Executive Summary

• Kernpunkt: Streit um die Rechtmässigkeit von Art. 3 Abs. 4bis aVPVK, wonach der Ausgleich von zu hohen Prämieneinnahmen (Art. 17 KVAG) den Kantonsanteil am Bundesbeitrag zur Prämienverbilligung vermindert.
• Entscheidung: Das Bundesgericht hebt das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts auf und bestätigt die Verfügung des BAG. Art. 3 Abs. 4bis aVPVK ist gesetzmässig; der Abzug des Prämienausgleichs bei der Berechnung der Kantonsanteile ist rechtmässig.
• Bedeutung: Präzisiert die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bundesrat und BAG bei der Festsetzung der Kantonsanteile (Art. 66 Abs. 3 KVG ist Delegationsnorm, nicht Verfügungszuständigkeit des Bundesrats) und bestätigt, dass der Prämienausgleich nach Art. 17 KVAG die Bruttokosten i.S.v. Art. 66 Abs. 2 KVG mindert.

Sachverhalt

Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) setzte mit Verfügung vom 5. April 2022 den auf Art. 66 KVG gestützten Bundesbeitrag zur individuellen Prämienverbilligung zugunsten des Kantons Basel-Stadt für das Jahr 2022 auf Fr. 72'113'388.-- fest. Dabei zog es Fr. 983'136.75 (1,35 %) ab, weil der Kanton Basel-Stadt von einem Ausgleich zu hoher Prämieneinnahmen nach Art. 17 KVAG betroffen war (Art. 3 Abs. 4bis aVPVK). Das Amt für Sozialbeiträge des Kantons Basel-Stadt erhob Beschwerde gegen diesen Abzug. Das Bundesverwaltungsgericht hiess die Beschwerde gut, hob die Verfügung auf und wies das BAG an, den Bundesanteil ohne Abzug neu zu berechnen. Das BAG zieht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht.

Erwägungen

Zuständigkeit und Verfahrensfragen (E. 1-2)

Die III. öffentlich-rechtliche Abteilung ist zuständig, da der Streit die soziale Krankenversicherung betrifft und die wesentlichen rechtlichen Grundlagen im Krankenversicherungsrecht zu finden sind (Art. 31 lit. e BGerR). Die massgeblichen Verfahrensfragen werden wie folgt geklärt:

Zuständigkeit des BAG (E. 2.2.4-2.2.5): Nach dem Wortlaut von Art. 66 Abs. 3 KVG setzt der "Bundesrat" die Anteile der Kantone fest. Das Bundesgericht legt dies entgegen dem klaren Wortlaut als Delegationsnorm aus: Der Bundesrat ist nicht zuständig, den konkreten kantonalen Anteil mittels Verfügung festzusetzen. Vielmehr regelt er in generell-abstrakter Weise die Einzelheiten auf Verordnungsstufe (Art. 96 KVG i.V.m. Art. 182 Abs. 2 BV). Für den konkreten verfügungsweisen Entscheid ist das BAG zuständig, gestützt auf seine in der aVPVK ausdrücklich geregelten Aufgaben (Berechnung, Veröffentlichung, Kontrolle). Die Verfügung vom 5. April 2022 ist daher ein taugliches Anfechtungsobjekt nach Art. 44 VwVG.

Beschwerdebefugnis (E. 2.3.3-2.3.5): Das Amt für Sozialbeiträge handelte sinngemäss für den Kanton Basel-Stadt, der als in spezifischer Weise betroffenes Gemeinwesen beschwerdebefugt ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Gestützt auf § 6 OG/BS e contrario und § 56 GKV/BS i.V.m. § 23 KVO/BS war das Amt befugt, im Namen des Kantons Beschwerde zu erheben.

Rückweisungsentscheid (E. 2.4.2): Der vorinstanzliche Rückweisungsentscheid ist als Vor- resp. Zwischenentscheid nach Art. 93 Abs. 1 BGG zu qualifizieren, der jedoch ausnahmsweise wie ein Endentscheid nach Art. 90 BGG zu behandeln ist, da der rückweisungsempfangenden Unterinstanz keinerlei Entscheidungsspielraum verbleibt.

Art. 66 Abs. 1-3 KVG (SR 832.10) «1 Der Bund gewährt den Kantonen jährlich einen Beitrag zur Verbilligung der Prämien im Sinne der Artikel 65 und 65a. 2 Der Bundesbeitrag entspricht 7,5 % der Bruttokosten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung. 3 Der Bundesrat setzt die Anteile der einzelnen Kantone am Bundesbeitrag nach deren Wohnbevölkerung sowie nach der Anzahl der Versicherten nach Artikel 65a Buchstabe a fest.»

Art. 17 KVAG (SR 832.12) «Art. 17 Ausgleich von zu hohen Prämieneinnahmen 1 Lagen die Prämieneinnahmen eines Versicherers in einem Kanton in einem Jahr deutlich über den kumulierten Kosten in diesem Kanton, so kann der Versicherer im betreffenden Kanton im Folgejahr einen Prämienausgleich machen. Die Höhe des entsprechenden Ausgleichs ist durch den Versicherer im Genehmigungsantrag klar auszuweisen und zu begründen. Der Antrag ist bis Ende Juni des Folgejahres bei der Aufsichtsbehörde einzureichen. 2 Der Prämienausgleich hat grundsätzlich das Gleichgewicht zwischen Prämien und Kosten wiederherzustellen. 3 Für die Beurteilung der Angemessenheit des Prämienausgleichs stützt sich die Aufsichtsbehörde auf das Verhältnis zwischen den Kosten und den Prämien des Versicherers. Sie berücksichtigt den Risikoausgleich, die Veränderungen der Rückstellungen sowie die Grösse und die laufende Veränderung des Versichertenbestandes im entsprechenden Kanton. Zusätzlich berücksichtigt sie die gesamte wirtschaftliche Situation des Versicherers. 4 Der Bundesrat erlässt die notwendigen Ausführungsbestimmungen zum Prämienausgleich. Er hört dazu die Versicherer an.»

Sachliche Beurteilung: Rechtmässigkeit von Art. 3 Abs. 4bis aVPVK (E. 4)

Ausgangslage (E. 4.1): Auf den 1. Januar 2016 ergänzte der Bundesrat die aVPVK mit Art. 3 Abs. 4bis, wonach bei einem Ausgleich zu hoher Prämieneinnahme nach Art. 17 KVAG 7,5 % vom nach Art. 3 Abs. 4 aVPVK berechneten Kantonsanteil abgezogen werden. Dadurch soll der Prämienausgleich gesamthaft in die Bruttokosten einfliessen, während er im einzelnen Kanton nur soweit berücksichtigt wird, als er dort tatsächlich erfolgte.

Auffassung der Vorinstanz (E. 4.2): Das Bundesverwaltungsgericht hielt Art. 3 Abs. 4bis aVPVK für eine gesetzesvertretende Verordnungsbestimmung ohne ausreichende Delegationsgrundlage. Weder Art. 66 Abs. 2 noch Abs. 3 KVG deckten den Abzug. Die Kantonsanteile seien im Gesetz abschliessend geregelt, der Prämienausgleich sei in Art. 66 Abs. 3 KVG nicht vorgesehen.

Prüfungsmaßstab (E. 4.3): Verordnungen des Bundesrats werden inhaltlich eingeschränkt auf ihre Rechtmässigkeit geprüft. Bei sehr weitem Ermessensspielraum ist dieser nach Art. 190 BV verbindlich; das Bundesgericht beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt.

Begründung des Bundesgerichts (E. 4.4-4.5):

1. Kein Erfordernis einer KVAG-Delegationsnorm (E. 4.4.1): Es schadet nicht, dass Art. 3 Abs. 4bis aVPVK nicht auf einer Delegationsnorm des KVAG beruht. Entscheidend ist, dass die Bestimmungen der aVPVK die Vorgaben des KVAG (oder des KVG) nicht verletzen. Solches legt die Vorinstanz nicht dar.

2. Systematische Einwände unbeachtlich (E. 4.4.2): Die von der Vorinstanz und dem Beschwerdegegner gesehene "systematische Problematik" zwischen Art. 3 Abs. 4bis und den Masszahlen in Art. 2 aVPVK sowie dem Titel von Art. 3 aVPVK vermag keine Verletzung von Art. 66 KVG zu begründen. Der Bundesrat durfte seine eigenen Vorgaben durch den Erlass von Art. 3 Abs. 4bis modifizieren, auch wenn dies gesetzgebungstechnisch nicht optimal war.

3. Materielle Rechtfertigung (E. 4.4.3): Das BAG bringt zu Recht vor, dass durch einen Prämienausgleich nach Art. 17 KVAG eine faktische Korrektur der genehmigten Prämientarife erfolgt, die den Schluss auf eine Reduktion sowohl des Prämiensolls als auch der Bruttokosten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung erlaubt. Die gesetzlich definierten Kriterien (Bruttokosten, Wohnbevölkerung, Anzahl Versicherte nach Art. 65a lit. a KVG) sind eingehalten. Dass Art. 66 Abs. 3 KVG für die Kantonsanteile nur die Wohnbevölkerung und die Versichertenzahl nennt, schliesst nicht aus, die nachträgliche Reduktion der Bruttokosten nur in jenen Kantonen zu berücksichtigen, in denen sie angefallen ist. Die systematisch enge Verbindung zwischen Art. 66 Abs. 2 und 3 KVG bestätigt, dass die Bruttokosten für die Kantonsanteile massgeblich sind.

4. Finanzielle Auswirkungen unbeachtlich (E. 4.5): Dass der Abzug erhebliche finanzielle Auswirkungen hat, ist ohne Belang. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, sich zur wirtschaftlichen oder politischen Sachgerechtigkeit zu äussern. Ebenso ohne Belang ist, dass die neue VPVK den Prämienausgleich nicht mehr berücksichtigt, da in concreto die im Jahr 2022 geltende Rechtslage massgeblich ist.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der Tradition der Bundesgerichtsrechtsprechung zur Kontrolldichte bei Verordnungen des Bundesrats (BGE 151 II 593 E. 4.1; BGE 150 V 73 E. 6.2; BGE 145 V 278 E. 4.1), wonach bei sehr weitem Ermessensspielraum das Bundesgericht nur prüft, ob die Verordnung den Rahmen der delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt. Es bestätigt und präzisiert diese Praxis auf den Bereich der Berechnung des Bundesbeitrags zur Prämienverbilligung.

Die Auslegung von Art. 66 Abs. 3 KVG entgegen dem klaren Wortlaut ("festsetzt" durch den Bundesrat) als Delegationsnorm statt als Verfügungszuständigkeit folgt der systematisch-teleologischen Methode (BGE 152 V 20 E. 5.4; 150 V 120 E. 4.2; 149 V 21 E. 4.3). Das Gericht stützt sich auf die Gesetzesmaterialien (BBl 2005 6029 Ziff. 2.9.9.3), die zeigen, dass der Bundesrat die Einzelheiten auf Verordnungsebene regeln sollte, und auf die systematische Erwägung, dass eine Verfügung des Bundesrats mangels Anfechtbarkeit (Art. 47 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 33 lit. a und b VGG) den betroffenen Kantonen den Rechtsschutz versagen würde.

Die Qualifizierung des Rückweisungsentscheids als ausnahmsweise wie ein Endentscheid zu behandelnder Zwischenentscheid (BGE 150 II 346 E. 1.3.4) wird auf den vorliegenden Fall angewendet, in dem der rückweisungsempfangenden Instanz kein Entscheidungsspielraum verbleibt.

Fazit

Das Bundesgericht hebt das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts auf und bestätigt die Verfügung des BAG. Art. 3 Abs. 4bis aVPVK ist gesetzmässig: Der Einbezug des Prämienausgleichs nach Art. 17 KVAG in die Berechnung der Kantonsanteile am Bundesbeitrag zur Prämienverbilligung verstösst weder gegen Art. 66 KVG noch gegen andere Gesetzes- oder Verfassungsbestimmungen. Der Wortlaut von Art. 66 Abs. 3 KVG ("der Bundesrat setzt [...] fest") ist entgegen seinem klaren Wortlaut als Delegationsnorm zu verstehen, die dem Bundesrat die Regelung der Einzelheiten auf Verordnungsebene überträgt, während das BAG für die konkrete verfügungsweise Festsetzung zuständig ist. Die Gerichtskosten von Fr. 15'000.-- werden dem Kanton Basel-Stadt als unterliegendem Beschwerdegegner auferlegt; die Sache wird zur Neuverlegung der vorinstanzlichen Kosten an das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.