1C_95/2026 — Beurteilungsgremium eines Studienauftrags: kein hoheitlicher Akt, kein öffentlich-rechtlicher Beschwerdeweg

Rechtsgebiet: Raumplanungs- und Baurecht, Verwaltungsverfahrensrecht · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, Bundesrichter Kneubühler (präsidierendes Mitglied), Bundesrichter Merz, nebenamtlicher Bundesrichter Mecca · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Ein Beurteilungsgremium, das im Rahmen eines Studienauftrags nach SIA-Ordnung 143 ein Siegerprojekt auswählt, erlässt keine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG, sondern erbringt eine privatrechtliche Leistung im Auftragsverhältnis (Art. 394 ff. OR) mit der Grundeigentümerin.
• Entscheidung: Das Bundesgericht bestätigt die Vorinstanz: Das Beurteilungsgremium handelt nicht hoheitlich, nimmt keine öffentliche Aufgabe wahr und ist nicht zum Erlass von Verfügungen ermächtigt. Die hoheitliche Bewilligungskompetenz verbleibt bei der Baubewilligungsbehörde.
• Bedeutung: Die öffentlich-rechtliche Pflicht, einen Architekturwettbewerb durchzuführen (§ 20 SNV), verleiht dem Verfahren nicht öffentlich-rechtlichen Charakter und macht den Beschluss der Wettbewerbsjury nicht zu einem verwaltungsgerichtlichen Anfechtungsobjekt. Der Rechtsschutz erfolgt über den Zivilweg.

Sachverhalt

Die A.________ AG ist Eigentümerin der Parzellen Nr. 1034 und 1398 in Lenzburg, die innerhalb des Gestaltungsplanperimeters «Widmi» liegen. Die Sondernutzungsvorschriften (SNV) zum Gestaltungsplan sehen in § 20 Abs. 1 vor, dass jedes Baufeld nach dem Resultat eines Architekturwettbewerbs im Sinne von SIA-Ordnung 142 mit mindestens vier Teilnehmenden zu beplanen ist. Die A.________ AG führte einen Studienauftrag nach SIA-Ordnung 143 durch. Das Beurteilungsgremium empfahl mit 6 zu 1 Stimmen das Projekt des Teams 4 zur Weiterbearbeitung.

Gegen diesen Beschluss erhob die A.________ AG Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Aargau, der sie an das Departement Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) weiterleitete. Das Departement trat auf das Rechtsmittel nicht ein. Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau wies die dagegen erhobene Beschwerde ab. Mit ihrer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht beantragt die A.________ AG die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils und die Überweisung der Sache zur materiellen Beurteilung.

Erwägungen

Eintreten und Prüfungsmasstab

Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein, da eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit vorliegt (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Die Kantone gingen von einer privatrechtlichen Streitigkeit aus, während die Beschwerdeführerin eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit geltend macht — massgeblich ist die Auffassung der Beschwerdeführerin (vgl. BGer 1C_602/2018 vom 3. Juli 2019 E. 1.2). Kantonales Recht wird nur auf Willkür (Art. 9 BV) überprüft.

Zuständigkeit des Departements BVU

Die Beschwerdeführerin rügt, dass nicht das Departement BVU, sondern der Regierungsrat zuständig gewesen wäre, da § 13 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 DelV/AG nur Beschwerden gegen Entscheide der Gemeinderäte an das Departement delegiere. Das Bundesgericht hält der Beschwerdeführerin zwar zugute, dass der Wortlaut für ihre Lesart spricht, erachtet die vorinstanzliche Lückenfüllung aber nicht als willkürlich: Die Delegation im Bereich der Bau- und Umweltschutzgesetzgebung umfasse sachgerecht auch Entscheide von mit hoheitlichen Befugnissen ausgestatteten Privaten, da kein ersichtlicher Grund besteht, den Instanzenzug je nach Herkunft des Entscheids (Gemeinderat oder Privatperson) unterschiedlich auszugestalten.

Verfügungsbegriff: Privatrechtliche Natur des Beurteilungsgremiums

Die zentrale Frage ist, ob der Beschluss des Beurteilungsgremiums eine anfechtbare Verfügung darstellt. Das Bundesgericht verneint dies und stützt dabei die Vorinstanz in allen wesentlichen Punkten.

Der massgebliche Verfügungsbegriff richtet sich nach Art. 5 VwVG:

Art. 5 VwVG (SR 172.021)Kommentierung auf glossagens.ch

«Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben: a. Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten; b. Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten; c. Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.»

Der kantonale Entscheidungsbegriff nach § 41 Abs. 1 VRPG/AG muss mindestens so weit ausgelegt werden wie der bundesrechtliche nach Art. 82 BGG:

Art. 82 BGG (SR 173.110)«Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden: a. gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts; b. gegen kantonale Erlasse; c. betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.»

Der Begriff «Entscheid» nach Art. 82 lit. a BGG ist autonomer Natur und reicht über den engen Verfügungsbegriff von Art. 5 VwVG hinaus. Er umfasst auch Rechtsverweigerungen und Realakte, welche die Rechtsstellung der Betroffenen berühren (BGE 138 I 6 E. 1.2; BGer 2C_335/2019 vom 17. August 2020 E. 5.1). Vorausgesetzt wird jedoch stets das Vorliegen eines hoheitlichen Akts eines Trägers öffentlicher Gewalt (vgl. Bernhard Waldmann, Basler Kommentar BGG, 4. Aufl. 2026, N. 9 zu Art. 82 BGG). Daran fehlt es hier.

Das Beurteilungsgremium setzt sich aus qualifizierten Fachleuten sowie weiteren von der Auftraggeberin frei bestimmten Personen zusammen (Art. 10.3 und 9.1 SIA-Ordnung 143/2009). Es unterscheidet sich damit massgeblich von einer staatlichen Behörde, die gegenüber einer Privatperson hoheitlich auftritt. Private können zwar hoheitlich tätig werden, müssen dazu aber zum Erlass von Verfügungen befugt sein und den Privaten gegenüber tatsächlich einseitig und übergeordnet entgegentreten. Das Beurteilungsgremium wurde jedoch von den staatlichen Behörden nicht zum Erlass von Verfügungen ermächtigt, sondern von einer privaten Akteurin mit Bauabsicht in einem dem Baubewilligungsverfahren vorgelagerten Verfahren beauftragt, die eingegangenen Beiträge zu beurteilen und allenfalls eine Empfehlung abzugeben. Es handelt sich um ein Auftragsverhältnis im Sinne von Art. 394 ff. OR zwischen der Beschwerdeführerin als Auftraggeberin und den Gremiumsmitgliedern als Beauftragte.

Der Verweis auf die SIA-Ordnung in § 20 SNV macht die SIA-Ordnung nicht zu subsidiär anwendbarem öffentlichem Recht. Die SNV enthalten auch keine ausdrückliche Regelung, wonach das Beurteilungsgremium zugleich entscheidet, dass nur das von ihm ausgewählte Siegerprojekt Gegenstand eines Baugesuchs bilden darf. Eine rechtlich durchsetzbare Verpflichtung, ein bestimmtes Projekt zu realisieren, könnte sich erst aus dem Entscheid der Baubewilligungsbehörde ergeben. Diese kann sich nicht darauf beschränken, auf den Entscheid des Beurteilungsgremiums zu verweisen, sondern muss die öffentlich-rechtlichen Voraussetzungen eigenständig prüfen.

Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) nicht verletzt

Die Beschwerdeführerin macht geltend, der öffentlich-rechtliche Beschwerdeweg müsse offenstehen, da ihr auf dem Zivilweg kein genügender Rechtsschutz zur Verfügung stehe. Das Bundesgericht weist dies zurück:

Art. 29a BV (SR 101)Kommentierung auf onlinekommentar.ch

«Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen.»

Ein genügender Rechtsschutz kann auch durch die Zivilgerichte oder ein an ihre Stelle tretendes Schiedsgericht gewährt werden, zumal damit die von der Rechtsweggarantie verlangte Beurteilung durch eine richterliche Behörde mit voller Sachverhalts- und Rechtskontrolle gewährt wird (BGE 144 I 181 E. 3.5.2.1; BGer 1C_602/2018 vom 3. Juli 2019 E. 5.4). Da dem Beurteilungsgremium keine Kompetenz zur Beurteilung oder Schöpfung von Bauvorschriften übertragen wurde und keine staatlichen Aufgaben wahrnimmt, besteht keine Grundrechtsbindung im Sinne von Art. 35 Abs. 2 BV. Der Beschwerdeführerin stehen hinreichende rechtliche Instrumente auf dem Zivilweg zur Verfügung, um sich gegen das Wettbewerbsverfahren zur Wehr zu setzen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der Rechtsprechung zur privatrechtlichen Einordnung staatlich vorgeschriebener Verfahren

Das Bundesgericht bestätigt mit diesem Urteil seine frühere Rechtsprechung aus BGer 1C_602/2018 vom 3. Juli 2019, in der es bereits entschieden hatte, dass der Zivilrechtsweg genügenden Rechtsschutz im Sinne von Art. 29a BV bieten kann, wenn eine privatrechtliche Streitigkeit zwischen Gemeinwesen und Privater vorliegt. In jenem Fall ging es um die Nichtverlängerung eines Baurechtsvertrags durch eine Gemeinde; das BGer verneinte eine Verletzung von Art. 29a BV, weil die Zivilgerichte die Grundrechtsbindung des Gemeinwesens im privatrechtlichen Handeln durchsetzen können (E. 5.4). Die vorliegende Entscheidung überträgt diese Grundsätze auf die Konstellation, in der ein privater Grundeigentümer ein durch Sondernutzungsvorschriften vorgeschriebenes Wettbewerbsverfahren durchführt: Auch hier verbleibt der Rechtsschutz beim Zivilrichter, weil das Beurteilungsgremium nicht hoheitlich handelt.

Übereinstimmung mit der Verfügungsdogmatik des Art. 5 VwVG

Die Dogmatik, die das Bundesgericht anwendet, stimmt mit der Kommentierung zu Art. 5 VwVG auf glossagens.ch überein. Der Kommentar hebt als erstes Tatbestandsmerkmal hervor, dass eine Verfügung eine «Anordnung einer Behörde» voraussetzt und dass unter «Behörde» nur Organe verstanden werden, die «mit hoheitlicher Befugnis ausgestattet» sind — einschliesslich Beliehener nach Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG. Das Beurteilungsgremium wurde jedoch von keiner staatlichen Stelle mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet; es handelt privatrechtlich auftragsweise. Der Kommentar grenzt ausserdem die hoheitliche Anordnung vom verwaltungsrechtlichen Vertrag ab: Fehlt das imperium, liegt keine Verfügung vor. Genau diese Abgrenzung zieht das Bundesgericht nach: Das Beurteilungsgremium tritt der Beschwerdeführerin nicht im Über-/Unterordnungsverhältnis gegenüber, sondern in einem Auftragsverhältnis auf Augenhöhe. Das Urteil bestätigt somit die im Kommentar dargelegte Dogmatik ohne Abweichung.

Bestätigung der Rechtsweggarantie-Praxis

Der Onlinekommentar zu Art. 29a BV, Rz. 1 beschreibt die Rechtsweggarantie als Anspruch auf «qualifizierten Rechtsschutz», der die Beurteilung durch ein «unabhängiges Gericht» mit «voller Überprüfungsbefugnis» verlangt. Das Bundesgericht bestätigt diese Lesart, indem es darauf abstellt, dass der Zivilrichter (oder ein Schiedsgericht) die von Art. 29a BV geforderte Beurteilung durch eine richterliche Behörde mit voller Sachverhalts- und Rechtskontrolle gewährleistet. Der Onlinekommentar weist zudem in Rz. 8 darauf hin, dass Rechtsschutz nicht gleichbedeutend mit gerichtlichem Rechtsschutz ist und dass der Rechtsschutz ganzheitlich — inklusive vorgelagerter Verfahren — beurteilt werden muss. Das BGer wendet diesen ganzheitlichen Ansatz an, wenn es prüft, ob der Zivilweg für die Beschwerdeführerin genügend Rechtsschutz bietet, und dabei auch das Wettbewerbsverfahren als solches einbezieht.

Einordnung im raumplanungsrechtlichen Kontext

Das Urteil berührt die Frage, wie weit die öffentlich-rechtliche Pflicht zur Durchführung eines Architekturwettbewerbs (hier: § 20 SNV zum Gestaltungsplan «Widmi») in das baurechtliche Bewilligungsverfahren hineinwirkt. Wie die Themenseite zum Raumplanungsrecht auf glossagens.ch darlegt, ist das Baubewilligungsverfahren die zentrale hoheitliche Kontrollinstanz, in der die Zonenkonformität, die Erschliessung und die Einhaltung sämtlicher Rechtsvorschriften geprüft werden. Das BGer bestätigt diese Systematik, indem es klarstellt, dass die hoheitlichen Befugnisse bezüglich der Bewilligungsfähigkeit bei der Baubewilligungsbehörde verbleiben und erst deren Entscheid verbindliche Rechtsfolgen zeitigt. Das vorgelagerte Wettbewerbsverfahren bleibt privatrechtlich, auch wenn sein Resultat im Baubewilligungsverfahren von öffentlich-rechtlicher Bedeutung ist — vergleichbar mit einer Näherbaurechtsdienstbarkeit, die ebenfalls Voraussetzung für eine baurechtliche Beurteilung sein kann, ohne selbst öffentliches Recht zu werden.

Keine Abweichung oder Präzisierung

Das Urteil bringt keine neue dogmatische Erkenntnis, sondern wendet die etablierte Rechtsprechung zur Abgrenzung von hoheitlichem und privatrechtlichem Handeln auf einen neuen Sachverhalt an. Die Entscheidung ist dogmatisch konservativ: Sie bestätigt die bisherige Praxis zum Verfügungsbegriff (BGE 150 I 183 E. 3.4.1) und zur Rechtsweggarantie (BGE 144 I 181 E. 5.3.2.1) ohne Modifikation. Die Neuigkeit liegt in der Anwendung auf die bislang nicht bundesgerichtlich entschiedene Konstellation eines Beurteilungsgremiums eines Studienauftrags nach SIA-Ordnung 143.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab und bestätigt, dass der Beschluss eines Beurteilungsgremiums in einem Studienauftrag nach SIA-Ordnung 143 keine anfechtbare Verfügung darstellt. Das Gremium handelt privatrechtlich im Auftragsverhältnis zur Grundeigentümerin; die SIA-Ordnung wird durch den Verweis in den Sondernutzungsvorschriften nicht zu öffentlichem Recht. Die hoheitliche Entscheidungsgewalt verbleibt bei der Baubewilligungsbehörde, und der Rechtsschutz gegen fehlerhafte Wettbewerbsentscheide steht über den Zivilweg zur Verfügung, was der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) genügt. Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.