend ist, wenn der Bund keine abschliessende Regelung getroffen hat.

Sachlicher Bezug zur Verkehrsflussinitiative Schaffhausen

Ein sachlich verwandter Bereich wurde vom Bundesgericht im Urteil 1C_345/2025 vom 31. März 2026 behandelt (vgl. Zusammenfassung auf bger-update.ch). Dort ging es um die Verkehrsflussinitiative des Kantons Schaffhausen, die auf Kantonsstrassen innerorts Tempo 50 festschreiben und den Verkehrsfluss grundsätzlich weder durch bauliche Massnahmen noch durch Verkehrsanordnungen behindern oder verlangsamen wollte. Das Bundesgericht hielt diese Initiative für zulässig, weil der kantonale Gesetzgeber einen weiten Handlungsspielraum bei der Konkretisierung bundesrechtlicher Geschwindigkeitsvorgaben hat. Beide Urteile betreffen das Spannungsverhältnis zwischen kantonaler Verkehrsgestaltung und bundesrechtlichen Vorgaben — während das Schaffhauser Urteil die Zulässigkeit einer Initiative prüfte, behandelt das vorliegende Urteil die verfahrensrechtlichen und bundesrechtlichen Grenzen eines Gegenvorschlags auf Gesetzesstufe.

Fazit

Das Urteil 1C_510/2025 weist die Beschwerde der Stadt Zürich gegen die PVG/ZH-Revision in allen Punkten ab. Es bestätigt die etablierte Mitwirkungsrechtsprechung nach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH, präzisiert aber die Anforderungen an die Anhörung der Gemeinden im Kontext von Gegenvorschlägen zu kantonalen Volksinitiativen: Eine Anhörung in einer kantonsrätlichen Kommission kann genügen, wenn die betroffene Gemeinde durch ihre eigenen Organe rechtzeitig und substantiiert Stellung nehmen konnte, ihre Vorbringen in die Beratung einflossen und keine gesetzliche Vernehmlassungspflicht besteht. Die Abgrenzung zum Urteil 1C_477/2021 erfolgt dogmatisch sauber über das Kriterium der direkten Anhörung der beschwerdeführenden Gemeinde und das Vorliegen einer gesetzlichen Vernehmlassungspflicht. In materieller Hinsicht bestätigt das Gericht den weiten Gestaltungsspielraum des kantonalen Gesetzgebers bei der Kostenverteilung im Bereich des öffentlichen Verkehrs: Da das Bundesumweltrecht die Tragung indirekter Kosten von Lärmsanierungsmassnahmen nicht regelt, verstösst eine kantonale spezialgesetzliche Kostenverteilungsregel nicht gegen den Bundesrechtsvorrang, solange sie die Lärmschutzgesetzgebung nicht aushöhlt oder vereitelt.