Executive Summary

• Kernpunkt: Die Frage, ob die Beendigung eines Arbeitsverhältnisses im öffentlichen Dienst durch einseitige Verfügung (Entscheid) oder durch empfangsbedürftige Willenserklärung (Kündigung) erfolgt, bestimmt die Zuständigkeit der angerufenen Rechtsmittelinstanz (CDAP vs. Zivilgerichte).
• Entscheidung: Das Bundesgericht bestätigt die Auffassung der CDAP, wonach die Dienstverhältnisse des Beschwerdeführers auf einem verwaltungsrechtlichen Vertrag beruhten und deren Kündigung nicht durch Verfügung, sondern durch Gestaltungserklärung erfolgte — mit der Folge, dass der Rechtsweg zu den Zivilgerichten (und nicht zur CDAP) führt.
• Bedeutung: Das Urteil klärt die Rechtswegzuständigkeit bei mehrdeutigen Personalstatuten, die sowohl Elemente des Beamtenrechts (Begriffe wie «Funktionär» und «Nomination») als auch des Vertragsrechts (Kündigung nach CO-Modell) enthalten: massgeblich ist die rechtliche Natur des Beendigungsaktes, nicht die Terminologie des Statuts. Das Gericht empfiehlt der Polizei Nyon Région ausdrücklich, ihr Personalstatut zu bereinigen.

Sachverhalt

A.________ wurde am 17. September 2020 durch «contrat d'engagement de droit public» von der Polizei Nyon Région (PNR) als Polizist zu 100% ab dem 1. Oktober 2020 eingestellt. Der Vertrag war auf Probe befristet und sah vor, dass er bei Bewährung «à titre définitif» bestätigt werden könne (Art. 8 Statut PNR). Mit Schreiben vom 31. März 2021 bestätigte das Direktionskomitee die Anstellung als «appointé de police» zum Ende der sechsmonatigen Probezeit.

Am 24. Februar 2023 kündigte das Direktionskomitee das verwaltungsrechtliche Vertragsverhältnis ordentlich per 31. Mai 2023 gestützt auf Art. 67 Statut PNR. In der Kündigung wurde eine Rechtsmittelbelehrung zugunsten der CDAP erteilt. A.________ erhob am 27. März 2023 Rechtsmittel bei der CDAP.

Die CDAP erklärte sich in einem ersten Entscheid (GE.2023.0059) für unzuständig, da die Dienstverhältnisse auf einem Vertrag und nicht auf einer Verfügung beruhten. Das Bundesgericht hob diesen Entscheid mit Urteil BGer 1C_657/2023 vom 21. Oktober 2024 auf und wies die Sache zur Ergänzung des Sachverhalts an die CDAP zurück, nachdem das persönliche Dossier des Beschwerdeführers nicht vollständig eingeholt worden war.

Nach Ergänzung des Sachverhalts entschied die CDAP am 7. Juli 2025 erneut, sie sei unzuständig (GE.2024.0348). Mit dem vorliegenden Urteil ficht A.________ diesen zweiten Nichtzuständigkeitsentscheid an.

Erwägungen

1. Zulässigkeit und Rechtsweg

Das Bundesgericht qualifiziert die Streitigkeit als pekuniäre Streitigkeit aus öffentlich-rechtlichem Arbeitsverhältnis. Der Rückgriff auf das OR erfolgt im öffentlichen Dienst als kantonales suppletorisches Recht (Art. 1 Abs. 1 und 77 Statut PNR; vgl. BGer 8C_709/2021 vom 2. Mai 2022 E. 1.1; BGer 8C_590/2020 vom 8. Juli 2021 E. 1.2). Der Streitwert übersteigt 15'000 Fr., weshalb der Weg der öffentlich-rechtlichen Beschwerde eröffnet ist (Art. 51 Abs. 1 und Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG; vgl. auch BGer 1C_36/2024 vom 8. April 2024 E. 1).

2. Rechtswegzuständigkeit: Verfügung vs. Vertrag

Die kantonale Praxis (CDAP und CACI) unterscheidet zwischen beamtenrechtlichen und vertraglichen Dienstverhältnissen: Beendigt eine Gemeinde das Dienstverhältnis durch einseitige Verfügung gestützt auf ein Personalstatut, ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet (CDAP). Beruht das Verhältnis hingegen auf einem Arbeitsvertrag des Privatrechts oder einem verwaltungsrechtlichen Vertrag, entzieht sich die Kündigung (sog. subjektives Contentieux) der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit und gehört vor die Arbeitsgerichte (arrêts CDAP GE.2024.0180, CACI HC/2013/173).

3. Auslegung des Statut PNR

Das Statut PNR weist eine gewisse Mehrdeutigkeit auf: Einerseits verwendet es Begriffe des Beamtenrechts («fonctionnaire», «nomination», «décision» in den Art. 9 und 76), andererseits verweist es für die Beendigung der Dienstverhältnisse auf vertragsrechtliche Mechanismen (Kündigung, «résiliation du contrat» in den Art. 67, 69 und 70 Statut PNR).

Die Direktionsrichtlinien (Art. 1 Abs. 1 und 3 a contrario) stellen klar, dass das Direktionskomitee das Personal durch verwaltungsrechtlichen Vertrag anstellen kann und dass befristet Angestellte sowie Hilfskräfte nicht dem Personalstatut unterstehen. Das Bundesgericht erachtet den Rückgriff auf diese Richtlinien als nicht willkürlich.

4. Massgeblichkeit des Beendigungsaktes

Das Bundesgericht hält fest, dass das Schreiben vom 31. März 2021 keine Verfügung darstellt: Es ist nicht als solche betitelt, definiert nicht die Bedingungen der Fortsetzung des Dienstverhältnisses und enthält keine Rechtsmittelbelehrung. Es bestätigt lediglich die Fortsetzung des bereits bestehenden Vertragsverhältnisses.

Da die Dienstverhältnisse nach der Probezeit unter demselben vertraglichen Regime fortdauerten, durfte die CDAP im Rahmen des Parallelismus der Formen annehmen, dass auch die Beendigung nicht durch Verfügung, sondern durch Gestaltungserklärung (Kündigung) erfolgt — und zwar gestützt auf die vertragsrechtlichen Bestimmungen des Statut PNR (Art. 67 und 69), welche auf die Art. 336 ff. bzw. 337 ff. OR verweisen.

Art. 319 OR (SR 220) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Durch den Einzelarbeitsvertrag verpflichtet sich der Arbeitnehmer auf bestimmte oder unbestimmte Zeit zur Leistung von Arbeit im Dienst des Arbeitgebers und dieser zur Entrichtung eines Lohnes, der nach Zeitabschnitten (Zeitlohn) oder nach der geleisteten Arbeit (Akkordlohn) bemessen wird. 2 Als Einzelarbeitsvertrag gilt auch der Vertrag, durch den sich ein Arbeitnehmer zur regelmässigen Leistung von stunden-, halbtage- oder tageweiser Arbeit (Teilzeitarbeit) im Dienst des Arbeitgebers verpflichtet.»

Art. 336 OR (SR 220) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Die Kündigung eines Arbeitsverhältnisses ist missbräuchlich, wenn eine Partei sie ausspricht: a. wegen einer Eigenschaft, die der anderen Partei kraft ihrer Persönlichkeit zusteht, es sei denn, diese Eigenschaft stehe in einem Zusammenhang mit dem Arbeitsverhältnis oder beeinträchtige wesentlich die Zusammenarbeit im Betrieb; b. weil die andere Partei ein verfassungsmässiges Recht ausübt, es sei denn, die Rechtsausübung verletze eine Pflicht aus dem Arbeitsverhältnis oder beeinträchtige wesentlich die Zusammenarbeit im Betrieb; c. ausschliesslich um die Entstehung von Ansprüchen der anderen Partei aus dem Arbeitsverhältnis zu vereiteln; d. weil die andere Partei nach Treu und Glauben Ansprüche aus dem Arbeitsverhältnis geltend macht; e. weil die andere Partei schweizerischen obligatorischen Militär- oder Schutzdienst oder schweizerischen Zivildienst leistet oder eine nicht freiwillig übernommene gesetzliche Pflicht erfüllt. 2 Die Kündigung des Arbeitsverhältnisses durch den Arbeitgeber ist im Weiteren missbräuchlich, wenn sie ausgesprochen wird: a. weil der Arbeitnehmer einem Arbeitnehmerverband angehört oder nicht angehört oder weil er eine gewerkschaftliche Tätigkeit rechtmässig ausübt; b. während der Arbeitnehmer gewählter Arbeitnehmervertreter in einer betrieblichen oder in einer dem Unternehmen angeschlossenen Einrichtung ist, und der Arbeitgeber nicht beweisen kann, dass er einen begründeten Anlass zur Kündigung hatte; c. im Rahmen einer Massenentlassung, ohne dass die Arbeitnehmervertretung oder, falls es keine solche gibt, die Arbeitnehmer, konsultiert worden sind (Art. 335f). 3 Der Schutz eines Arbeitnehmervertreters nach Absatz 2 Buchstabe b, dessen Mandat infolge Übergangs des Arbeitsverhältnisses endet (Art. 333), besteht so lange weiter, als das Mandat gedauert hätte, falls das Arbeitsverhältnis nicht übertragen worden wäre.»

5. Willkürprüfung

Die Auslegung der CDAP wird unter dem Willkürmassstab (Art. 9 BV; BGE 150 I 80 E. 2.1; BGE 148 II 465 E. 8.1) geprüft. Eine Entscheidung ist willkürlich, wenn sie eine Norm oder einen unzweifelhaften Rechtsgrundsatz kränklich verletzt oder in schockierender Weise dem Gerechtigkeits- und Billigkeitsgefühl widerspricht. Massgebend ist, ob die Auslegung vertretbar ist — nicht, ob eine andere Lösung vorzuziehen wäre.

Das Bundesgericht gelangt zum Schluss, dass die Auslegung der CDAP nicht unsachgemäss ist. Selbst wenn die Kündigung vom 24. Februar 2023 als «décision» betitelt war und eine Rechtsmittelbelehrung zugunsten der CDAP enthielt, vermag dies keinen Rechtsweg zu begründen, der gesetzlich nicht vorgesehen ist (BGE 135 III 470 E. 1.2; BGer 5A_868/2024 vom 1. Mai 2025 E. 3.2.2).

6. Kein Widerspruch zum Rückweisungsentscheid

Das Bundesgericht stellt klar, dass sein früherer Entscheid BGer 1C_657/2023 die Frage der Rechtswegzuständigkeit offengelassen hatte und lediglich eine unvollständige Sachverhaltserhebung gerügt hatte. Die damalige Rückweisung diente gerade dazu, dass die CDAP die Praxis der PNR bei der Nomination nach der Probezeit und die Rechtsnatur der Fortführung des Dienstverhältnisses klärt.

7. Rechtswegbelehrung und Gutenglaubensschutz

Obwohl die CDAP den Rechtsstreit nicht an die zuständige Zivilgerichtlichkeit überwiesen hat (Art. 7 LPA-VD betrifft nur Verwaltungsbehörden), weist das Bundesgericht darauf hin, dass die Grundsätze von Treu und Glauben sowie das Verbot übermässigen Formalismus (Art. 9 BV; BGE 121 I 177 E. 2b) es verbieten, eine beim Beschwerdeführer durch die fehlerhafte Rechtsmittelbelehrung der PNR rechtzeitig eingereichte Klage bei den Zivilgerichten als verspätet zu betrachten.

8. Empfehlung zur Statutsrevision

Das Bundesgericht empfiehlt der PNR ausdrücklich, ihr Personalstatut zu bereinigen, indem sie entweder auf die Begriffe «Funktionär» und «Nomination» verzichtet oder die Rechtsmittelbelehrungen an die tatsächliche Rechtswegzuständigkeit anpasst.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in direkter Fortsetzung der Rechtsprechung zur Abgrenzung von beamtenrechtlichem und vertraglichem Arbeitsverhältnis im öffentlichen Dienst:

1. Bestätigung der Grundregel: Das Urteil bestätigt die ständige Praxis, dass die Rechtswegzuständigkeit von der rechtlichen Natur des Beendigungsaktes abhängt: Verfügung (Beamtenrecht) führt zur Verwaltungsgerichtsbarkeit, Gestaltungserklärung/Kündigung (Vertragsrecht) zur Zivilgerichtsbarkeit. Dies gilt auch bei mehrdeutigen Personalstatuten (vgl. CDAP GE.2024.0180; CACI HC/2013/173).

2. Konkretisierung der Willkürprüfung: Das Gericht präzisiert, dass bei mehrdeutigen Personalstatuten die kantonale Auslegung nur auf Willkür zu überprüfen ist. Selbst wenn eine andere Auslegung näher läge, ist die kantonale Auslegung zu halten, solange sie vertretbar ist.

3. Erweiterung gegenüber 1C_657/2023: Während das Rückweisungsurteil die Frage offengelassen hatte, ob nach der Probezeit eine Nomination erfolgt ist, wird nun festgehalten, dass das Bestätigungsschreiben vom 31. März 2021 keine Verfügung darstellt und die vertragliche Grundlage fortgilt.

4. Gutenglaubensschutz bei fehlerhafter Rechtsmittelbelehrung: Das Gericht überträgt die Grundsätze von BGE 121 I 177 auf die hier relevante Konstellation: Eine fehlerhafte Rechtsmittelbelehrung kann nicht die gesetzliche Zuständigkeit begründen, wohl aber den Rechtssuchenden vor Verspätungssanktionen schützen.

5. Abgrenzung zu BGer 8C_590/2020 vom 8. Juli 2021: In jenem Fall war das Dienstverhältnis ebenfalls ein verwaltungsrechtlicher Vertrag mit suppletorischem OR gewesen; das Bundesgericht hatte jedoch in der Sache selbst (Mobbing/missbräuchliche Kündigung) entschieden und nicht die Rechtswegfrage aufgeworfen.

6. Parallele zu BGer 8C_709/2021 vom 2. Mai 2022: Auch dort wurde ein verwaltungsrechtlicher Vertrag mit suppletorischem OR bejaht und die öffentlich-rechtliche Beschwerde für zulässig erklärt (Streitwert erreicht), ohne die Rechtswegfrage nach Zivil- vs. Verwaltungsgerichtsbarkeit aufzuwerfen.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab und bestätigt den Nichtzuständigkeitsentscheid der CDAP. Die Dienstverhältnisse des Beschwerdeführers mit der Polizei Nyon Région beruhten nach der Probezeit auf einem verwaltungsrechtlichen Vertrag, dessen Beendigung durch Gestaltungserklärung (Kündigung) und nicht durch Verfügung erfolgte. Der Rechtsweg gehört daher vor die Arbeitsgerichte (Art. 2 und 3 LJT), nicht vor die CDAP. Die fehlerhafte Rechtsmittelbelehrung der PNR kann weder die Zuständigkeit der CDAP begründen noch den Beschwerdeführer seines Rechtswegs berauben — sie schützt ihn aber davor, dass eine beim zuständigen Zivilgericht rechtzeitig eingereichte Klage als verspätet gilt. Das Bundesgericht empfiehlt der PNR eine Statutsbereinigung. Die Gerichtskosten (3'000 Fr.) und eine Parteientschädigung (2'000 Fr.) gehen zu Lasten des Beschwerdeführers.