Executive Summary

• Kernpunkt: Die polizeiliche Behandlung einer friedlichen Demonstrantin (Fesselung mit Kabelbindern, stundenlanges Sitzen auf kaltem Garagenboden, Toilettengebrauch bei geöffneter Tür, respektlose Bemerkungen) erfüllt den Tatbestand der erniedrigenden Behandlung nach Art. 10 Abs. 3 BV und Art. 3 EMRK; die Anfertigung und dreimonatige Aufbewahrung von Fotografien ohne hinreichende gesetzliche Grundlage verletzt das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.
• Entscheidung: Beschwerde gutgeheissen; der Beschluss des Obergerichts Zürich wird aufgehoben; die rechtswidrige erkennungsdienstliche und weitere polizeiliche Behandlung wird festgestellt; sämtliche Verfahrenskosten werden der Stadtpolizei Zürich auferlegt.
• Bedeutung: Präzisierung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 3 EMRK im Polizeikontext: Eine rechtswidrige Fesselung allein begründet noch keine erniedrigende Behandlung, wohl aber die Gesamtwürdigung mehrerer unnötiger Zwangsmassnahmen bei einer nicht gefährlichen Person; § 4 PolG ZH genügt als Rechtsgrundlage für erkennungsdienstliche Massnahmen nicht den Anforderungen von Art. 36 Abs. 1 BV.

Sachverhalt

Am 1. Mai 2020 wollte A.________ mit vier weiteren Frauen auf dem Goldbrunnenplatz in Zürich mit Malerklebeband Plakate aufhängen, um auf häusliche und sexualisierte Gewalt während der Covid-19-Pandemie aufmerksam zu machen. Zum damaligen Zeitpunkt galt ein Demonstrationsverbot für mehr als fünf Personen. Ein grosses Polizeiaufgebot hielt die Gruppe an, führte eine Personenkontrolle durch und brachte die Frauen in zwei Kastenwagen auf die Polizeidienststelle Zeughausstrasse. A.________ wurde dort etwa zwei Stunden in einer als «Schleuse» bezeichneten Garage der Betäubungsmittelfahndung auf dem kalten Boden sitzend festgehalten, zunächst auf dem Rücken, dann bauchseitig mit Kabelbindern gefesselt und von Polizeibeamten sowie einem Polizeihund überwacht. Anschliessend wurde sie in eine Einzelzelle verbracht, wo sie weitere dreissig Minuten gefesselt ausharren musste. Bei zwei Toilettengängen blieb die Tür einen Spalt breit offen; die Bitte um Schliessen der Tür kommentierte die begleitende Polizistin abfällig. Nach Übergabe einer Wegweisungsverfügung wurde A.________ um 17.05 Uhr entlassen. Auf der Dienststelle waren zudem Fotografien von ihr erstellt und drei Monate lang aufbewahrt worden.

Nach einem langjährigen Instanzenzug, in dessen Verlauf das Bundesgericht im Urteil 1C_546/2023 vom 13. Mai 2024 die Zuständigkeit des Zwangsmassnahmengerichts bejaht hatte, stellte dieses am 29. August 2025 die Widerrechtlichkeit der Festnahme, Festhaltung, Fesselung und Vernichtung der sichergestellten Gegenstände fest, nicht aber diejenige der erkennungsdienstlichen Behandlung. Das Obergericht Zürich wies die Beschwerde dagegen am 4. Februar 2026 ab, soweit es darauf eintrat. Dagegen richtet sich die vorliegende Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten.

Erwägungen

Erniedrigende Behandlung (Art. 10 Abs. 3 BV, Art. 3 EMRK)

Das Bundesgericht stellte zunächst die massgeblichen Rechtsgrundlagen dar:

Art. 10 Abs. 3 BV (SR 101)Kommentierung auf onlinekommentar.ch

«Folter und jede andere Art grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Bestrafung sind verboten.»

Eine Behandlung ist erniedrigend, wenn sie Gefühle der Angst, Qual oder Unterlegenheit hervorruft und geeignet ist, zu demütigen und zu entwürdigen. Dabei ist ein Mindestmass an Schwere erforderlich, das von den gesamten Umständen des Einzelfalls abhängt (BGE 134 I 221 E. 3.2.1; EGMR Bouyid gegen Belgien, 28. September 2015, §§ 86 f.). Das Gericht betonte, dass eine Gesamtwürdigung aller Faktoren vorzunehmen ist und einzelne Vorkommnisse nicht isoliert betrachtet werden dürfen.

Das Obergericht hatte die Schwelle zu Art. 3 EMRK als nicht erreicht erachtet: Die Behandlung sei von kurzer Dauer (2,5 Stunden) gewesen, die Beschwerdeführerin hinreichend bekleidet und bei guter Gesundheit gewesen, und die aussergewöhnliche Covid-19-Situation habe zu Verzögerungen geführt. Das Bundesgericht relativierte diese Würdigung in mehreren Punkten: Der Zwang zum Sitzen auf dem Boden war unnötig, da von der Beschwerdeführerin keine konkrete Gefahr ausging — sie hatte an einer friedlichen Plakatierungsaktion teilgenommen. Dass die Toiletten von innen nicht verschliessbar waren, war ein organisatorisches Problem der Polizei, das diese bei einem vorhersehbaren Ereignis wie dem 1. Mai hätte lösen müssen. Die respektlosen Bemerkungen der Polizistin («ihr seid ja sonst auch nicht so prüde»; «Ich habe schon Spannenderes gesehen») waren zwar für sich allein nicht erniedrigend, aber im Zusammenhang mit der übrigen Behandlung erschwerend zu gewichten.

Zentral war die Abgrenzung zur EGMR-Rechtsprechung: Nach Bouyid (§§ 100–104) verstösst unnötige körperliche Gewalt gegen Art. 3 EMRK. Doch in Fällen unnötiger Handschellenfesselung nahm der EGMR ebenfalls eine Gesamtwürdigung vor (H.M. gegen Ungarn, 2. Juni 2022; Pranjic-M-Lukic gegen Bosnien und Herzegowina, 2. Juni 2020). Eine rechtswidrige Fesselung kommt nicht automatisch einer erniedrigenden Behandlung gleich, ist aber ein wesentlicher Faktor. Im vorliegenden Fall führte die Kombination von unnötiger Fesselung, erzwungenem Sitzen auf dem kalten Boden, fehlendem Blickschutz bei den Toilettengängen und den respektlosen Bemerkungen zur Bejahung einer erniedrigenden Behandlung. Der Unrechtsgehalt wurde durch die bereits festgestellte Verletzung von Art. 5 EMRK durch das Zwangsmassnahmengericht nicht hinreichend erfasst. Ob zusätzlich Art. 7 BV (Menschenwürde) verletzt ist, liess das Gericht offen. Der Kommentar zu Art. 10 BV auf glossagens.ch weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass das Bundesgericht für Haftbedingungen die Ebenen von Art. 3 EMRK, Art. 7 BV und Art. 10 Abs. 3 BV zusammenfasst (BGE 140 I 125 E. 3.1) — das vorliegende Urteil bestätigt diesen dreistufigen Ansatz und zeigt, dass die Schwelle zu Art. 10 Abs. 3 BV / Art. 3 EMRK überschritten sein kann, ohne dass Art. 7 BV zwingend ebenfalls verletzt sein muss.

Informationelle Selbstbestimmung und Legalitätsprinzip (Art. 13 Abs. 2 BV, Art. 36 Abs. 1 BV)

Das Bundesgericht beurteilte sodann die Rechtmässigkeit der Fotografien:

Art. 13 Abs. 2 BV (SR 101)Kommentierung auf onlinekommentar.ch

«Jede Person hat Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten.»

Art. 36 Abs. 1 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr.»

Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV, Art. 8 EMRK) ist eine spezifische Konkretisierung der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV; BGE 145 IV 263 E. 3.4). Das Obergericht hatte § 4 PolG ZH (Vorermittlung und Vorverfahren) als ausreichende Rechtsgrundlage für die Anfertigung der Fotografien angesehen, da es sich um eine Vorermittlungsmassnahme zur Verdachtsbegründung gehandelt habe. § 22 PolG ZH (erkennungsdienstliche Massnahmen) war unanwendbar, weil die Identität der Beschwerdeführerin bereits feststand.

Das Bundesgericht folgte dieser Auffassung nicht. Zwar stellen erkennungsdienstliche Massnahmen in der Regel nur eine leichte Einschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung dar (BGE 147 I 372 E. 2.2), was zu tieferen Anforderungen an die Normdichte führt. Doch § 4 PolG erfüllt auch diese reduzierten Anforderungen nicht: Die Bestimmung erwähnt allgemein «Vorermittlungen», konkretisiert diese aber in keiner Weise und macht für die Betroffenen nicht vorhersehbar, dass gestützt darauf Fotografien gemacht und aufbewahrt werden könnten. Erschwerend fällt ins Gewicht, dass § 22 PolG erkennungsdienstliche Massnahmen ausdrücklich regelt und spezifischen Bedingungen unterstellt — die hier freilich nicht gegeben sind —, während § 4 PolG im Gegensatz dazu keine Vernichtungspflicht der Daten normiert (vgl. BGE 146 I 11 E. 3.3.2). Das Legalitätsprinzip des Art. 36 Abs. 1 BV verlangt im Interesse der Rechtssicherheit eine hinreichende Bestimmtheit der Rechtssätze (BGE 151 I 137 E. 4.5.1). Zwar stösst das Bestimmtheitserfordernis im Polizeirecht aufgrund der Vielgestaltigkeit der Sachverhalte auf besondere Schwierigkeiten und kann teilweise durch Verhältnismässigkeit kompensiert werden (BGE 147 I 103 E. 16). Doch gibt es eine Grenze: Eine abstrakte Aufgabennorm wie § 4 PolG kann Grundrechtseingriffe nicht tragen, wenn das Gesetz spezifischere Massnahmen — hier § 22 PolG — ausdrücklich regelt und deren Voraussetzungen hier nicht erfüllt sind. Der Kommentar zu Art. 36 BV betont, dass das Bestimmtheitsgebot umso strenger gilt, je gewichtiger der Eingriff ist — und dass im Polizeirecht die Unbestimmtheit durch verfahrensrechtliche Garantien und Verhältnismässigkeit kompensiert werden kann, was jedoch voraussetzt, dass überhaupt eine gesetzliche Grundlage existiert.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil fügt sich in die neuere Rechtsprechung zur nachträglichen gerichtlichen Überprüfung von Polizeigewahrsam ein. BGE 151 I 219 klärte die verfahrensrechtliche Zuständigkeit (Art. 31 Abs. 4 BV; Art. 5 Ziff. 4 EMRK); das vorinstanzliche 1C_546/2023 betraf denselben Sachverhalt. Die am 20. März 2025 entschiedenen Urteile 1C_103/2024, 1C_109/2024 und 1C_110/2024 behandelten Polizeigewahrsam und Fesselung am 1. Mai 2023, bestätigten aber jeweils nur die Verletzung von Art. 31 BV / Art. 5 EMRK, ohne die Schwelle zu Art. 3 EMRK zu prüfen.

In der dogmatischen Linie zu Art. 3 EMRK im Polizeikontext bestätigt das Urteil BGE 134 I 221 E. 3.2.1 (Mindestmass an Schwere, Gesamtwürdigung) und präzisiert die Übernahme der EGMR-Rechtsprechung (Bouyid; H.M. gegen Ungarn; Pranjic-M-Lukic): Eine rechtswidrige Fesselung allein begründet keine erniedrigende Behandlung, die Gesamtschau mehrerer unnötiger Zwangsmassnahmen bei einer nicht gefährlichen, friedlich demonstrierenden Person kann dies aber bejahen. Damit verschiebt das Gericht die Schwelle leicht nach unten — bei einer objektiv ungefährlichen Person und einem standardisierten, undifferenzierten Einsatzdispositiv genügt die Kombination von Fesselung, erzwungenem Bodensitzen, fehlendem Intimsphäreschutz und respektlosem Verhalten.

Zur Frage der gesetzlichen Grundlage für erkennungsdienstliche Massnahmen bestätigt das Urteil die Tendenz aus BGE 146 I 11 (AFV ohne hinreichende gesetzliche Grundlage) und BGE 136 I 87 E. 5.5 (§ 22 PolG ZH verfassungskonform anwendbar): Eine allgemeine polizeiliche Aufgabennorm kann konkrete Grundrechtseingriffe nicht legitimieren, wenn das Gesetz spezifischere Massnahmen vorsieht, deren Voraussetzungen nicht erfüllt sind. BGE 140 I 353 hatte die Zuständigkeit der Kantone für präventive Polizeitätigkeit bejaht, aber gleichzeitig die Notwendigkeit hinreichend bestimmter gesetzlicher Grundlagen betont — dieser Faden wird hier für den Bereich der erkennungsdienstlichen Vorermittlungsmassnahmen weitergesponnen.

Fazit

Das Urteil 1C_164/2026 leistet in zweierlei Hinsicht einen Beitrag zur Grundrechtsdogmatik: Erstens präzisiert es die Schwelle zur erniedrigenden Behandlung nach Art. 10 Abs. 3 BV und Art. 3 EMRK im Polizeikontext und zeigt, dass bei einer nicht gefährlichen Person die Kombination mehrerer unnötiger Zwangsmassnahmen die Schwelle überschreiten kann, selbst wenn jede einzelne Massnahme für sich betrachtet dies nicht tut. Zweitens stärkt es das Legalitätsprinzip im Polizeirecht: Eine allgemeine Aufgabennorm wie § 4 PolG ZH reicht als gesetzliche Grundlage für erkennungsdienstliche Massnahmen nicht aus, wenn das Gesetz eine speziellere Bestimmung (§ 22 PolG) vorsieht, die hier nicht anwendbar ist. Beide Aspekte sind für die polizeiliche Praxis von Bedeutung — namentlich bei Grossanlässen wie dem 1. Mai, bei denen standardisierte Einsatzdispositive nicht zur Ausdifferenzierung individueller Gefährdungspotentiale führen dürfen.