Executive Summary

• Kernpunkt: Ein Hundezwinger mit sechs Nischen, einem Dach und einem bis zu 2,04 m hohen Metallzaun in der Landwirtschaftszone ist nicht nach Art. 24c RPG i.V.m. Art. 42 RPV teillegalisierbar — weder als teilweise Änderung des Bestandes noch als neue Konstruktion, die der Bestandssicherung unterfällt.
• Entscheidung: Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Der Hundezwinger verändert Identität und Charakter des ehemaligen Hausgartens wesentlich und ist nicht «angrenzend» an das Hauptgebäude im Sinne der freiburgischen Richtlinie. Die neue Einfriedung (1,80–2,04 m statt 1,20 m) überschreitet das nach Art. 24c RPG Zulässige.
• Bedeutung: Bestätigung der Rechtsprechung, dass Anlagen ausserhalb des Hauptgebäudes nach Art. 24c Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 42 RPV an der Identität von Standort und Landschaftsbild zu messen sind, nicht an Art. 24c Abs. 4 RPG. Präzisierung: Kleine Anlagen müssen «angrenzend» (contigu) ans Hauptgebäude sein, um als Annexbauten nach kantonalen Richtlinien zu qualifizieren.

Sachverhalt

A.________ ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 790 in Surpierre (FR), gelegen ausserhalb der Bauzone. Auf dem Grundstück befinden sich ein renovierter alter Bauernhof und ein Hundezwinger. Auf Veranlassung der Gemeindebehörden reichte A.________ ein Baugesuch im vereinfachten Verfahren ein, um einen Hundezwinger — bestehend aus einem neuen Dach über dem bestehenden Zwinger, sechs erhöhten Hundehütten mit Vordach und einer maximal 2 m hohen Einfriedigung — nachträglich zu legalisieren. Die Anlage sollte sieben Hunde ihres pensionierten Vaters aufnehmen (davon drei in der Zwischenzeit verstorben).

Nach dem öffentlichen Auflageverfahren (26.2.–12.3.2021) und mehreren Einsprachen wegen Lärmbelästigung verweigerte die DIME (Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement) am 12.2.2024 die Sonderbewilligung nach Art. 24c Abs. 4 RPG. Der Gemeinderat Surpierre ordnete am 19.3.2024 den Abbruch des Zwingers an. Das kantonalverwaltungsgerichtliche Verfahren bestätigte beide Entscheide, wobei es die Gemeindevorfügung als Baugesuchsablehnung mit Vorbehalt der Wiederherstellung des rechtskonformen Zustands interpretierte.

Erwägungen

1. Verfahrensrechtliche Fragen

1.1 Beschwerdelegitimation und Form (E. 1–1.1)

Die Beschwerdeführerin war am kantonalen Verfahren beteiligt und ist von der Bewilligungsverweigerung unmittelbar betroffen, da dieser den Weg für einen allfälligen Abbruch eröffnet. Die Beschwerdefrist wurde gewahrt (Art. 100 BGG).

1.2 Streitgegenstand: Einzelentscheid oder Gesamtbeurteilung? (E. 1.2)

Das Bundesgericht erörtert die Frage, ob die Legalisierungsverweigerung als selbstständiger Endentscheid (Art. 90 BGG) oder nur als Zwischenentscheid (Art. 93 BGG) anfechtbar ist. Nach der Rechtsprechung (BGer 1C_288/2020 vom 28. April 2021, E. 2.2) schliesst ein Baubewilligungsverfahren zur Legalisierung illegaler Bauten erst mit der Wiederherstellungsverfügung ab, wenn das kantonale Recht ein einheitliches Beurteilungskonzept («Konzept einer einheitlichen Beurteilung») vorsieht. Ob das Freiburger Recht (Art. 167 LATeC) dieses Konzept verwirklicht, kann offenbleiben, da die Sache ohnehin in der Hauptsache unbegründet ist.

2. Nichtigkeit der Gemeindevorfügung (E. 2)

Die Beschwerdeführerin rügt, der Gemeinderat sei für die Abbruchsverfügung unzuständig gewesen — nach Art. 167 Abs. 4 LATeC sei die DIME für Wiederherstellungsverfügungen ausserhalb der Bauzone zuständig. Das Bundesgericht hält fest, dass die Gemeinde verfügungsmässig nicht befugt war, die Wiederherstellung anzuordnen. Die Vorinstanz hat die Gemeindevorfügung jedoch zutreffend als Baugesuchsablehnung mit Vorbehalt der Wiederherstellung ausgelegt — eine gleichermassen vertretbare, verfahrensökonomische Lösung, die dem Verbot formalistischen Verhaltens (Art. 29 Abs. 1 BV; vgl. BGE 148 I 271, E. 2.3) genügt. Ein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin an der Nichtigkeitsfeststellung ist nicht erkennbar.

3. Sachlich-rechtliche Beurteilung (E. 3)

3.1 Massgeblicher Rechtsrahmen

Die Vorinstanz hat festgestellt, dass die Beschwerdeführerin keine Landwirtin ist, der Hundezwinger keinem landwirtschaftlichen Bedarf dient, nicht zonenkonform ist und somit keine ordentliche Baubewilligung nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG erhält. Auch die Ausnahmebewilligungen nach Art. 24, 24a, 24b und 24d RPG greifen nicht. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies nicht. Sie wendet sich einzig gegen die Beurteilung unter Art. 24c RPG i.V.m. Art. 42 RPV.

Art. 24c Abs. 1–5 RPG (SR 700)

Art. 24c RPG (SR 700) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, werden in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt. 2 Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind. 3 Dies gilt auch für landwirtschaftliche Wohnbauten sowie angebaute Ökonomiebauten, die rechtmässig erstellt oder geändert worden sind, bevor das betreffende Grundstück Bestandteil des Nichtbaugebietes im Sinne des Bundesrechts wurde. Der Bundesrat erlässt Vorschriften, um negative Auswirkungen auf die Landwirtschaft zu vermeiden. 4 Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild müssen für eine zeitgemässe Wohnnutzung oder eine energetische Sanierung nötig oder darauf ausgerichtet sein, die Einpassung in die Landschaft zu verbessern. 5 In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten.»

Art. 42 Abs. 1 und 3 RPV (SR 700.1)

Art. 42 RPV (SR 700.1) «1 Eine Änderung gilt als teilweise und eine Erweiterung als massvoll, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig. 2 Massgeblicher Vergleichszustand für die Beurteilung der Identität ist der Zustand, in dem sich die Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet befand. 3 Ob die Identität der Baute oder Anlage im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen. In jedem Fall gelten folgende Regeln: a. Innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens darf die anrechenbare Bruttogeschossfläche nicht um mehr als 60 Prozent erweitert werden […]. b. Unter den Voraussetzungen von Artikel 24c Absatz 4 RPG kann eine Erweiterung ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens erfolgen; die gesamte Erweiterung darf in diesem Fall sowohl bezüglich der anrechenbaren Bruttogeschossfläche als auch bezüglich der Gesamtfläche weder 30 Prozent noch 100 m² überschreiten […]. c. Bauliche Veränderungen dürfen keine wesentlich veränderte Nutzung ursprünglich bloss zeitweise bewohnter Bauten ermöglichen.»

3.2 Massgeblicher Beurteilungsmassstab: Art. 24c Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 42 RPV (E. 3.1)

Das Bundesgericht präzisiert den massgeblichen Beurteilungsmassstab: Anlagen, die das Hauptgebäude nicht berühren und das bestehende Bauvolumen nicht erhöhen, sind nicht nach Art. 24c Abs. 4 RPG (Erscheinungsbild/Wohnnutzung) zu beurteilen, sondern nach Art. 24c Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 42 RPV an der Identität des Standorts und ihrer Auswirkung auf das Landschaftsbild (BGer 1C_515/2025 vom 20. März 2026, E. 2). Das Ziel der Raumplanung, den schleichenden Verlust des Charakters der Agrarlandschaft zu verhindern, betrifft auch die Umgebung eines Gebäudes (vgl. BGer 1C_567/2021 vom 23. Januar 2023, E. 4.2; BGer 1C_76/2019 vom 28. Februar 2020, E. 5.2).

Die freiburgische DIME-Richtlinie vom 28.2.2023 über teilweise Änderungen von Gebäuden ausserhalb der Bauzone beschränkt kleine Anlagen (z.B. Gartenhütten bis 6 m², offene Holzlager) auf solche, die «angrenzend» (attenants) an das Hauptgebäude stehen.

3.3 Beurteilung im Einzelfall (E. 3.2–3.4)

Die Vorinstanz hat folgende Sachverhaltsfeststellungen getroffen, die das Bundesgericht bestätigt:

• Neue Konstruktionen: Der Dachaufbau (ca. 3,53 × 1,35 m, Höhe 2,60 m) und die sechs erhöhten Hundehütten sind Neuheiten, die keine bestehenden Anlagen ersetzen. Sie können nicht nach Art. 24c RPG legalisiert werden.
• Einfriedigung: Die neue Metallzaunanlage (1,80–2,04 m hoch, bestehend aus starren Paneelen von über 2,5 m Breite auf einbetonierten Pfosten) unterscheidet sich wesentlich von der bisherigen 1,20 m hohen Einfriedigung und wahrt deren Identität nicht. Das Bundesgericht verweist auf BGer 1A.202/2003 vom 17. Februar 2004, E. 4.4.2, wonach bereits eine um 30 cm höhere Einfriedigung das nach Art. 24c RPG Zulässige überschreitet.
• Kein «angrenzendes» Annexbauwerk: Der Hundezwinger steht ca. 6 m vom renovierten Bauernhof entfernt — nicht «angrenzend» im Sinne der DIME-Richtlinie (contigu = unmittelbar angrenzend).
• Landschaftsbild: Die hohe, weithin sichtbare Metallzaunanlage in einer landwirtschaftlichen Umgebung ohne nahe Bebauung beeinträchtigt das Landschaftsbild offensichtlich.
• Zweckänderung des Hausgartens: Die Umwandlung eines ehemaligen Hausgartens in einen Hundezwinger verändert sowohl das äussere Erscheinungsbild als auch die ursprüngliche Zweckbestimmung wesentlich.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Hundezwinger sei dem Hauptgebäude «nahegelegen» und die Identität der bestehenden Anlage sei gewahrt geblieben. Das Bundesgericht hält dem entgegen, dass der Begriff «angrenzend» (contigu) nach der massgeblichen Richtlinie und nach der Definition des Wörterbuchs Larousse eine unmittelbare Anbindung voraussetzt. Jedenfalls sei die Beschwerdeführerin mit ihrem Einwand nicht durchzudringen, da der Zwinger nach der zutreffenden Rechtsprechung an der Identität des Standorts und dem Landschaftsbild zu messen sei — und an diesem Massstab scheitere er sowohl wegen der Zweckänderung wie auch der landschaftlichen Beeinträchtigung.

Die Beschwerdeführerin hat schliesslich keine Einwendungen gegen die Verweigerung einer Bewilligung nach Art. 24e RPG (Tierhaltung als Freizeitbeschäftigung) erhoben; das Bundesgericht prüft dies nicht von Amtes wegen (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG).

4. Kosten (E. 4)

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit sie überhaupt zulässig ist. Gerichtskosten von 4'000 Fr. gehen zu Lasten der Beschwerdeführerin. Keine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG; BGE 134 II 117, E. 7).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt und präzisiert die ständige Rechtsprechung zum Bestandesschutz ausserhalb der Bauzone:

1. Massstab für Aussenanlagen: Die Differenzierung zwischen Art. 24c Abs. 4 RPG (Erscheinungsbild des Gebäudes) und Art. 24c Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 42 RPV (Identität von Standort und Landschaftsbild) wird erstmals explizit für Hundezwinger bestätigt und in der Linie von BGer 1C_515/2025, E. 2 und BGer 1C_567/2021, E. 4.2 angewendet.

2. Einfriedigungen als Bestandesschutzgrenze: Das Urteil schliesst sich der älteren Rechtsprechung (BGer 1A.202/2003, E. 4.4.2) an, wonach bereits eine mässige Höhenzunahme einer Einfriedigung den Bestandesschutz verliert. Die Erhöhung von 1,20 m auf 1,80–2,04 m übersteigt das Zulässige deutlich.

3. «Angrenzend»-Anforderung für Annexbauten: Das Bundesgericht präzisiert, dass kleine Annexbauten nach kantonalen Richtlinien «angrenzend» (contigu) zum Hauptgebäude stehen müssen — eine blosse Nähe auf derselben Parzelle genügt nicht.

4. Zweckänderung des Hausgartens: Die Umwandlung eines Hausgartens in einen Hundezwinger stellt eine wesentliche Zweckänderung dar, die mit dem Bestandesschutz unvereinbar ist — eine Parallele zu BGer 1C_76/2019, E. 5.2 (fester Grill nicht wohnnotwendig) und BGer 1C_515/2025, E. 2 (Ziergarten verändert ländlichen Charakter).

5. Verfahrensrechtlich: Das Urteil überlässt die Frage offen, ob das Freiburger Recht ein «einheitliches Beurteilungskonzept» i.S.v. BGer 1C_288/2020, E. 2.2 verwirklicht, und bestätigt den pragmatischen Ansatz, eine unzuständige Gemeindevorfügung als Baugesuchsablehnung zu deuten (BGE 148 I 271, E. 2.3).

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Der Hundezwinger mit seinen neuen Konstruktionen (Dachaufbau, Hundehütten, erhöhte Metallzaunanlage) ist nicht nach Art. 24c RPG i.V.m. Art. 42 RPV legalisierbar. Die Anlagen berühren das Hauptgebäude nicht und sind nach Art. 24c Abs. 2 RPG an der Identität von Standort und Landschaftsbild zu messen — ein Massstab, den sie offensichtlich nicht erfüllen. Das Urteil bestätigt die restriktive Linie der Bestandesschutzrechtsprechung und präzisiert, dass «angrenzend» eine unmittelbare Anbindung an das Hauptgebäude verlangt.