1C_39/2025 vom 4. September 2026 — DAB+-Antenne auf dem Grenchenberg: relative Standortgebundenheit nach Art. 24 RPG

Rechtsgebiet: Raumplanungs- und Umweltrecht (Bauen ausserhalb der Bauzone, Sendeanlagen) · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn (VWBES.2023.382) · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, Bundesrichter Haag (Präsident), Bundesrichter Kneubühler, nebenamtlicher Bundesrichter Mecca · Verfahrensergebnis: Beschwerde gutgeheissen, angefochtenes Urteil aufgehoben, Rückweisung an die Vorinstanz

Executive Summary

• Kernpunkt: Die Digris AG (konzessionierter DAB+-Netzbetreiber) wollte eine bestehende DAB+-Antenne auf einem Mast im Wald am Grenchenberg ausserhalb der Bauzone ausbauen. Streitig war, ob die Anlage nach Art. 24 RPG standortgebunden ist, obwohl der Ausbau einen bestehenden Antennenmast mitnutzt.
• Entscheidung: Das Bundesgericht (BGer) verneinte die absolute Standortgebundenheit und hielt fest, dass die Montage auf bestehender Infrastruktur die relative Standortgebundenheit nicht automatisch begründet: Der Bewilligungswerber muss erst die Eignung des Standorts für eine konzessionsgerechte Versorgung, sodann dessen Vorteilhaftigkeit gegenüber Alternativstandorten nachweisen. Die vorgelegten Abdeckungskarten (ohne Legende, in verschiedenem Massstab) genügten nicht — Art. 24 RPG war verletzt.
• Bedeutung: Präzisierung der Rechtsprechung zu Mobilfunkantennen (BGE 141 II 245) mit Übertragung auf DAB+-Höhensender: Die "Mitbenutzungs-Argumentation" ersetzt die Standortevaluation nicht; Alternativstandorte (hier: Weissenstein, Nesselboden) sind in die Interessenabwägung einzubeziehen. Versorgungsnachweise unterliegen formalen Mindestanforderungen.
• Randaspekt: Zur behaupteten Gefährdung von Insekten durch die Strahlung (Art. 6 TwwV) folgte das BGer dem BAFU: Aktuell liegen keine wissenschaftlichen Erkenntnisse vor, die eine Herabsetzung der Strahlung rechtfertigen würden.

Sachverhalt

Die Beschwerdegegnerin, ein konzessionierter Betreiber von Digital Audio Broadcasting (DAB+)-Netzen, betreibt auf dem Grundstück Nr. 4000 in Grenchen eine DAB+-Antenne an einem Antennenmast, der zusätzlich mehrere Richtfunkantennen trägt. Das Grundstück liegt ausserhalb der Bauzone im Wald, ist mit der Juraschutzzone und dem Gewässerschutzbereich Au überlagert und befindet sich rund 170 m nördlich des Objekts "Bützen" des Bundesinventars der Trockenwiesen und -weiden von nationaler Bedeutung (Tww-Inventar).

Am 12. Dezember 2022 reichte die Beschwerdegegnerin ein Baugesuch für den Ausbau der bestehenden DAB+-Antenne ein. Die Stiftung Helvetia Nostra — nach Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG zur Verbandsbeschwerde berechtigt (vgl. BGer 1C_128/2024) — erhob Einsprache. Die kantonalen Departemente erteilten am 8. September 2023 die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG sowie die waldrechtliche Bewilligung; die kommunale Baubewilligung folgte am 30. November 2023. Das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn wies die Beschwerde von Helvetia Nostra am 3. Dezember 2024 ab. Das BGer erteilte der Beschwerde die aufschiebende Wirkung; das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE), das Bundesamt für Umwelt (BAFU) und das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) nahmen Stellung.

Erwägungen

Rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV)

Die Beschwerdeführerin rügte zunächst eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör. Das BGer wies die Rüge ab: Die Begründungspflicht verlangt nicht, dass sich die Vorinstanz mit jedem Vorbringen einlässlich auseinandersetzt; sie kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken, sofern sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben kann (BGE 148 III 30 E. 3.1). Das angefochtene Urteil genügte diesen Anforderungen. Die massgebende Bestimmung lautet:

Art. 29 Abs. 2 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.»

Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG: absolute und relative Standortgebundenheit

Eine Ausnahmebewilligung setzt kumulativ voraus, dass der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b):

Art. 24 Abs. 1 RPG (SR 700) Kommentierung auf glossagens.ch

«Abweichend von Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe a können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn: a. der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert; und b. keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.»

(Der per 1. Januar 2026 eingefügte Abs. 2 über energetische Sanierungen war im vorliegenden Verfahren nicht einschlägig.) Absolut standortgebunden ist eine Anlage, wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden kann; die relative Standortgebundenheit verlangt, dass gewichtige Gründe den Standort ausserhalb der Bauzone als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen, und überschneidet sich mit der Interessenabwägung nach lit. b (BGE 141 II 245 E. 7.6.1, Sprunglink)).

Für DAB+-Sendeanlagen kann trotz technischer Unterschiede bei der Netzplanung auf die Rechtsprechung zu Mobilfunkantennen abgestellt werden (BGer 1C_436/2017 betr. T-DAB-Antenne; BGer 1C_345/2008 betr. Richtfunkspiegel und Digital-TV-Antenne; BGer 1C_228/2007 betr. UKW-Sendeanlage).

Absolute Standortgebundenheit verneint. Das BAKOM erläuterte, dass Rundfunknetze traditionell nach dem Prinzip "High Tower / High Power" mit quasioptischer Signalausbreitung geplant werden und dass DAB+-Netze als Gleichwellennetze ohne Handover-Möglichkeit betrieben werden; hochgelegene, exponierte Standorte sind daher funktechnisch vorteilhaft, weil sie mit wenigen Masten ein grosses Gebiet versorgen. Ausgeschlossen ist eine Versorgung mit mehreren Einzelstandorten innerhalb der Bauzonen jedoch nicht: Auch die Vorinstanz hielt fest, dass mehrere Einzelstandorte mit schwacher Sendeleistung technisch theoretisch möglich wären. Damit fehlt es an der absoluten Standortgebundenheit (E. 6).

Relative Standortgebundenheit: Mitbenutzung ersetzt die Standortevaluation nicht

Unbestritten bewirkt die geplante Antenne keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland und tritt nicht zusätzlich störend in Erscheinung, da sie auf einem bestehenden, von weiteren Anbietern mitgenutzten Mast montiert wird. Das BGer betonte aber (E. 7.4):

Daraus kann indessen nicht geschlossen werden, dass jede DAB+-Antenne relativ standortgebunden ist, die an bestehende Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone montiert wird. Dem Umstand, dass eine Antenne auf eine bestehende Baute montiert werden kann, ist eines von mehreren Elementen bei der im Rahmen der Standortevaluation vorzunehmenden Interessenabwägung, in welche namentlich Standorte innerhalb, aber auch solche ausserhalb der Bauzonen einzubeziehen sind.

Für die Erteilung der Bewilligung wäre nachzuweisen, dass der Standort überhaupt geeignet wäre, eine konzessionsgerechte Versorgung zu gewährleisten; sodann wäre für einen grundsätzlich geeigneten Standort aufzuzeigen, dass dieser zur Erreichung dieses Ziels besser geeignet ist als andere in Betracht fallende Standorte (E. 7.6.3). Diesen Nachweis vermochten die eingereichten Abdeckungskarten nicht zu erbringen: Sie waren — wie die Beschwerdeführerin zu Recht kritisierte — in unterschiedlichen Massstäben und ohne Legende dargestellt. Nach den nachvollziehbaren Ausführungen des BAKOM führt die gewählte Hauptstrahlrichtung (Azimut 130°, vertikal leicht abgesenkt) weniger zur Versorgung der Agglomeration Grenchen-Solothurn als vielmehr des ländlichen Gebiets zwischen Lyss, Kirchberg und Koppingen. Eine Erweiterung der Versorgungsinsel dorthin wäre zwar von der Funkkonzession gedeckt; inwiefern der Standort gegenüber Alternativhöhenstandorten — namentlich den östlich gelegenen Anlagen auf dem Weissenstein und dem Nesselboden — vorteilhaft sein soll, liess sich den Unterlagen nicht entnehmen. Das BGer hob das Urteil der Vorinstanz auf und wies die Sache zu neuer Entscheidung zurück, ohne der Vorinstanz dabei einen bestimmten Ausgang vorzugeben (E. 7.6.3).

Strahlung und Trockenwiese von nationaler Bedeutung

Prozessökonomisch hielt das BGer fest (E. 8): Das BAFU als Fachbehörde vertrat, dass aktuell keine wissenschaftlichen Erkenntnisse zu einer Gefährdung von Tieren und Pflanzen vorliegen, die im konkreten Fall eine Herabsetzung der Strahlung rechtfertigen würden; die Beschwerdeführerin setzte sich in der Replik nicht damit auseinander. Eine Verletzung von Art. 6 der Trockenwiesenverordnung liegt nicht vor, wenn die Vorinstanz von einer ungeschmälerten Erhaltung des Tww-Objekts bei grenzwertkonformer Anlage (NISV) ausgeht (vgl. zur Einzelfallbeurteilung übermässiger Strahlungsimmissionen BGer 1C_383/2024 E. 4.3).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt und präzisiert die Rechtsprechung zur Standortgebundenheit von Sendeanlagen. Bereits BGE 133 II 409 E. 4.2, BGE 133 II 321 E. 4.3.3 und BGE 138 II 570 E. 4.3 hatten für Mobilfunkanlagen zwischen absoluter und relativer Standortgebundenheit unterschieden und die Montierbarkeit auf bestehende Bauten (Hochspannungsmasten, landwirtschaftliche Gebäude) als typischen Anwendungsfall der relativen Standortgebundenheit anerkannt; BGE 141 II 245 E. 7.6.2 hat diese Grundsätze gefestigt (vgl. auch BGer 1C_438/2025 E. 7.1). Das vorliegende Urteil überträgt diese Judikatur ausdrücklich auf DAB+-Sendeanlagen und schärft sie in drei Punkten zu:

Erstens stellt es klar, dass die Mitbenutzung bestehender Infrastruktur nur ein Element der Interessenabwägung ist und keinesfalls eine Art Automatik zugunsten der Ausnahmebewilligung begründet. Zweitens konkretisiert es die Nachweislast in ein zweiaktiges Schema: Vorab ist die abstrakte Eignung des Standorts für den geltend gemachten Zweck (hier: konzessionsgerechte Versorgung) zu belegen, erst danach dessen Vorteilhaftigkeit gegenüber in Betracht fallenden Alternativstandorten — auch solchen ausserhalb der Bauzonen, die in die Standortevaluation einzubeziehen sind. Drittens stellt es formelle Mindestanforderungen an Versorgungsnachweise: Abdeckungskarten ohne Legende und ohne einheitlichen Massstab tragen den Nachweis nicht.

Damit steht das Urteil im Einklang mit der im Kommentar zu Art. 24 RPG dargestellten Dogmatik, wonach die Standortgebundenheit nach objektiven Massstäben und mit strengem Massstab zu prüfen ist und die Ausnahmebewilligung eine Auseinandersetzung mit Alternativstandorten voraussetzt (vgl. BGE 136 II 214 E. 2.2; BGE 129 II 63 E. 3.3). Es präzisiert diese Praxis für Höhensender, wo die Versuchung naheliegt, die technische Konventionalität des Standorts (High Tower / High Power) und das Bestehen vorhandener Masten genügen zu lassen. Bemerkenswert ist zudem die methodische Vorgehensweise: Das BGer zog das BAKOM als fachliche Auskunftsinstanz bei und prüfte die Versorgungsbehauptungen des Betreibers anhand der konkreten Senderkonfiguration (Hauptstrahlrichtung, Gleichwellennetz) nach, statt die kantonale Interessenabwägung summarisch zu bestätigen.

Fazit

Die Beschwerde von Helvetia Nostra wurde gutgeheissen, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 2024 aufgehoben und die Sache zu neuer Entscheidung zurückgewiesen; die Rückweisung mit offenem Ausgang gilt als vollständiges Obsiegen, weshalb die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin auferlegt wurden. Für die Praxis bedeutet das Urteil: Wer eine DAB+- oder Mobilfunkantenne ausserhalb der Bauzone auf einem bestehenden Mast errichten oder ausbauen will, muss eine ernsthafte Standortevaluation vorlegen, die Alternativstandorte innerhalb und ausserhalb der Bauzonen vergleichbar macht — der Hinweis auf die Mitbenutzung bestehender Infrastruktur und technisch konventionelle Höhenlagen genügt für sich allein nicht.