1C_653/2024 — Mobilfunkantenne in Kreuzlingen: Verzicht auf Abnahmemessung und Akteneinsichtsrecht

Rechtsgebiet: Baurecht / Umweltschutzrecht (NISV) · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, Bundesrichter Haag (Präsident), Bundesrichter Chaix, Müller, Gerichtsschreiber Bisaz · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

Kernpunkt: Vier Anwohner bekämpfen die Baubewilligung für den Austausch von Mobilfunkantennenpanels einer bestehenden Anlage in Kreuzlingen mit Sachverhaltsrügen, Kritik am Verzicht auf Abnahmemessungen und am Ausschluss von Herstellerantennendiagrammen aus dem Akteneinsichtsrecht.

Entscheidung: Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab: Die indizienbasierte Sachverhaltsfeststellung zum Estrichboden als Eisenbetondecke ist nicht offensichtlich unrichtig; der Verzicht auf Abnahmemessungen ist in begründeten Fällen zulässig; originale Antennendiagramme sind nicht akteneinsichtspflichtig.

Bedeutung: Der Entscheid bestätigt die gefestigte Rechtsprechung zur antizipierten Beweiswürdigung im NIS-Recht, zum behördlichen Ermessen beim Verzicht auf Abnahmemessungen und zur Grenze des Akteneinsichtsrechts bei technischen Herstellerdaten.

Sachverhalt

Die Salt Mobile SA reichte am 28. Februar 2019 bei der Politischen Gemeinde Kreuzlingen ein Baugesuch für den Austausch von Antennenpanels an der bestehenden Mobilfunkanlage auf der Liegenschaft Nr. 2047 ein. Die Anlage war 2008 bewilligt worden. Die neuen Panels sollen mit Sendeleistungen von 300 bis 500 Watt in den Frequenzbereichen 700–900 und 1800–2600 MHz senden. Das Amt für Umwelt stellte im Juni 2019 fest, dass die Anforderungen an den Immissionsschutz erfüllt seien. Nach öffentlicher Auflage und Einsprache erteilte die Gemeinde im Juli 2020 die Baubewilligung. Der Rekurs beim Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau wurde im August 2023 abgewiesen, die anschliessende Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau im August 2024 ebenfalls. Dagegen richtet sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Erwägungen

Prüfungsmassstab und Sachverhaltsrügen

Das Bundesgericht prüft die richtige Anwendung des Bundesrechts frei (Art. 95 lit. a, Art. 106 Abs. 1 BGG) und ist an den Sachverhalt der Vorinstanz gebunden, ausser dieser erweist sich als offensichtlich unrichtig oder beruht auf einer Rechtsverletzung (Art. 105 Abs. 2 BGG). Die Beschwerdeführenden rügen mehrere Sachverhaltsfeststellungen, insbesondere die Annahme der Vorinstanz, die Decke zwischen dem 3. Obergeschoss und dem Estrich bestehe aus Eisenbeton.

Art. 105 BGG (SR 173.110)«1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. 2 Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht.»

Die Vorinstanz stützte sich für die Eisenbeton-Annahme auf Indizien: den Baubeschrieb von 1950 (Massivbauweise), die Schraffierung auf dem Schnittplan und die Abnahmemessung vom 27. Februar 2018, bei der anstelle der berechneten 5,86 V/m nur 0,12 V/m gemessen wurden. Das BAFU weist darauf hin, dass diese Differenz nicht allein auf die Gebäudedämpfung zurückzuführen ist: Die bisherige Vollzugsempfehlung begrenzte die Richtungsabschwächung auf maximal 15 dB, während die tatsächliche Abschwächung deutlich höher ist. Die deshalb im November 2024 angepasste Vollzugsempfehlung erhöht den Maximalwert auf 30 dB. Das Bundesgericht hält fest, dass die Indizien damit «eher schwach» sein mögen, aber nicht «offensichtlich unrichtig» im Sinne von Art. 105 Abs. 2 BGG sind (vgl. BGE 151 I 354 E. 2.3; BGE 148 I 127 E. 4.3).

Auch die Rügen betreffend die Estrichluke mit Holzfalltür und die abweichenden Höhenangaben in verschiedenen Standortdatenblättern dringen nicht durch. Beim Standortdatenblatt hatte das Amt für Umwelt dem Verwaltungsgericht versehentlich ein falsches Datenblatt aus einer Vorprüfung zugestellt; massgeblich ist das abgestempelte, im Baugesuchsverfahren geprüfte Standortdatenblatt.

Verzicht auf Abnahmemessung

Die Beschwerdeführenden rügen, dass keine Abnahmemessungen angeordnet wurden, obwohl die berechnete Feldstärke an den OMEN Nr. 02 (4,35 V/m) und Nr. 05 (4,95 V/m) den Grenzwert von 5,0 V/m (Anhang 1 Ziff. 64 lit. c NISV) zu 80 % überschreitet. Nach der Vollzugsempfehlung soll «in der Regel» eine Abnahmemessung durchgeführt werden, wenn diese Schwelle erreicht wird. In begründeten Fällen kann die Behörde jedoch davon absehen, wie der Nachtrag zur NISV-Vollzugsempfehlung ausdrücklich festhält. Das Bundesgericht bestätigt, dass dies auch für konventionell betriebene Antennen gilt (1C_30/2025 vom 13. November 2025 E. 4.6 und 4.7.1). Für beide OMEN lag jeweils ein begründeter Fall vor: frühere Messungen (2018) hatten deutlich tiefere Werte ergeben, und beim OMEN Nr. 05 bestand zudem kein direkter Sichtkontakt zur Antenne. Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips ist nicht ersichtlich.

Qualitätssicherungssysteme

Die Kritik an den Qualitätssicherungssystemen der Antennenbetreiber wird unter Verweis auf die gefestigte Rechtsprechung zurückgewiesen (BGE 151 II 593 E. 7; 1C_501/2025 vom 6. August 2026 E. 10).

Rechtliches Gehör und Akteneinsicht

Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Vorinstanz habe ihr rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt, indem sie den Antrag auf Einsicht in die originalen Herstellerantennendiagramme abgewiesen habe.

Art. 29 Abs. 2 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.»

Das Bundesgericht bestätigt seine ständige Rechtsprechung, wonach die Aushändigung originaler Antennendiagramme des Herstellers grundsätzlich nicht vom Akteneinsichtsrecht gedeckt ist (1C_342/2025 vom 30. April 2026 E. 3.3 mit Hinweisen). Die Beschwerdegegnerin hat umhüllende Antennendiagramme eingereicht, die das Amt für Umwelt unter Beizug der Herstellerdiagramme geprüft und für korrekt befunden hat. Anzeichen für eine ungenügende Prüfung bestehen nicht. Auch die Kritik an den METAS-Messmethoden bleibt unsubstanziert (1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 8.2; 1C_30/2025 vom 13. November 2025 E. 4.6).

700 MHz-Frequenzband

Die Beschwerdeführenden rügen, dass die Downlink-Frequenzbänder um 700 MHz bei der Strahlungsberechnung nicht berücksichtigt worden seien. Zwar fehlt dieser Hinweis an einer Stelle im Standortdatenblatt, weitere Einträge und das Zusatzblatt weisen jedoch auf die Berücksichtigung hin. Das Amt für Umwelt hat bestätigt, dass es das Standortdatenblatt unter Berücksichtigung des 700 MHz-Bandes kontrolliert und keine wesentlichen Abweichungen festgestellt hat. Das BAFU hat keinen Anlass, an diesem Ergebnis zu zweifeln.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der Kontinuität der gefestigten Rechtsprechung zum Mobilfunkbaurecht und bestätigt diese in allen zentralen Punkten.

Sachverhaltsfeststellung und antizipierte Beweiswürdigung. Das Bundesgericht wendet den etablierten Massstab des Art. 105 Abs. 2 BGG an, wonach eine Sachverhaltsfeststellung nur dann zu korrigieren ist, wenn sie «offensichtlich unrichtig» ist oder auf einer Rechtsverletzung beruht (vgl. BGE 152 II 49 E. 5.2). Die Schwelle ist hoch: Selbst Indizien, die das BAFU als «eher schwach» einstuft, genügen, solange sie nicht schlechterdings unhaltbar sind. Dies deckt sich mit der Dogmatik der antizipierten Beweiswürdigung im Glossagens-Kommentar zu Art. 29 Abs. 2 BV, wonach die Behörde rechtserhebliche Beweisanträge «willkürfrei würdigen oder antizipiert abweisen» muss und die Rüge darlegt sein will, weshalb die auf angeblich unzutreffenden Annahmen gestützte antizipierte Beweiswürdigung unhaltbar sein soll (vgl. Glossagens, Art. 29 BV, Abschnitt G zur antizipierten Beweiswürdigung). Das Gericht bestätigt damit die im Kommentar dargestellte Praxis, ohne sie zu erweitern oder einzuschränken.

Verzicht auf Abnahmemessung. Der Entscheid bestätigt die Praxis, dass die 80 %-Schwelle der Vollzugsempfehlung nicht zwingend, sondern eine Regel ist, und dass in begründeten Fällen auf eine Abnahmemessung verzichtet werden darf. Dies stimmt mit 1C_30/2025 vom 13. November 2025 (E. 4.6 und 4.7.1) überein, wo das Bundesgericht diese Grundsätze für konventionelle Antennen bekräftigte (vgl. auch die Zusammenfassung von 1C_30/2025 auf bger-update.ch). Im vorliegenden Fall wird diese Praxis auf eine konkrete Konstellation mit früheren Messwerten und fehlendem Sichtkontakt angewandt. Die aktualisierte Vollzugsempfehlung vom 22. November 2024, welche die maximale Richtungsabschwächung von 15 dB auf 30 dB erhöht, wird erwähnt; sie erklärt, warum bisherige Abnahmemessungen regelmässig deutlich unter den berechneten Werten ausfielen. In 1C_531/2025 vom 14. September 2026 wurde diese angepasste Vollzugshilfe erstmals angewandt.

Akteneinsicht und Herstellerantennendiagramme. Der Entscheid bestätigt die gefestigte Rechtsprechung, dass originale Antennendiagramme des Herstellers nicht vom Akteneinsichtsrecht umfasst sind. Dies wurde in einer Serie von Entscheiden klargestellt: 1C_342/2025 vom 30. April 2026 (E. 3.3), 1C_383/2024 vom 4. Dezember 2025 und 1C_501/2025 vom 6. August 2026. Die Abgrenzung entspricht der dogmatischen Grundlage des Akteneinsichtsrechts, wie sie im Glossagens-Kommentar zu Art. 29 Abs. 2 BV dargestellt wird: Das Akteneinsichtsrecht bezieht sich auf «sämtliche Akten eines Verfahrens, die geeignet sind, die Grundlage des Entscheids zu bilden» (vgl. Glossagens, Art. 29 BV, Abschnitt E zum Akteneinsichtsrecht). Originale Herstellerdiagramme sind keine Verfahrensakten, sondern externe technische Unterlagen, die von der Fachbehörde geprüft wurden — die Überprüfungsmöglichkeit durch die umhüllenden Diagramme und die Prüfung durch das Amt für Umwelt genügen dem Gehörsanspruch. Dies stimmt mit der Systematik der Themenseite zu Replikrecht und Akteneinsicht auf glossagens.ch überein, wonach das Akteneinsichtsrecht den Zugang zu verfahrensbezogenen Akten sichert, nicht aber zu externen Herstellerdaten, die nicht Teil der Verfahrensakten sind. Das Urteil bestätigt diese Abgrenzung, ohne sie zu präzisieren oder zu erweitern.

Bemerkenswert ist, dass das Urteil — wie auch 1C_501/2025 — eine Anlage in Kreuzlingen betrifft und gleichfalls die Gebäudedämpfung durch eine Estrichdecke thematisiert. Während 1C_501/2025 jedoch eine durchbrochene Estrichluke durch eine nachträgliche Abschirmmassnahme als Nebenbestimmung kompensiert sah, begnügt sich das vorliegende Urteil mit dem Hinweis, dass die Luke bereits 2018 bestand und die Messwerte trotzdem niedrig ausfielen. Die beiden Entscheidungen ergänzen sich: Wo 1C_501/2025 die aktive Massnahme als Lösung aufzeigt, begnügt sich 1C_653/2024 mit der Feststellung, dass die bisherige Dämpfung ausreicht.

Fazit

Das Urteil bestätigt die gefestigte Rechtsprechung zum Mobilfunkbaurecht in allen zentralen Punkten: Der Massstab für die Überprüfung von Sachverhaltsfeststellungen (Art. 105 BGG) bleibt hoch, der behördliche Ermessensspielraum beim Verzicht auf Abnahmemessungen wird gestärkt, und die Grenze des Akteneinsichtsrechts bei technischen Herstellerdaten wird bekräftigt. Die Erwähnung der aktualisierten Vollzugsempfehlung vom November 2024 zeigt, dass die systematische Überschätzung der Strahlungsprognose ein bekanntes Problem ist, das die Vollzugsbehörden durch Anpassung der Richtungsabschwächung adressieren — was künftige Rügen gegen indizienbasierte Gebäudedämpfungsannahmen zusätzlich erschwert.