2C_46/2025, 2C_48/2025, 2C_49/2025 — Verbandsbeschwerderecht: gesamtschweizerische Tätigkeit von Wolfsschutzorganisation

Rechtsgebiet: Natur- und Heimatschutzrecht, Verwaltungsprozessrecht · Vorinstanz: Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I · Besetzung: II. öffentlich-rechtliche Abteilung, 5 Richter/innen (Art. 20 Abs. 2 BGG — Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung) · Verfahrensergebnis: Beschwerden abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht legt erstmals das Kriterium der «gesamtschweizerischen Tätigkeit» nach Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG im Detail aus: Eine Organisation muss in den Statuten auf die ganze Schweiz ausgerichtet sein und diese Ausrichtung in ihrer effektiven Tätigkeit in grossen Teilen der Schweiz, mindestens in zwei Landesteilen, dokumentieren.
• Entscheidung: Ein auf Wolfsschutz spezialisierter Verein, der in den Jahren 2014–2017 fast ausschliesslich in der Deutschschweiz aktiv war, ist nicht gesamtschweizerisch tätig im Sinne von Art. 12 NHG und folglich nicht beschwerdelegitimiert — die Beschwerden werden abgewiesen.
• Bedeutung: Präzisierung und Konkretisierung der Voraussetzungen des Verbandsbeschwerderechts: Die gesamtschweizerische Tätigkeit muss während zehn Jahren ununterbrochen erfüllt sein; der Stichtag ist der Tag der Beschwerdeeinreichung; der Eintrag im Anhang zur VBO entfaltet nur widerlegbare Vermutungswirkung.

Sachverhalt

Der Verein A.________, ein 2011 gegründeter Verein mit Sitz im Kanton Schwyz, bezweckt die Aufklärung über den Wolf und die Förderung seiner Wiederintegration in der Schweiz. Er ist nicht im Anhang zur Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen (VBO; SR 814.076) eingetragen.

Im November 2023 stellten die Kantone St. Gallen, Graubünden und Wallis beim Bundesamt für Umwelt (BAFU) Gesuche um Zustimmung zur proaktiven Regulierung von Wolfsrudeln. Das BAFU stimmte mit Verfügungen vom 27. November 2023 zu. Gestützt darauf verfügten die Kantone den Abschuss.

Der Verein erhob Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht gegen die Zustimmungsverfügungen des BAFU. Dieses trat mit Urteil vom 28. November 2024 auf die drei Beschwerden nicht ein, da es den Verein nicht als beschwerdelegitimiert erachtete: Er habe die materiellen Anforderungen an das Verbandsbeschwerderecht gemäss Art. 12 NHG nicht erfüllt, insbesondere keine gesamtschweizerische Tätigkeit während zehn Jahren belegen können. Der Verein gelangt mit drei Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht, die unter den Nummern 2C_46/2025, 2C_48/2025 und 2C_49/2025 geführt und vom Bundesgericht vereinigt werden.

Erwägungen

Deklaratorische Natur der VBO

Das Bundesgericht bestätigt seine bisherige Rechtsprechung, wonach dem Anhang zur VBO nur deklaratorische, nicht konstitutive Wirkung zukommt (BGE 115 Ib 472 E. 1d/cc; BGE 112 Ib 543 E. 1b). Eine Organisation, die nicht im Anhang aufgeführt ist, kann das Beschwerderecht dennoch geltend machen, wenn sie im konkreten Verfahren die Erfüllung der gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen nach Art. 12 NHG voll nachweist. Der Eintrag im Anhang führt zu einer widerlegbaren Vermutung der Beschwerdelegitimation (Verschiebung der Beweislast). Da der Beschwerdeführer nicht eingetragen ist, muss er die Voraussetzungen von Art. 12 NHG im Einzelfall beweisen.

Auslegung von Art. 12 NHG — gesamtschweizerische Tätigkeit

Der massgebliche Gesetzestext lautet:

Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG (SR 451)«Gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden steht das Beschwerderecht zu: […] b. den Organisationen, die sich dem Naturschutz, dem Heimatschutz, der Denkmalpflege oder verwandten Zielen widmen, unter folgenden Voraussetzungen: 1. die Organisation ist gesamtschweizerisch tätig, 2. sie verfolgt rein ideelle Zwecke; allfällige wirtschaftliche Tätigkeiten müssen der Erreichung der ideellen Zwecke dienen.»

Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG und Art. 55 Abs. 1 USG (SR 814.01) sind weitgehend harmonisiert und gleich auszulegen (BGE 124 II 460 E. 1c). Das Bundesgericht hat sich zur Frage der gesamtschweizerischen Tätigkeit bislang nicht im Einzelnen geäussert. Es entwickelt nun eine detaillierte Dogmatik aus Rechtsprechung, Lehre, Gesetzesmaterialien und der jahrzehntelangen Praxis des Bundesrates.

Die bisherige Rechtsprechung stellte fest, dass eine Tätigkeit in einer einzigen, mehrere Kantone umfassenden Region keine gesamtschweizerische Tätigkeit darstellt (BGE 120 Ib 59 E. 1a) und dass regionale Vereinigungen nicht beschwerdelegitimiert sind (BGE 98 Ib 120 E. 1). In der Lehre (Keller, Wisard, Loretan, Büttler) herrscht Einigkeit darüber, dass die gesamtschweizerische Bedeutung sowohl in den Statuten niedergelegt sein muss als auch sich aus der effektiven Tätigkeit ergeben muss. Die Praxis des Bundesrates bei der Erteilung des Beschwerderechts verlangt effektiv Tätigkeit in mindestens zwei Landesteilen.

Das Bundesgericht fasst das Auslegungsergebnis wie folgt zusammen: Das Kriterium der gesamtschweizerischen Tätigkeit ist nur zu bejahen, wenn kumulativ (1) die Ausrichtung auf die gesamte Schweiz in den Statuten festgelegt ist und (2) sich dieser Zweck aus der effektiven Tätigkeit in der gesamten Schweiz ergibt. Die Organisation muss in mindestens zwei Landesteilen effektiv aktiv sein — vereinzelte, singuläre Aktivitäten reichen nicht. Die Organisation braucht nicht in der ganzen Schweiz gleich aktiv oder gleich bekannt zu sein. Massgeblich ist, dass sie von gesamtschweizerischer Bedeutung ist, was sich auch anhand der im Anhang zur VBO aufgeführten Organisationen ableiten lässt (insgesamt 29 Organisationen, darunter WWF, Pro Natura, SAC, VCS).

Zehnjahresfrist

Die gesamtschweizerische Tätigkeit muss seit zehn Jahren vor der Beschwerdeerhebung ununterbrochen erfüllt sein. Der Stichtag ist der Tag der Beschwerdeeinreichung. Dies gilt nicht nur für den statutarischen Zweck (Art. 12 Abs. 2 NHG), sondern auch für die übrigen Voraussetzungen nach Art. 12 Abs. 1 NHG (ideeller Zweck, gesamtschweizerische Tätigkeit). Diese kumulative Auslegung entspricht der Praxis des Bundesrates und dem Willen des Gesetzgebers, Missbrauch zu vermeiden und nur seit langem schweizweit verankerte, bedeutende und allgemein bekannte Organisationen zur Beschwerde zu berechtigen.

Anwendung auf den Fall

Die Vorinstanz stellte verbindlich fest, dass der Beschwerdeführer in den Jahren 2014 bis 2017 fast ausschliesslich in der Deutschschweiz tätig war. Ausserdem verfügte er 2014–2017 über keine nachgewiesenen Aktivitäten in der Westschweiz oder im Tessin (abgesehen von zwei geringfügigen Herdenschutzprojekten in den Kantonen Freiburg und Bern 2014/2015, beide im deutschsprachigen Gebiet). Die Webseite ist nur auf Deutsch verfügbar. Der Beschwerdeführer führt keine kantonalen Sektionen.

Der Beschwerdeführer macht geltend, es müsse genügen, dass die Organisation dort tätig sei, wo sich der vom Zweck erfasste Bereich aktualisiere. Das Bundesgericht weist dies zurück: Selbst nach diesem Massstab wäre der Verein nicht gesamtschweizerisch tätig gewesen, da der Wolf 2015 im Tessin und 2016 im Wallis nachgewiesen wurde, der Verein aber weder ab 2015 im Tessin noch ab 2016 im Wallis aktiv war. Auch der Hinweis auf 350 Mitglieder im Jahr 2024 hilft nicht, da für die Jahre 2014–2017 keine Mitgliederstruktur in mehreren Landesteilen erstellt ist. Die gesamtschweizerische Tätigkeit während der gesamten Zehnjahresfrist vor Beschwerdeerhebung (Januar 2014 bis Januar 2024) ist nicht gegeben.

Aarhus-Konvention

Der Beschwerdeführer beruft sich auf Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention (SR 0.814.07). Das Bundesgericht lässt offen, ob diese Bestimmung unmittelbar anwendbar ist (vgl. BGE 141 II 233 E. 4.3.3; BGE 142 II 509 E. 2.6), hält aber fest, dass das Kriterium der gesamtschweizerischen Tätigkeit — wenn es genügt, in den meisten Kantonen und in mehr als einem Landesteil tätig zu sein — den Vorgaben der Aarhus-Konvention entspricht. Der Beschwerdeführer kann daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten (BGE 146 I 145 E. 5.5: Aarhus-Konvention verpflichtet nicht zur Einführung einer Popularbeschwerde).

Egoistische Verbandsbeschwerde

Eine «egoistische Verbandsbeschwerde» (vgl. BGE 143 I 388 E. 1.3; BGE 136 II 539 E. 1.1), bei der der Verein eigene Interessen oder Interessen seiner Mitglieder geltend macht, kommt ebenfalls nicht in Betracht, da entsprechende Vorbringen fehlen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt und präzisiert die bisherige Rechtsprechung zum Verbandsbeschwerderecht nach Art. 12 NHG. Es reiht sich in die Linie von BGE 120 Ib 59 und BGE 98 Ib 120 ein, wonach regionale Organisationen nicht beschwerdelegitimiert sind. Gleichzeitig bestätigt es die deklaratorische Natur der VBO (BGE 115 Ib 472; BGE 112 Ib 543) und die Aarhus-Rechtsprechung (BGE 141 II 233; BGE 146 I 145).

Neu und präzisierend ist die detaillierte Dogmatik des Kriteriums der «gesamtschweizerischen Tätigkeit», zu der sich das Bundesgericht bislang nicht im Einzelnen geäussert hatte. Das Gericht synthetisiert erstmals Rechtsprechung, Lehre, Gesetzesmaterialien und die Verwaltungspraxis des Bundesrates zu einem konsolidierten Massstab: statutarische Ausrichtung plus effektive Tätigkeit in mindestens zwei Landesteilen. Ebenfalls präzisierend ist die ausdrückliche Feststellung, dass die Zehnjahresfrist nicht nur den statutarischen Zweck (Art. 12 Abs. 2 NHG), sondern auch die gesamtschweizerische Tätigkeit und den ideellen Zweck (Art. 12 Abs. 1 NHG) erfasst und dass alle Voraussetzungen am Stichtag der Beschwerdeeinreichung ununterbrochen seit zehn Jahren erfüllt sein müssen.

Das Urteil ist im Kontext der Wolfsschutzthematik von praktischer Bedeutung. Es grenzt sich thematisch von den Entscheiden 2C_458/2024 und 2C_291/2024 ab, in denen das Bundesgericht ebenfalls Nichteintreten auf Beschwerden gegen Wolfsabschüsse verfügte — dort jedoch mangels Beschwerdebefugnis natürlicher Personen, hier mangels Verbandsbeschwerdelegitimation.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab, soweit darauf einzutreten ist. Der Beschwerdeführer erfüllt die Voraussetzungen des Verbandsbeschwerderechts nach Art. 12 NHG nicht, da er in den Jahren 2014 bis 2017 nicht in mindestens zwei Landesteilen der Schweiz aktiv war und damit die gesamtschweizerische Tätigkeit während der erforderlichen Zehnjahresfrist nicht durchgehend erfüllte. Der Feststellungsantrag betreffend die materielle Rechtmässigkeit der BAFU-Zustimmungsverfügungen ist nicht Gegenstand des Nichteintretensentscheids und wird nicht behandelt. Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 3'000.– werden dem Beschwerdeführer auferlegt.