Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht bejaht die Beschwerdelegitimation der Nachbargemeinden Murgenthal und Rothrist nach Art. 89 Abs. 1 BGG gegen eine Zonenplanänderung und Baubewilligung für ein Lidl-Warenverteilzentrum in der Nachbargemeinde Roggwil.
• Entscheidung: Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils, soweit die Legitimation der beiden Gemeinden verneint wurde; Rückweisung an die Vorinstanz zur materiellen Prüfung.
• Bedeutung: Präzisierung der Legitimationsvoraussetzungen für Nachbargemeinden bei Lärmimmissionen durch Zubringerverkehr: Die qualitative Veränderung des nächtlichen Schwerverkehrs (Verdoppelung) kann eine hinreichende Betroffenheit begründen, auch wenn nur ein Teil der Wohnbevölkerung direkt an der Immissionsachse wohnt. Grosszügigere Legitimation bei Hauptverkehrsachsen durch Ortszentren.

Sachverhalt

Die Lidl Schweiz DL AG beabsichtigt, im Gebiet "Brunnmatt" in der Einwohnergemeinde (EG) Roggwil (Kanton Bern) ein Warenverteilzentrum zu erstellen. Die dafür erforderliche Zonenplan- und Baureglementsänderung samt Baubewilligung (Zufahrtsstrasse, Böschungssicherung, Abbruch/Ersatz eines Gebäudes) wurde durch Gesamtentscheid des Amts für Gemeinden und Raumordnung (AGR) vom 1. November 2021 genehmigt. Dagegen erhoben die benachbarten EG Brittnau, Murgenthal, Pfaffnau, Reiden, Roggliswil und Rothrist Beschwerde. Die Direktion für Inneres und Justiz (DIJ) des Kantons Bern hob mit Entscheid vom 8. Dezember 2022 die Genehmigung der Zonenplan- und Baureglementsänderung auf.

Die EG Roggwil und die Lidl Schweiz DL AG beschritten den Weiterzug an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Dieses hob mit Urteil vom 24. April 2024 den DIJ-Entscheid auf und bestätigte den AGR-Gesamtentscheid, mit der Begründung, die beschwerdeführenden Nachbargemeinden seien nicht zur Beschwerdeführung legitimiert gewesen; auf die materiellen Fragen sei nicht einzutreten.

Dagegen gelangen die EG Murgenthal und Rothrist mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragen die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils und die Bestätigung des DIJ-Entscheids, sinngemäss die Rückweisung zur materiellen Prüfung.

Erwägungen

Zulässigkeit und Verfahrensfragen

Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein. Der Antrag der Beschwerdeführerinnen auf Bestätigung des DIJ-Entscheids ist zwar prozessual unpräzise, da Streitgegenstand einzig die Legitimationsfrage bildet; aus der Begründung ergibt sich jedoch hinreichend klar, dass die Rückweisung an die Vorinstanz zur materiellen Prüfung begehrt wird (E. 1.2).

Die A.________ AG (Eigentümerin des betroffenen Grundstücks) wird nicht beigeladen, da Gegenstand des Verfahrens einzig die Legitimationsfrage ist und keine Rückwirkung auf deren Rechtsbeziehung ersichtlich ist (E. 1.3). Sie wird als weitere Interessierte behandelt.

Beschwerdelegitimation nach Art. 89 Abs. 1 BGG

Massgeblicher Prüfungsrahmen

Die Legitimation ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG zu beurteilen, da die Gemeinden sich nicht auf den besonderen Legitimationsgrund nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG berufen. Nach dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens (Art. 111 Abs. 1 BGG) darf die Legitimation im kantonalen Verfahren nicht enger gefasst sein als die Beschwerdebefugnis vor Bundesgericht (E. 3.1).

Art. 89 Abs. 1 BGG (SR 173.110) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer: a. vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; b. durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und c. ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.»

Die allgemeine Regelung des Art. 89 Abs. 1 BGG ist auf Privatpersonen zugeschnitten. Gemeinwesen können sich ausnahmsweise darauf stützen, wenn sie durch einen Entscheid gleich oder ähnlich wie Privatpersonen oder in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen werden. Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel sind Gemeinwesen jedoch restriktiv zuzulassen (BGE 147 II 227 E. 2.3.2; 141 II 161 E. 2.1; 135 I 43 E. 1.3).

Gemeinden als Beschwerdeführerinnen zum Schutz vor Immissionen

Gemeinden sind unabhängig von Planungs- und Bewilligungskompetenzen als zuständige Gebietskörperschaft befugt, spezifisch kommunale Anliegen geltend zu machen, insbesondere den Schutz ihrer Einwohnerschaft vor Immissionen (BGE 136 I 265 E. 1.4; 131 II 753 E. 4.3.3; 124 II 293 E. 3b; 123 II 371 E. 2c; Urteil 1C_271/2023 vom 11. November 2024 E. 5.1). Voraussetzung ist, dass es sich um wichtige Anliegen der Gemeinde handelt und nicht um die Vertretung von Individualinteressen (Urteil 1C_271/2023 E. 5.2).

Bisherige Rechtsprechung: In BGE 131 II 753 E. 4.3.3 wurde verlangt, dass die Gesamtheit oder ein Grossteil der Einwohnerschaft unmittelbar betroffen sei (z.B. bei drohendem Fluglärm oder möglicher Beeinträchtigung des Trinkwassers). Später wurde es als ausreichend erachtet, dass sich die Gemeinde für den Schutz einer "Vielzahl" von Bewohnern einsetzt (Urteil 1C_27/2022, 1C_33/2022 vom 20. April 2023 E. 1.2 betreffend Nationalstrassen-Ausführungsprojekt). In 1C_271/2023 bejahte das Bundesgericht die Legitimation der Stadt Opfikon, weil ein gewichtiges öffentliches Interesse bestand zu klären, wer Anspruch auf Massnahmen des passiven Schallschutzes habe (E. 6.2.3).

Nach TRÜEB (Rechtsschutz gegen Luftverunreinigung und Lärm, 1990, S. 196) ist ein schutzwürdiges öffentliches Interesse der Gemeinde bei der Bewilligung oder Sanierung einer Anlage stets zu vermuten, wenn mindestens ein Teil des Gemeindegebiets im Immissionsbereich liegt. GRODECKI/PFEIFFER lassen einen Eingriff in die Umwelt auf dem Gemeindegebiet genügen (in: Moor/Favre/Flückiger, Commentaire LPE, 2010, N. 32 zu Art. 57 USG).

Erhebliche nächtliche Lärmimmissionen durch Mehrverkehr

Die Vorinstanz verneinte die Legitimation im Wesentlichen mit zwei Argumenten: (1) Der durchschnittliche Mehrverkehr von 8 bis maximal 20 zusätzlichen LKW-Fahrten pro Stunde bedeute keine erhebliche Veränderung der Verkehrszusammensetzung, und (2) es sei ohnehin nur ein kleiner Teil der Wohngebiete betroffen.

Das Bundesgericht widerspricht beiden Argumenten. Die beschwerdeführenden Gemeinden weisen zu Recht darauf hin, dass ca. 48 % des LKW-Verkehrs des Verteilzentrums in Richtung Murgenthal-Rothrist fliessen würde. Mit dem Verteilzentrum werden 419 LKW- und 437 PW-Fahrten pro Tag generiert, davon ca. 15 % zwischen 22 und 6 Uhr. Auf den Strassen der Gemeinden rollen somit rund 200 Lastwagen mehr pro Tag, davon rund 30 in der Nacht. Gemäss Verkehrsgutachten werden in den Nachtstunden schätzungsweise 37 zusätzliche LKW-Fahrten verzeichnet. Das Lärmgutachten zeigt, dass sich der Anteil lärmintensiver Fahrzeuge nachts von 5,7 % auf 7,6 % erhöht (um rund ein Drittel). Die nächtlichen LKW-Fahrten verdoppeln damit die bestehenden nächtlichen Schwerverkehrszahlen (E. 3.5-3.6).

Das Argument der Vorinstanz, der Mehrverkehr sei nicht wahrnehmbar, greift zu kurz. Jedenfalls mit Blick auf die nächtlichen Lärmimmissionen ist infolge der Zunahme der Lastwagenfahrten von einer erheblichen bzw. deutlich wahrnehmbaren Veränderung der Verkehrszusammensetzung und damit von bedeutenden Immissionen auszugehen. Gerade in den Nachtstunden führen die durch den Lastwagenmehrverkehr verursachten Lärmspitzen zu gesundheitsschädlichen Aufwachreaktionen (Urteile 1C_6/2017 vom 25. Oktober 2017 E. 4.3; 1C_589/2014 vom 3. Februar 2016 E. 6.2).

Grosszügigere Legitimationshandhabung bei Hauptverkehrsachsen durch Ortszentren

Das Bundesgericht hält die vorinstanzliche Erwägung, wonach nur ein kleiner Teil der Wohnbevölkerung direkt an der Immissionsachse wohne, für nicht überzeugend. Wenn die betroffene Strasse — wie hier — eine Hauptverkehrsachse ist, die mitten durch die Ortszentren der Gemeinden führt, ist davon auszugehen, dass ein nicht unbeachtlicher Teil der Wohnbevölkerung betroffen sein wird. Würde man verlangen, dass die Mehrheit oder ein Grossteil der Bevölkerung direkt an der betroffenen Strasse wohnt, dürfte die Legitimation bei grösseren Gemeinden oder Städten praktisch nie erfüllt sein (E. 3.8).

Eine grosszügigere Handhabung der Legitimation von Gemeinden zum Schutz ihrer Bevölkerung vor Lärmimmissionen ergibt sich im Übrigen auch aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung im Zusammenhang mit Nationalstrassen-Ausführungsprojekten (Urteile 1C_99/2023 vom 4. Juni 2024 E. 1.2; 1C_27/2022, 1C_33/2022 vom 20. April 2023 E. 1.2; 1C_183/2019 vom 17. August 2020 E. 1.2).

Eigenständige kommunale Interessen über die reine Bevölkerungsvertretung hinaus

Zusätzlich machen die Nachbargemeinden eigenständige Anliegen geltend, die über die blosse Vertretung von Individualinteressen ihrer Einwohnerschaft hinausreichen:

1. Raumplanerische Interessen: Das Bauvorhaben hat Folgen für die kommunale Nutzungsplanung, da die zukünftige Siedlungsentwicklung primär um die Bahnhöfe und damit unmittelbar an den vom Schwerverkehr betroffenen Strassen erfolgen soll. Strassenlärm kann gemäss Art. 22 und 24 USG zu Einzonungs-, Erschliessungs- oder Bauverboten führen.

2. Verkehrssicherheit: Die Gemeinden sind zur Sicherstellung der Verkehrssicherheit verpflichtet, umso mehr als sich direkt an der Hauptstrasse in Murgenthal eine Schule befindet.

3. Hoheitliche Aufgaben: Die Gemeinden sind durch den nächtlichen Mehrverkehr bei der Wahrung ihrer anvertrauter hoheitlicher Aufgaben und Befugnisse in spezifischer, qualifizierter Weise betroffen. Sie vertreten Interessen, die sich von den Interessen der entscheidenden Gemeinde (EG Roggwil), des Verfügungsadressaten und des eigentlichen Aufgabenträgers unterscheiden (vgl. PFLÜGER, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, 2013, Rz. 703; BAUMGARTNER, Behördenbeschwerde — und kein Ausweg?, ZSR 1990 S. 305 f.).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der Tradition der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur GemeindeleGitimation nach Art. 89 Abs. 1 BGG, präzisiert diese aber in mehrfacher Hinsicht:

Bestätigung der Rechtsprechung: Das Gericht bestätigt den Grundsatz, dass Gemeinden unabhängig von Planungs- und Bewilligungskompetenzen als Gebietskörperschaften spezifisch kommunale Anliegen — insbesondere den Schutz vor Immissionen — geltend machen können (Bestätigung von BGE 136 I 265; 131 II 753; 124 II 293). Ebenso bestätigt wird, dass Gemeinwesen nach Art. 89 Abs. 1 BGG restriktiv zuzulassen sind (BGE 147 II 227; 141 II 161; 135 I 43).

Präzisierung der Betroffenheitsschwelle: Die bisherige Rechtsprechung forderte, dass die "Gesamtheit oder ein Grossteil" der Einwohnerschaft unmittelbar betroffen sein müsse (BGE 131 II 753 E. 4.3.3). Später wurde bereits eine "Vielzahl" von Bewohnern als ausreichend erachtet (1C_27/2022, 1C_33/2022). Das vorliegende Urteil geht einen Schritt weiter: Es genügt, dass die Hauptverkehrsachse mitten durch die Ortszentren der Gemeinden verläuft und ein "nicht unbeachtlicher Teil" der Wohnbevölkerung betroffen ist. Die Anforderungen an die Betroffenheit dürfen nicht so hoch angesetzt werden, dass die Legitimation bei grösseren Gemeinden praktisch nie erfüllt wäre.

Präzisierung der qualitativen Immissionsbetrachtung: Das Bundesgericht stellt nicht primär auf die absolute Zahl der zusätzlichen LKW-Fahrten ab, sondern auf die qualitative Veränderung der Verkehrszusammensetzung. Eine Verdoppelung des nächtlichen Schwerverkehrs mit spürbaren Lärmspitzen und gesundheitsschädlichen Aufwachreaktionen kann auch dann erheblich sein, wenn die Erhöhung des Lärmpegels unter 1 dB(A) liegt.

Anerkennung eigenständiger kommunaler Interessen: Das Gericht anerkennt erstmals ausdrücklich, dass Nachbargemeinden bei Lärmimmissionen durch Zubringerverkehr nicht nur als Vertreterinnen ihrer Einwohnerschaft auftreten, sondern auch eigene hoheitliche Interessen (Baupolizei, Raumplanung, Verkehrssicherheit) geltend machen, die sich von den Interessen der entscheidenden Gemeinde (EG Roggwil), des Verfügungsadressaten und des eigentlichen Aufgabenträgers unterscheiden.

Fazit

Das Bundesgericht hebt den angefochtenen Entscheid auf, soweit die Legitimation der EG Murgenthal und Rothrist verneint wurde, und weist die Sache zur materiellen Prüfung an die Vorinstanz zurück. Die Kosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdegegnerin (Lidl Schweiz DL AG) auferlegt. Den beschwerdeführenden Gemeinden wird keine Parteientschädigung zugesprochen, da sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Das Urteil präzisiert die Legitimation von Nachbargemeinden bei Lärmimmissionen durch Zubringerverkehr in dreifacher Hinsicht: (1) Grosszügigere Betroffenheitsschwelle bei Hauptverkehrsachsen durch Ortszentren, (2) qualitative statt rein quantitative Immissionsbetrachtung (Verdoppelung des nächtlichen Schwerverkehrs als erheblich), und (3) Anerkennung eigenständiger kommunaler Interessen der Nachbargemeinden (Raumplanung, Baupolizei, Verkehrssicherheit), die über die blosse Vertretung von Individualinteressen hinausreichen. Die Entscheidung stärkt die Rechtsschutzmöglichkeiten von Nachbargemeinden gegenüber grenzüberschreitenden Immissionen ausserkantonaler Bauvorhaben.