Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht bestätigt, dass die kantonale Rekursinstanz die Bewertung des Gemeinderats bezüglich «elementi di valore storico ambientale» im Rahmen von Art. 34 NAPR Chiasso korrigieren durfte, ohne die Gemeindeautonomie (Art. 50 BV) zu verletzen.
• Entscheidung: Abweisung der Beschwerde; die kantonale Instanz hat den Ermessensspielraum der Gemeinde nicht willkürlich überschritten, sondern eine vertretbare, systematisch-teleologisch begründete Auslegung des kommunalen Bauregelwerks vorgenommen.
• Rechtsweg: Das Baugesuch überschreitet die nach Art. 34 lett. a NAPR zulässigen Eingriffe (vertikale Erhöhung um ca. 1,50–2 m; neue Fenster und Balkone ohne vollständige Wiederherstellung früherer Öffnungen).
• Bedeutung: Präzisierung der Grenzen der Gemeindeautonomie im Baurecht: Bei unbestimmten Rechtsbegriffen im kommunalen Planungsrecht darf die kantonale Instanz den Einordnungsentscheid der Gemeinde frei überprüfen und korrigieren, sofern er sachlich nicht vertretbar ist; reine Willkürprüfung genügt nicht (i.S.v. BGE 146 II 367 E. 3.1.4).

Sachverhalt

A.________ und B.________ sind Miteigentümer eines dreistöckigen Gebäudes aus dem späten 19. Jahrhundert im traditionellen Kern von Pedrinate (Gemeinde Chiasso). Mit Baugesuch vom 29. September 2020 beantragten sie eine umfassende Sanierung und Erweiterung des Gebäudes, namentlich eine teilweise Anhebung des Daches auf der Nordwestseite um ca. 1,50–2 m mit Änderung der Dachneigung, Erneuerung und Isolierung der Fassaden und Dachhaut, Schaffung neuer Öffnungen, Einbau einer Wärmepumpennische sowie Umbau zu sechs Wohnungen. Nachbarn C.________ und D.________ erhoben Einsprache. Der Gemeinderat von Chiasso erteilte am 12. Mai 2021 die Baubewilligung.

Der Consiglio di Stato hob die Bewilligung am 28. November 2023 auf — jedoch nicht wegen Verstosses gegen Art. 34 NAPR, sondern wegen ungenügender Prüfung des Immissionsschutzes (Wärmepumpe). Das Tribunal amministrativo cantonale bestätigte die Aufhebung mit Urteil vom 3. April 2026, stützte sich aber auf eine andere Begründung: Das Projekt verletze Art. 34 lett. a NAPR, da das Gebäude «elementi di valore storico ambientale» aufweise und die geplanten Eingriffe über die zulässigen Massnahmen hinausgingen. Die Beschwerdeführer ziehen ans Bundesgericht.

Erwägungen

Zulässigkeit und Kognition (E. 1–2)

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist zulässig (Art. 82 ff. BGG). Die Beschwerdelegitimation ist gegeben (Art. 89 Abs. 1 BGG). Das Bundesgericht wendet Bundesrecht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG); bei der Rüge von Verfassungsverletzungen gelten erhöhte Begründungsanforderungen (Art. 106 Abs. 2 BGG). Die Auslegung und Anwendung kantonalen Rechts prüft das Bundesgericht nur auf Willkür (Art. 9 BV). Eine Entscheidung ist willkürlich, wenn sie offensichtlich unhaltbar, im unerträglichen Widerspruch zum Gerechtigkeitsgedanken, in klarem Widerspruch zur tatsächlichen Situation oder grob verletzend gegenüber einer Rechtsnorm oder einem klaren Rechtsprinzip ist (BGE 152 IV 73 E. 1.1.1; 151 II 850 E. 4.3).

Rechtliches Gehör (E. 4)

Die Beschwerdeführer rügten eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), da die kantonale Instanz ihre Entscheidung auf einen «behaupteten Schutzstatus» des Gebäudes gestützt habe, ohne sie dazu anzuhören. Das Bundesgericht hält fest: Der Anspruch auf rechtliches Gehör bei Rechtsfragen besteht nur eingeschränkt, nämlich wenn sich die Behörde auf Normen stützen will, deren Erheblichkeit von den Parteien nicht vorhersehbar war (BGE 145 I 167 E. 4.1; 143 III 65 E. 5.2). Im vorliegenden Fall war die Frage der Anwendbarkeit von Art. 34 NAPR den Parteien jedoch wohlbekannt: Die Nachbarn hatten sie im Verfahren vor dem Consiglio di Stato aufgeworfen, und auch vor der kantonalen Instanz wurde sie umfassend erörtert. Die Rüge sei daher unbegründet. Ebenso wenig zu beanstanden sei, dass die kantonale Instanz die weiteren Rügen zum Immissionsschutz nicht mehr prüfte, nachdem das Projekt bereits an Art. 34 NAPR scheiterte.

Gemeindeautonomie und unbestimmte Rechtsbegriffe (E. 5.2)

Art. 50 Abs. 1 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.»

Das Bundesgericht präzisiert die Prüfungsdichte bei Gemeindeautonomie im Baurecht: Zwar verfügen Gemeinden über einen weiten Ermessensspielraum bei der Auslegung und Anwendung eigener Planungsvorschriften (BGE 143 I 272 E. 2.3.2; 142 I 26 E. 3.5). Enthält das kommunale Recht jedoch unbestimmte Rechtsbegriffe, so verbleibt dem Gemeinderat zwar ein gewisser Beurteilungsspielraum bei der Konkretisierung, den die kantonale Rekursinstanz aber respektieren muss — aber nur, solange die kommunale Entscheidung auf einer vertretbaren Würdigung der relevanten Umstände beruht und angemessen begründet ist (BGE 145 I 52 E. 3.6; Urteil 1C_255/2025 vom 13. Oktober 2025 E. 3.2). Die Rekursinstanz darf ihren eigenen Beurteilungs- oder Ermessensspielraum nicht an die Stelle desjenigen der Gemeinde setzen (BGE 146 II 367 E. 3.1.4; Art. 69 Abs. 2 LPAmm/TI). Eine blosse Willkürprüfung genügt jedoch nicht, da dies mit Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG und der Gewährleistung des Rechtswegs (Art. 29a BV) unvereinbar wäre (BGE 146 II 367 E. 3.1.4).

Auslegung von Art. 34 lett. a NAPR — «elementi di valore storico ambientale» (E. 5.3–5.4)

Das Bundesgericht bestätigt die Auslegung der kantonalen Instanz, wonach der Begriff «edificio con elementi di valore storico ambientale» i.S.v. Art. 34 lett. a NAPR nicht mit dem formellen Kulturgüterschutz nach dem kantonalen Kulturgüterschutzgesetz (LCB) gleichzusetzen sei. Das Gericht stützt sich auf folgende Erwägungen:

• Systematisch-teleologische Auslegung: Der Regulierungsplan (Art. 4 lett. b NAPR) misst der Erhaltung und Aufwertung der Kerne von Pedrinate und Seseglio besondere Bedeutung bei.
• Wortlaut und historische Auslegung: Weder die NAPR noch der zugehörige Planungsbericht definieren, welche Gebäude im Kern «elementi di valore storico ambientale» aufweisen. Diese Beurteilung wird dem Gemeinderat fallweise überlassen.
• Entscheidend: Die LCB war zum Zeitpunkt der Genehmigung des Regulierungsplans (1988) noch nicht in Kraft. Die Gleichsetzung der beiden Begriffe würde daher der Disposition ihren praktischen Anwendungsbereich nehmen.
• Inventar von 1988: Obschon Pedrinate nicht im ISOS (Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler Bedeutung) erfasst ist, wurde es bei der ersten Inventarisation nach der gleichen Methode erfasst. Die entsprechende Inventarkarte stuft das Gebäude der Beschwerdeführer als herausragendes Element ein und beschreibt es als Teil der «ville e case borghesi signorili con muri di cortili a giardino» aus dem späten 19. Jahrhundert. Dieses Inventar hat zwar keine bindende Wirkung i.S.v. Art. 6 NHG (SR 451), kann aber zur Auslegung des kommunalen Begriffs herangezogen werden.

Das Bundesgericht hält fest, dass die Auslegung des Gemeinderats — wonach ein «valore storico ambientale» nur bei spezifischen Elementen wie Monumentalbäumen, Fresken, Loggien oder Kaminen anerkannt werden könne — weder ausreichend begründet noch geeignet sei, da der Gemeinderat nicht erkläre, warum gerade diese Elemente massgeblich sein sollen und andere nicht. Diese restriktive Auslegung führe zudem zu divergierenden Bewertungen bei Gebäuden mit vergleichbaren Qualitäten im selben Kern, was den Grundsatz der Rechtsgleichheit verletze.

Projektverstösse gegen Art. 34 lett. a NAPR (E. 5.5)

Das Gericht bestätigt, dass das Projekt die zulässigen Eingriffe nach Art. 34 lett. a NAPR überschreitet:

1. Vertikale Erweiterung: Die geplante Anhebung des Daches um ca. 1,50–2 m auf der Nordwestseite verstösst gegen das Verbot von Volumen- und Höhenänderungen gemäss Art. 34 lett. a NAPR i.V.m. Art. 8 NAPR. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Erhöhung betrage nur «wenige Zentimeter»; sie legen jedoch nicht dar, inwiefern die Feststellung der kantonalen Instanz willkürlich sein soll.

2. Fassadeneingriffe: Die Schaffung neuer Fenster und Balkone auf den Ost- und Nordfassaden, die nur teilweise auf die Wiederherstellung früherer Öffnungen zurückzuführen sind, verstösst gegen die Pflicht zum Erhalt oder zur Wiederherstellung der Fassadenmerkmale. Dies allein trägt bereits die Aufhebung der Bewilligung, unabhängig von der Höhenfrage.

Eigentumsgarantie und Verhältnismässigkeit (E. 5.6)

Die Rüge der Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2, Art. 36 BV) genügt den erhöhten Begründungsanforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG nicht. Im Übrigen schützt Art. 26 BV das Eigentum nicht unbeschränkt, sondern nur im Rahmen der gesetzlichen Schranken, die hier durch das kommunale Bauregelwerk gesetzt werden (BGE 146 I 70 E. 6.1; 145 I 156 E. 4.1). Die Beschwerdeführer können ihr Grundstück weiterhin nutzen und baurechtlich konforme Eingriffe vornehmen.

Art. 9 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Jeder hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.»

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil reiht sich in die ständige Rechtsprechung zur Gemeindeautonomie im Baurecht ein und präzisiert diese in mehreren Punkten:

1. Präzisierung der Prüfungsdichte: Das Gericht bestätigt die in BGE 146 II 367 E. 3.1.4 formulierte Unterscheidung zwischen Willkürprüfung und freier Überprüfung: Bei unbestimmten Rechtsbegriffen im kommunalen Planungsrecht ist die kantonale Rekursinstanz nicht auf eine Willkürprüfung beschränkt, muss sich aber Zurückhaltung auferlegen (Bestätigung von BGE 145 I 52 E. 3.6). Die reine Willkürprüfung würde dem Rechtsschutzanspruch aus Art. 29a BV i.V.m. Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG widersprechen.

2. Unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessensspielraum: Das Urteil bestätigt, dass Gemeinden bei der Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe einen Beurteilungsspielraum haben (BGE 143 I 272 E. 2.3.2), dieser aber sachlich vertretbar und angemessen begründet sein muss (Urteil 1C_477/2023 vom 12. Februar 2024 E. 3.2). Fehlt es an einer nachvollziehbaren Begründung — wie hier die ungenügende Erklärung des Gemeinderats, warum nur bestimmte architektonische Elemente als historisch wertvoll gelten sollen —, so darf die kantonale Instanz korrigierend eingreifen.

3. Nicht-Identität von Kulturgüterschutz und bauordnungsrechtlichem Denkmalschutz: Das Urteil präzisiert erstmals explizit, dass der Begriff «elementi di valore storico ambientale» im kommunalen Bauregelwerk nicht den formellen Kulturgüterschutz nach kantonalem Recht voraussetzt. Dies ist von praktischer Bedeutung, da bei enger Auslegung die Schutzwirkung der Norm leerliefe, wenn — wie in Pedrinate — kein einziges Wohngebäude im Kern als formelles Kulturgut eingestuft ist.

4. Inventare als Auslegungshilfe: Die Einbeziehung des nicht-bindenden Inventars von 1988 als Auslegungshilfe für den kommunalen Begriff folgt der bisherigen Praxis (vgl. BGE 146 II 367 E. 3.1.4), wonach auch nicht-bindende Inventarisierungen als sachliche Grundlage für die Beurteilung herangezogen werden dürfen.

5. Rechtsgleichheit als Korrektiv: Das Gericht stellt zutreffend fest, dass eine restriktive Auslegung des Gemeinderats, die nur bestimmte architektonische Elemente als massgeblich anerkennt, zu divergierenden Bewertungen bei vergleichbaren Gebäuden im selben Kern führen kann und damit den Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt (i.S.v. BGE 146 II 367 E. 3.1.4; 145 I 52 E. 3.6).

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Das Urteil 1C_255/2026 leistet einen wichtigen Beitrag zur Präzisierung der Gemeindeautonomie im Baurecht: Während Gemeinden bei der Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe einen Beurteilungsspielraum geniessen, darf die kantonale Rekursinstanz diesen nicht auf eine blosse Willkürprüfung reduzieren. Sie muss vielmehr frei überprüfen, ob die Einordnung der Gemeinde sachlich vertretbar und angemessen begründet ist. Der Entscheid klärt zudem, dass der bauordnungsrechtliche Denkmalschutzbegriff enger Rechtssätze nicht mit dem formellen Kulturgüterschutz nach kantonalem Gesetz gleichzusetzen ist — eine Auslegung, die andernfalls den Schutzzweck der Norm leerlaufen liesse. Für die Praxis bedeutet dies: Baubewilligungen im Bereich von Ortsbildschutzzonen können von kantonalen Instanzen korrigiert werden, wenn die kommunale Einordnung nicht sachlich vertretbar ist, selbst wenn sie nicht willkürlich im Sinne von Art. 9 BV erscheint.