Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht bestätigt die Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage in Kreuzlingen und hält fest, dass nachträgliche Abschirmmassnahmen als Nebenbestimmung zulässig sind, adaptive Antennen mit Korrekturfaktor im Standortdatenblatt korrekt deklariert werden können und Satteldächer nicht als Orte für kurzfristigen Aufenthalt (OKA) gelten.
• Entscheidung: Die Beschwerde der 14 Anwohner wird abgewiesen. Die Baubewilligung bleibt rechtskräftig, inklusive der im Rekursverfahren ergänzten Auflage zum Einbau eines Abschirmgitternetzes.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die bundesgerichtliche Praxis zu (1) der Heilung immissionsrechtlicher Mängel durch Nebenbestimmungen im Rechtsmittelverfahren, (2) den Anforderungen an die Deklaration adaptiver Antennen im Standortdatenblatt und (3) der Beurteilung von Satteldächern als OKA bei Mobilfunkanlagen.
• Rechtsprechungsbestätigung: Das Gericht bestätigt BGE 151 II 593 (Korrekturfaktor), 1C_113/2024 (Deklaration adaptiver Antennen) und die ständige Praxis zu Abschirmmassnahmen und Gebäudedämpfung.
• Präzisierung: Erstmals wird explizit die Vollzugshilfe des BAFU zu adaptiven Antennen als massgebliche Deklarationsgrundlage für das Standortdatenblatt anerkannt; die Dämpfungsannahme von 15 dB für Stahlbetondecken wird bestätigt, auch bei punktuellen Durchbrüchen (Estrichluke), sofern eine Abschirmung diese überdeckt.

Sachverhalt

Die Swisscom (Schweiz) AG reichte am 12. August 2021 bei der Politischen Gemeinde Kreuzlingen ein Baugesuch für den Neubau einer Mobilfunkanlage auf dem Dach eines Wohngebäudes an der Haldenstrasse 5 in Kreuzlingen ein. Das Grundstück lag in der Wohnzone W70. Der Antennenmast wies eine Höhe von 5,33 m auf und ragte 3,46 m über den First hinaus. Die Anlage umfasste drei Antennenmodule in den Frequenzbändern 700–900 MHz, 1'800–2'600 MHz und 3'600 MHz, wobei die Antennen im 3'600-MHz-Band mit 16 Sub-Arrays adaptiv betrieben werden sollten (Korrekturfaktor ≥ 0,20 nach Ziff. 63 Abs. 3 Anhang 1 NISV).

Gegen das Baugesuch erhoben Anwohner Einsprache. Die Gemeinde erteilte die Baubewilligung am 24. Januar 2023. Im Rekursverfahren vor dem Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau wurde festgestellt, dass aufgrund einer Estrichluke aus Holz im Boden zwischen dem zweiten Obergeschoss und dem Dachstock die Gebäudedämpfung von 15 dB dort nicht galt, was zu einer rechnerischen Überschreitung des Anlagegrenzwerts (AGW) von 5,0 V/m führte (ca. 7,9 V/m in einem kleinen Bereich hinter der Wohnungstür im zweiten OG). Die Swisscom reichte daraufhin Pläne für ein feinmaschiges Aluminium-Abschirmgitter ein, das unterhalb der Dachziegel befestigt werden sollte. Das Amt für Umwelt des Kantons Thurgau (AFU/TG) bestätigte, dass mit dieser Massnahme eine Gebäudedämpfung von 15 dB auch im fraglichen Bereich geltend gemacht werden könne, wodurch sich die Feldstärke auf 1,4 V/m reduziere. Das Departement ergänzte die Baubewilligung um diese Auflage.

Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau wies die Beschwerde der Anwohner am 18. Juni 2025 ab. Hiergegen richtet sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Erwägungen

Zulässigkeit und Prüfungsumfang

Das Bundesgericht trat auf die Beschwerde ein (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG). Sämtliche 14 Beschwerdeführenden wohnen innerhalb des Einspracheperimeters von 499,90 m und sind gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG legitimiert. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten können Verletzungen von Bundesrecht, Völkerrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an, prüft aber grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen (Art. 106 Abs. 1 BGG), wobei erhöhte Begründungsanforderungen für Grundrechtsrügen gelten (Art. 106 Abs. 2 BGG).

Akteneinsicht und Herstellerantennendiagramme

Die Beschwerdeführenden verlangten Einsicht in die originalen Herstellerantennendiagramme. Das Bundesgericht hielt fest, dass solche Diagramme nicht vom Akteneinsichtsrecht gedeckt sind, wie bereits in 1C_538/2025 vom 1. Juni 2026, 1C_383/2024 vom 4. Dezember 2025 und 1C_403/2024 vom 6. Oktober 2025 entschieden. Das AFU/TG habe die umhüllenden Antennendiagramme unter Beizug der Herstellerdiagramme geprüft und für korrekt befunden, ohne dass Anzeichen für eine ungenügende Prüfbung bestünden. Der pauschale Vergleich mit Abgasdiagrammen der Automobilindustrie sei nicht stichhaltig.

Gebäudedämpfung, Abschirmmassnahmen und OMEN

Stahlbetondecke und Estrichluke

Das Bundesgericht bestätigte die Feststellung, dass es sich bei der Decke zwischen dem zweiten OG und dem Dachstock — abgesehen von der Estrichluke aus Holz (ca. 1 × 0,6 m) — durchgehend um eine Stahlbetondecke handelt. Gestützt auf den Expertenbericht der Geotest AG vom 29. Juni 2023, der sechs Impuls-Radar-Linienmessungen umfasste, wurde eine Konstruktionsbetondicke von 14 cm (±1,5 cm) und eine Gesamtstärke von 21 cm festgestellt. Die pauschale Behauptung der Beschwerdeführenden, die Bewehrung sei auch für Kamin-, Heizungs- und Abwasserschächte durchbrochen, wurde als nicht substanziiert zurückgewiesen.

Abschirmgitter als nebenbestimmungsfähige Massnahme

Das Abschirmgitter aus nicht gelötetem Aluminium (Maschenweite 1,3 mm, Drahtdurchmesser 0,2 mm) mit Dämpfungswerten von 33 dB (1'800 MHz) bzw. 30 dB (3'500 MHz) wurde als ausreichend erachtet, um auch für die Estrichluke eine Gebäudedämpfung von 15 dB geltend zu machen. Dies entspricht der Vollzugsempfehlung des BUWAL (2002). Das Bundesgericht hielt fest, dass die Umsetzung der Abschirmmassnahme durch den Rekursentscheid dispositivmässig und damit zwingend angeordnet worden ist und die Massnahme zum integrierenden Bestandteil der Baubewilligung geworden ist. Das BAFU empfahl, die korrekte Ausführung der Abschirmung bei der Bauabnahme zu kontrollieren.

OMEN und Neubauten

Das Bundesgericht bestätigte, dass die Wohnung im zweiten OG des Standortgebäudes nicht als OMEN im Standortdatenblatt aufgeführt werden muss, da die rechnerisch ermittelten Feldstärken an den sieben ausgewiesenen OMEN (4,00 bis 4,95 V/m) weit über dem Wert von höchstens 1,4 V/m im zweiten OG liegen. Bezüglich der Neubauten in der Umgebung hielt das Gericht fest, dass nach der Rechtsprechung (BGE 128 II 340 E. 3.7; 1C_598/2024 vom 12. Mai 2025 E. 4.3) bei überbauten Grundstücken mit Nutzungsreserven grundsätzlich auf die bestehende Nutzung abzustellen ist, unter Anpassungsvorbehalt bei künftiger Umnutzung oder Aufstockung.

Nebenbestimmungen im Baubewilligungsverfahren

Das Bundesgericht erörterte ausführlich die Frage, ob die im Rekursverfahren erkannte Abschirmmassnahme als Nebenbestimmung (Auflage) der Baubewilligung zulässig war. Gestützt auf § 106 PBG/TG und die bundesgerichtliche Praxis (1C_286/2023 vom 4. November 2024 E. 2.3 und 2.4; 1C_72/2021 vom 12. September 2022 E. 4.2 und 4.5; BGE 149 II 170 E. 1.7) hielt das Gericht fest, dass durch Nebenbestimmungen untergeordnete Mängel eines Baugesuchs behoben werden können, nicht aber solche, die eine wesentliche Projektänderung oder konzeptionelle Überarbeitung erfordern. Die Verlegung eines Technikschranks einer Mobilfunkanlage vom Dach ins Gebäudeinnere wurde bereits als geringfügiger Mangel qualifiziert (1C_286/2023 E. 2.4).

Art. 25a RPG (SR 700) Kommentierung auf glossagens.ch

«Erfordert die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, so ist eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt.»

Im vorliegenden Fall qualifizierte das Bundesgericht die Abschirmmassnahme als untergeordneten Mangel. Die Mobilfunkanlage als solche blieb von der Änderung gänzlich unberührt; das Gitternetz ist von aussen nicht und von innen höchstens vom Dachboden aus sichtbar; die Massnahme führte zu keinen nachteiligen Auswirkungen für die Beschwerdeführenden. Ein formaler Bauabschlag hätte zu einem formalistischen Leerlauf geführt. Die Vorinstanz habe das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) und das Willkürverbot (Art. 9 BV) nicht verletzt.

Ort für kurzfristigen Aufenthalt (OKA)

Die Beschwerdeführenden rügten, dass der OKA nicht im Dachstock, sondern auf dem Dach selbst liege und daher Absperrungen und Warnhinweise hätten angeordnet werden müssen. Das Bundesgericht hielt fest, dass das Satteldach (Dachkante ca. 9,3 m über Boden) nicht den OKA darstellt, da es nicht ohne Hilfsmittel oder speziellen Aufwand zu erreichen ist. Der OKA befindet sich beim Antennenmast im Inneren des Dachstocks auf 10,6 m Höhe. Die beiden geplanten Dachfenster (ca. 1 × 0,5 m) werden verschlossen und mit Warnhinweisen versehen. Bereits bestehende Dachöffnungen (ca. 0,4 × 0,2 m) sind zu klein für einen Dachzugang.

Gemäss Art. 13 Abs. 1 NISV müssen die Immissionsgrenzwerte (IGW) überall eingehalten werden, wo sich Menschen aufhalten können. Für den OKA ergab das Standortdatenblatt eine rechnerisch ermittelte Feldstärke von 48,31 V/m (94,7% des massgeblichen IGW). Eine IGW-Überschreitung auf dem Dach steht einer Bewilligungserteilung nicht entgegen, solange durch Vorkehrungen wie Verbots- und Warnschilder sichergestellt ist, dass das Wartungspersonal informiert ist (BUWAL, Vollzugsempfehlung, Kap. 2.2.2 und 2.2.5; 1C_341/2024 vom 15. August 2025 E. 3; 1C_380/2024 vom 3. Juli 2025 E. 4.5).

Art. 4 Abs. 1 NISV (SR 814.710) «Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten.»

Art. 13 Abs. 1 NISV (SR 814.710) «Die Immissionsgrenzwerte nach Anhang 2 müssen überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können.»

Korrekturfaktor bei adaptiven Antennen

Die Beschwerdeführenden rügten, dass der Korrekturfaktor für die adaptiven Antennen im Standortdatenblatt nicht ausreichend deklariert sei. Das Bundesgericht hielt fest, dass im Standortdatenblatt (Zusatzblatt 2) für die Antennen Nrn. 7 und 9 das Feld "Adaptiver Betrieb" mit "ja" und die "Anzahl Sub-Arrays" mit 16 ausgefüllt ist. Nach Ziff. 63 Abs. 3 Anhang 1 NISV ergibt sich daraus ein Korrekturfaktor von ≥ 0,20.

Ziff. 63 Abs. 1–3 Anhang 1 NISV (SR 814.710) «1 Als massgebender Betriebszustand gilt der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung. 2 Bei adaptiven Sendeantennen mit 8 oder mehr separat ansteuerbaren Antenneneinheiten (Sub-Arrays) kann auf die maximale ERP ein Korrekturfaktor KAA angewendet werden, wenn die Sendeantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden. Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die über 6 Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet. 3 Es gelten folgende Korrekturfaktoren KAA: bei 64 und mehr Sub-Arrays: ≥ 0.10; bei 32 bis 63 Sub-Arrays: ≥ 0.13; bei 16 bis 31 Sub-Arrays: ≥ 0.20; bei 8 bis 15 Sub-Arrays: ≥ 0.40.»

Das BAFU erläuterte in seiner Stellungnahme, dass diese Deklaration der Vollzugshilfe des BAFU zu adaptiven Antennen entspreche (Vollzugshilfe Adaptive Antennen, Kap. 3.3.1; ergänzt durch "Häufig gestellte Fragen" vom 14. Juni 2021). Zwar hatte das Bundesgericht in zwei früheren Urteilen (1C_310/2024 vom 18. Oktober 2024 E. 2.2; 1C_169/2024 vom 2. Mai 2025 E. 2.2.1) festgehalten, dass es nicht genüge, im Standortdatenblatt bloss zu erwähnen, dass es unter den Antennen auch solche mit adaptivem Betrieb habe. Seither sei jedoch das Urteil 1C_113/2024 vom 16. Juni 2025 ergangen, in dem das Bundesgericht eindeutig geschlossen habe, dass die Bejahung oder Verneinung des adaptiven Betriebs und die Ausweisung der Anzahl Sub-Arrays ausreichend seien. Namentlich sei es nicht notwendig, im Standortdatenblatt die Höhe des Korrekturfaktors und die maximal mögliche Sendeleistung anzugeben. Das QS-System der Betreiberin müsse sicherstellen, dass im Betrieb kein unzulässiger Korrekturfaktor angewendet wird und die automatische Leistungsbegrenzung aktiv ist.

Gehörsanspruch und Begründungspflicht

Die Rüge der Verletzung der Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV) wurde zurückgewiesen. Das Bundesgericht stellte fest, dass der angefochtene Entscheid so abgefasst ist, dass sich die Beschwerdeführenden über dessen Tragweite Rechenschaft geben konnten (BGE 150 III 1 E. 4.5; 148 III 30 E. 3.1). Die Behörde muss sich nicht mit sämtlichen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil 1C_501/2025 bestätigt und präzisiert die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Mobilfunkrecht in mehreren Punkten:

1. Abschirmmassnahmen als Nebenbestimmungen: Das Gericht bestätigt 1C_286/2023 (Verlegung eines Technikschranks als geringfügiger Mangel) und erweitert die Praxis auf strahlenschutzrechtliche Abschirmmassnahmen. Eine nachträglich erkannte AGW-Überschreitung kann durch eine Abschirmung als Nebenbestimmung im Rechtsmittelverfahren behoben werden, solange die Mobilfunkanlage als solche unberührt bleibt und die Massnahme von untergeordneter Bedeutung ist. Dies steht im Einklang mit dem Koordinationsgebot von Art. 25a RPG.

2. Adaptive Antennen und Korrekturfaktor: Das Urteil schliesst sich dem Urteil 1C_113/2024 vom 16. Juni 2025 an und präzisiert, dass die Deklaration im Standortdatenblatt (Bejahung des adaptiven Betriebs + Anzahl Sub-Arrays) den Anforderungen der NISV genügt. Damit wird die in 1C_310/2024 und 1C_169/2024 noch offene Frage im Sinne der Vollzugshilfe des BAFU geklärt. Der Korrekturfaktor muss nicht separat als Zahl im Standortdatenblatt ausgewiesen werden, da er sich zwingend aus der Anzahl Sub-Arrays nach Ziff. 63 Abs. 3 Anhang 1 NISV ergibt.

3. Satteldächer als OKA: Das Gericht bestätigt die ständige Praxis (1C_341/2024; 1C_703/2020; 1C_399/2021; 1C_375/2020), dass Satteldächer nicht als Orte für kurzfristigen Aufenthalt gelten, da sie nicht ohne Hilfsmittel erreichbar sind. Es präzisiert, dass bereits bestehende kleine Dachöffnungen (0,4 × 0,2 m), die keinen Dachzugang ermöglichen, die Qualifikation als Satteldach nicht beeinträchtigen.

4. Gebäudedämpfung und Estrichluke: Erstmals wird explizit bestätigt, dass eine punktuelle Durchbrechung einer Stahlbetondecke (Estrichluke aus Holz) durch eine nachträgliche Abschirmmassnahme kompensiert werden kann, wobei auf die Dämpfungswerte der Vollzugsempfehlung des BUWAL (15 dB für Stahlbeton) abgestellt wird.

5. Akteneinsicht bei Herstellerantennendiagrammen: Die Rechtsprechung (1C_538/2025; 1C_383/2024; 1C_403/2024), dass originale Herstellerantennendiagramme nicht vom Akteneinsichtsrecht gedeckt sind, wird bestätigt.

6. Immissionsrecht und OMEN bei Neubauten: Die Praxis nach BGE 128 II 340 E. 3.7 und 1C_598/2024 E. 4.3, wonach bei überbauten Grundstücken mit Nutzungsreserven grundsätzlich auf die bestehende Nutzung abzustellen ist, wird bestätigt.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab und bestätigt die Baubewilligung für die Mobilfunkanlage in Kreuzlingen. Das Urteil präzisiert drei zentrale Fragen des NIS-Rechts: Erstens können strahlenschutzrechtliche Abschirmmassnahmen als Nebenbestimmungen im Rechtsmittelverfahren angeordnet werden, solange sie für das Bauprojekt insgesamt von untergeordneter Bedeutung sind und die Anlage selbst unberührt bleibt. Zweitens genügt im Standortdatenblatt die Deklaration des adaptiven Betriebs und der Anzahl Sub-Arrays; der Korrekturfaktor muss nicht separat ausgewiesen werden (Bestätigung von 1C_113/2024). Drittens stellen Satteldächer, die nicht ohne Hilfsmittel erreichbar sind, keine Orte für kurzfristigen Aufenthalt dar; IGW-Überschreitungen auf solchen Dächern können durch Warnhinweise und Zugangsbeschränkungen gesichert werden. Das Urteil stärkt die Praxis der Vollzugsbehörden und sorgt für Praxisrechtsicherheit bei der Bewilligung von Mobilfunkanlagen mit adaptiven Antennen.