Executive Summary

• Kernpunkt: Die waadtländische «Directive» zur Sanierungspflicht von Elektroheizungen ist eine Verwaltungsverordnung ohne Rechtsregelcharakter und daher dem abstrakten Normenkontrollverfahren entzogen.
• Entscheidung: Der Recours wird abgewiesen; die Cour constitutionnelle hat die Requeste zu Recht als unzulässig erklärt, da die Directive keine Rechtsregeln im Sinne von Art. 3 LJC enthält und auch die engen Voraussetzungen für die Anfechtbarkeit von Verwaltungsverordnungen nicht erfüllt sind.
• Bedeutung: Bestätigung der restriktiven bundesgerichtlichen Praxis zur Unterscheidung zwischen Legislativverordnung und Verwaltungsverordnung — selbst eine veröffentlichte, auf gesetzlicher Delegation beruhende Direktive, die unbestimmte Rechtsbegriffe konkretisiert, bleibt grundsätzlich Verwaltungsverordnung ohne externe Rechtswirkung im Sinne von Rechtsregeln.

Sachverhalt

Die Association Choc Electrique sowie zwei Einzelpersonen (A.________ und B.________) — Eigentümer von Häusern mit Elektroheizungen im Kanton Waadt — fochten die «Directive du Conseil d'État concernant le décret du 20 décembre 2022 sur l'assainissement des chauffages et chauffe-eau électriques» (nachfolgend: Directive) an. Die Directive konkretisiert den Décret sur l'assainissement des chauffages et chauffe-eau électriques (DACCE), welcher wiederum auf Art. 30a Abs. 2bis der loi vaudoise du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01) beruht.

Der DACCE verpflichtet Eigentümer von Gebäuden mit dezentralen Elektroheizungen zur Sanierung bis spätestens 1. Januar 2033 (Art. 10 Abs. 1 DACCE), mit der Möglichkeit von Befreiungen und Fristverlängerungen bei niedrigem bzw. mittlerem Stromverbrauch (Art. 10 Abs. 2 DACCE). Die Directive präzisiert unter anderem die Berechnungsgrundlagen für die Verbrauchskategorien, die technischen Sanierungsalternativen und die Meldepflicht der betroffenen Eigentümer innerhalb von sechs Monaten.

Die Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal du canton de Vaud hatte die Requeste mit Entscheid vom 8. August 2025 als unzulässig erklärt, mit der Begründung, die Directive sei als Verwaltungsverordnung ohne Rechtsregelcharakter zu qualifizieren und daher nicht Gegenstand eines abstrakten Normenkontrollverfahrens. Bereits im Vorverfahren (Urteil vom 6. Oktober 2023, bestätigt durch ATF 150 I 106) war die Anfechtung von Art. 30a Abs. 2bis LVLEne und dem DACCE selbst erfolglos geblieben.

Erwägungen

1. Zulässigkeit

Das Bundesgericht bejaht die Zulässigkeit des Recours en matière de droit public gegen den Nichteintretensentscheid der Cour constitutionnelle (Art. 82 lit. b, Art. 86 und 87 Abs. 2 LTF). Gegenstand ist nicht die Sachentscheidung über die Directive, sondern die Frage, ob die Cour constitutionnelle zu Unrecht nicht auf die Requeste eingetreten ist. Die Beschwerdeführer können nur auf Rückweisung an die Vorinstanz antragen, nicht auf Aufhebung der Directive selbst.

Die Beschwerdeführer besitzen Aktivlegitimation: A.________ und B.________ sind Eigentümer von Häusern mit Elektroheizungen im Kanton Waadt und damit potenziell von der Directive betroffen (virtuelles Interesse genügt bei Normenbeschwerde, vgl. ATF 149 I 191 E. 1.3.1). Die Association Choc Electrique ist als egoistischer Verbandsbeschwerdeführer legitimiert, da sie statutarisch die Interessen ihrer Mitglieder vertritt, deren Mehrheit ebenfalls Eigentümer von Elektroheizungen ist (vgl. ATF 150 II 123 E. 4.4).

2. Qualifikation der Directive als Verwaltungsverordnung

Das Bundesgericht bestätigt die Auffassung der Cour constitutionnelle, dass die Directive keine Rechtsregeln im Sinne von Art. 3 Abs. 1 LJC enthält und daher nicht Gegenstand eines abstrakten Normenkontrollverfahrens sein kann.

2.1 Massstab

Die Überprüfung kantonalen Rechts durch das Bundesgericht erfolgt im Rahmen des Willkürverbots (Art. 9 BV). Das Bundesgericht weicht von der Auslegung durch die kantonale letzte Instanz nur ab, wenn diese unhaltbar erscheint, in offensichtlichem Widerspruch zur tatsächlichen Situation steht, ohne sachlichen Grund getroffen wurde oder eindeutiges Recht verletzt (BGE 151 II 850 E. 4.3; BGE 148 I 145 E. 6.1). Es genügt nicht, dass eine andere Lösung möglich oder gar vorzugswürdig wäre.

Art. 9 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.»

2.2 Rechtsregeln vs. Verwaltungsverordnungen

Das Bundesgericht wiederholt seine ständige Rechtsprechung zur Abgrenzung zwischen Legislativverordnung und Verwaltungsverordnung (ATF 142 II 182 E. 2.3.2; ATF 136 V 295 E. 5.7). Verwaltungsverordnungen dienen dem Funktionieren der Verwaltung, richten sich an untergeordnete Behörden und nicht direkt an die Rechtsunterworfenen. Sie schaffen keine neuen Rechte oder Pflichten für die Privaten und enthalten keine Rechtsregeln im strengen Sinn. Ausnahmen von der Anfechtbarkeit von Verwaltungsverordnungen im abstrakten Normenkontrollverfahren gelten nur bei: (1) externen Wirkungen und (2) fehlender Möglichkeit, die Anwendung in einem individuellen Verfahren effektiv und zumutbar mit Berufung auf Grundrechte anzufechten (ATF 136 II 415 E. 1.1; ATF 128 I 167 E. 4.3).

2.3 Anwendung auf die Directive

Das Bundesgericht hält mit der Vorinstanz fest, dass die Directive primär der Präzisierung der im DACCE vorgesehenen Rechte und Pflichten der Privaten sowie deren Anwendungsmodalitäten dient. Sie konkretisiert unbestimmte Rechtsbegriffe (z.B. «énergies renouvelables», «rénovation importante du système de distribution d'eau sanitaire») und detailliert die technischen Berechnungsgrundlagen. Mit Ausnahme der sechsmonatigen Meldepflicht — die von den Beschwerdeführern nicht angefochten wird — entfaltet die Directive keine unmittelbaren Rechtswirkungen auf die Rechtsstellung der Privaten.

Die Beschwerdeführer machen geltend, die in der Directive enthaltenen Berechnungsgrundlagen konstituierten neue Rechte und Pflichten, weil die Daten im DACCE nicht enthalten seien. Das Bundesgericht weist dies zurück: Gerade der Zweck einer Verwaltungsverordnung ist es, die einheitliche Auslegung des Gesetzes und die einheitliche Ausübung des behördlichen Ermessens sicherzustellen. Es erscheint daher nicht willkürlich, die Directive als frei von Rechtsregeln zu qualifizieren.

2.4 Delegation und Publikation ändern die Qualifikation nicht

Die Beschwerdeführer argumentieren, die Directive beruhe auf einer gesetzlichen Delegation und sei veröffentlicht worden — beides spreche für Legislativverordnungscharakter. Das Bundesgericht hält dem entgegen: Eine Verwaltungsverordnung bedarf keiner formellen Delegationsgrundlage; das Bestehen einer solchen ändert nichts an der Qualifikation. Ebenso wenig verwandelt die Veröffentlichung im offiziellen Publikationsorgan die Natur der Directive. Die blosse Veröffentlichung zur Information der Öffentlichkeit macht eine Verwaltungsverordnung nicht zu einer Legislativverordnung.

2.5 Fehlende zweite Voraussetzung für aussergewöhnliche Anfechtbarkeit

Selbst unterstellt, die Directive entfalte externe Wirkungen auf die Rechtsstellung der Privaten (was das Bundesgericht nicht ausdrücklich verneint), fehlt es an der zweiten Voraussetzung: Die betroffenen Eigentümer können individuelle Sanierungsverfügungen der Verwaltung bei der Cour de droit administratif et public des Tribunal cantonal vaudois anfechten und diese Anfechtung bis ans Bundesgericht weiterziehen. Die für die Sanierungspflicht, die Befreiung und die Fristverlängerung relevanten Daten können im Rahmen dieses Verfahrens gerichtlich überprüft werden. Ein effektiver und zumutbarer Rechtsweg steht damit zur Verfügung, was die Beschwerdeführer selbst nicht bestreiten.

3. Vertrauensschutz

Die Beschwerdeführer berufen sich auf Art. 9 BV (Treu und Glauben) sowie Art. 11 Abs. 1 Cst.-VD und machen geltend, sowohl die Cour constitutionnelle (Urteil vom 6. Oktober 2023) als auch das Bundesgericht (ATF 150 I 106) hätten darauf hingewiesen, dass die Directive gegebenenfalls Gegenstand eines abstrakten Normenkontrollverfahrens sein könne. Das Vertrauen auf diese Aussagen sei enttäuscht worden.

Art. 29 Abs. 1 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.»

Das Bundesgericht weist die Vertrauensschutzrüge zurück, zunächst mangels hinreichender Substanziierung (Art. 106 Abs. 2 LTF). In der Sache hält es fest: Die beiden Passagen bezogen sich auf Art. 3 Abs. 2 lit. c LJC und setzten damit voraus, dass die Voraussetzungen dieser Bestimmung erfüllt sein müssen — was vorliegend nicht der Fall ist. Zudem handelte es sich um vorläufige, oberflächliche Bemerkungen ohne Kenntnis des Inhalts der Directive. Die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer mussten wissen, dass die Zulässigkeit erst nach Erlass der Directive und aufgrund ihres effektiven Inhalts beurteilt werden konnte.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil reiht sich ein in die konstante, restriktive Praxis des Bundesgerichts zur Abgrenzung von Legislativverordnung und Verwaltungsverordnung:

• ATF 142 II 182 (E. 2.3.2): Massgebliche Definition der Verwaltungsverordnung als internes Steuerungsinstrument der Verwaltung ohne externe Rechtswirkung im Sinne von Rechtsregeln.
• ATF 136 II 415 (E. 1.1) und ATF 128 I 167 (E. 4.3): Ausnahmsweise Anfechtbarkeit von Verwaltungsverordnungen im abstrakten Normenkontrollverfahren bei externen Wirkungen und fehlendem effektivem Rechtsweg — eine Konstellation, die hier gerade nicht vorliegt.
• 1C_240/2022 (E. 1) und 2C_660/2023 (E. 1.1 und 6.3 ff.): Bestätigung derselben Grundsätze im Kontext der waadtländischen Energieregulierung.
• ATF 150 I 106: Das vorangegangene Urteil zur Anfechtung von Art. 30a Abs. 2bis LVLEne und dem DACCE, in dem das Bundesgericht bereits die abstrakte Normenkontrolle des DACCE abgewiesen und die Frage der Directive offengelassen hatte.

Das vorliegende Urteil bestätigt und präzisiert diese Rechtsprechung in drei Hinsichten:

1. Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe: Die blosse Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe durch eine Verwaltungsverordnung — selbst wenn sie Berechnungsgrundlagen enthält, die im Gesetz nicht geregelt sind — begründet keinen Rechtsregelcharakter. Der Zweck der Verwaltungsverordnung ist gerade die einheitliche Auslegung und Ermessensbindung der Verwaltung.

2. Publikation und Delegation: Weder die gesetzliche Delegationsgrundlage noch die Veröffentlichung im amtlichen Publikationsorgan verwandeln eine Verwaltungsverordnung in eine Legislativverordnung.

3. Vertrauensschutz bei obiter dicta: Vorläufige Hinweise in früheren Entscheiden auf die mögliche Anfechtbarkeit einer noch nicht erlassenen Regelung begründen keinen Vertrauensschutz, insbesondere wenn die Hinweise explizit auf die Voraussetzungen der einschlägigen gesetzlichen Bestimmung verweisen und die betroffenen Parteien anwaltlich vertreten sind.

Fazit

Das Bundesgericht weist den Recours ab. Die waadtländische Directive zur Sanierungspflicht von Elektroheizungen ist eine Verwaltungsverordnung, die keine Rechtsregeln im Sinne von Art. 3 LJC enthält. Sie konkretisiert lediglich die im DACCE enthaltenen Pflichten und Begriffe und entfaltet keine unmittelbare Rechtswirkung auf die Rechtsstellung der Privaten, die über den Weg der individuellen Anfechtung von Sanierungsverfügungen gerichtlich überprüft werden kann. Die Rüge der Vertrauensschutzverletzung bringt nicht die erforderliche Substanziierung vor, und in der Sache ist sie ohnehin unbegründet, da die früheren Hinweise auf eine mögliche Anfechtbarkeit der Directive vorläufiger Natur waren und die Voraussetzungen von Art. 3 Abs. 2 lit. c LJC nicht erfüllt sind.

Die Beschwerdeführer tragen die Gerichtskosten von 4'000 Franken. Keine Parteientschädigung wird zugesprochen (Art. 66 Abs. 1 und Art. 68 Abs. 3 LTF).