Executive Summary

• Kernpunkt: Die Genfer «Règle d'or» zur Festsetzung von Usages im Kleinkindsektor verstösst gegen den Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 BV), da sie eine CCT ohne Einhaltung der LECCT-Bedingungen und -Verfahren materiell verbindlich macht.
• Entscheidung: Gutheissung der Beschwerde; Aufhebung des angefochtenen Entscheids; Sanktionen gegen die Beschwerdeführerin entfallen.
• Willkürrüge: Abgewiesen — Art. 23 LIRT/GE enthält eine zulässige Delegation und verlangt keine kumulative Quellenpluralität.
• Bedeutung: Erstmalige präzise Abgrenzung zwischen zulässiger mittelbarer CCT-Bindung (Subventionen/Öffentliche Beschaffung) und unzulässiger materieller CCT-Extension ohne LECCT-Verfahren; Klarstellung, dass auch die «Règle d'or» mit bloss 50%-Quorum die LECCT nicht umgehen darf.

Sachverhalt

Die Beschwerdeführerin (Association A.________) betreibt in Genf eine Krippe (B.________) und eine private Vorschule (Maternelle C.________). Das Genfer Office cantonal de l'inspection et des relations du travail (OCIRT) verweigerte ihr die Bescheinigung über die Einhaltung der Usages petite enfance und sprach eine Verwaltungsbusse von zunächst CHF 13'900, nach fakultativem Reconsideration CHF 37'600 aus, die die Cour de justice auf CHF 25'000 reduzierte.

Die Usages petite enfance wurden nach der sogenannten «Règle d'or» festgelegt: Wenn keine erstreckte GAV für eine Branche existiert, aber eine nicht-erstreckte GAV Arbeitgeber bindet, die mindestens 50 % der Arbeitnehmenden der Branche beschäftigen, wird diese GAV als konstitutiv der Usages behandelt. Massgeblich war die «CCT de la petite enfance de la Ville de Genève», die 75 städtische Institutionen umfasst.

Erwägungen

1. Zulässigkeit

Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids beschwerdebefugt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Die Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, 90, 100 Abs. 1 BGG).

2. Kognition und Sachverhalt

Das Bundesgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht frei (Art. 95 lit. a, 106 Abs. 1 BGG). Die Anwendung kantonalen Rechts wird nur auf Willkür (Art. 9 BV) überprüft, mit erhöhten Begründungsanforderungen (Art. 106 Abs. 2 BGG). Der Sachverhalt wird von den kantonalen Instanzen festgestellt (Art. 105 Abs. 1 BGG).

3. Verweigerung des rechtlichen Gehörs / Justizverweigerung

Die Beschwerdeführerin rügt eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 1 und 2 BV) sowie einen Begründungsmangel (Art. 112 Abs. 1 lit. b BGG). Das Bundesgericht weist diese Rügen zurück: Die Cour de justice hat sich zur Konformität der Usages mit dem kantonalen Recht geäussert und zur LECCT-Frage Stellung genommen, wenn auch knapp. Eine implizite Begründung genügt (ATF 141 V 557 E. 3.2.1). Die blosse Nennung von Art. 29 Abs. 2 BV ohne Substantiierung erfüllt die Begründungsanforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG nicht.

4. Streitgegenstand

Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht die Verletzung der Mitwirkungspflicht oder die einzelnen Usages-Verstösse, sondern die Pflicht zur Einhaltung der Usages überhaupt. Sie rügt (1) willkürliche Anwendung des kantonalen Rechts (Art. 9 BV) und (2) Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV).

5. Willkürrüge (Art. 9 BV) — Abgewiesen

Art. 23 LIRT/GE regelt die Feststellung der Usages. Abs. 1 delegiert an das OCIRT, Usages «auf der Grundlage der vom Conseil de surveillance erlassenen Richtlinien» festzustellen. Abs. 2 nennt die Quellen (GAV, Normalarbeitsverträge, Unternehmensumfragen, Observatoire-Daten, Statistiken) nicht kumulativ, sondern mit «notamment».

Das Bundesgericht hält fest:

• Die Delegation an das OCIRT via Art. 23 Abs. 1 LIRT/GE ist eine zulässige Gesetzesdelegation im formellen Gesetz (vgl. ATF 140 I 218 E. 6.5; 134 I 322 E. 2.4). Die wichtigsten Regeln stehen im Gesetz (Art. 23 Abs. 2 und 3 LIRT/GE).
• Die Règle d'or ist zwar nicht ausdrücklich in Art. 23 LIRT/GE erwähnt, fällt aber unter die Delegation von Abs. 1. Der Gesetzgeber hat die Quellen nicht kumulativ, sondern alternativ vorgesehen. Die Botschaft zum Gesetz bestätigt, dass bei Vorliegen einer GAV diese die «erste Informationsquelle» darstellt, ohne dass eine kumulative Quellenpluralität verlangt würde.
• Das 50 %-Quorum der Règle d'or ist erfüllt: Die Vorinstanz hat festgestellt, dass die 75 städtischen Institutionen die Mehrheit der Arbeitnehmenden des Sektors beschäftigen. Die Beschwerdeführerin verwechselt das nur das Ausbildungspersonal umfassende Zitat mit dem Gesamtsektor.

Ergebnis: Die Willkürrüge wird abgewiesen.

Art. 49 BV (SR 101) «1 Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. 2 Der Bund wacht über die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone.»

Art. 110 BV (SR 101) «1 Der Bund kann Vorschriften erlassen über: [...] d. die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen. 2 Gesamtarbeitsverträge dürfen nur allgemeinverbindlich erklärt werden, wenn sie begründeten Minderheitsinteressen und regionalen Verschiedenheiten angemessen Rechnung tragen und die Rechtsgleichheit sowie die Koalitionsfreiheit nicht beeinträchtigen.»

6. Primauté des Bundesrechts (Art. 49 BV) — Gutgeheissen

Das ist der zentrale Rechtssatz des Urteils.

6.1 Grundsatz

Der Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) steht der Annahme oder Anwendung kantonaler Normen entgegen, die Bundesvorschriften umgehen, deren Sinn oder Geist widersprechen oder in erschöpfend geregelte Bereiche eingreifen. Das Kriterium der erschöpfenden Regelung ist das Hauptkriterium für einen Konflikt (ATF 151 I 113 E. 7.1.1; 150 I 213 E. 4.1; BGE 2C_486/2024 E. 4.1). Selbst bei erschöpfender Bundesregelung kann kantonales Recht bestehen bleiben, wenn es einen anderen Zweck verfolgt oder die Wirksamkeit des Bundesrechts verstärkt (ATF 151 I 113 E. 7.1.1; 133 I 110 E. 4.1).

6.2 Bisherige Rechtsprechung

Im Fall 2C_577/2023 (E. 5.4) hatte das Bundesgericht die Pflicht zur Einhaltung der Usages petite enfance unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27, 36 BV) geprüft und für verfassungskonform erklärt. Die LECCT-Frage war dort nicht gerügt worden und blieb offen.

6.3 Erschöpfende Bundesregelung

Das Bundesgericht bestätigt, dass der Bund mit der LECCT von seiner Kompetenz aus Art. 110 Abs. 1 lit. d BV erschöpfend Gebrauch gemacht hat (ATF 143 I 403 E. 7.3.2; 2C_728/2011 E. 7.2).

6.4 LECCT-Bedingungen und -Verfahren

Art. 1a LECCT (SR 221.215.311) «1 Wenn die paritätische Kommission nach Art. 360b OR feststellt, dass in einem Wirtschaftszweig oder Beruf die ortsüblichen Löhne und die ortsübliche Arbeitszeit wiederholt missbräuchlich unterboten werden, kann sie mit Zustimmung der Vertragsparteien die Erstreckung des für diesen Wirtschaftszweig massgeblichen GAV beantragen. 2 In diesem Fall kann sich die Erstreckungsverfügung auf folgende Punkte erstrecken: a. den Mindestlohn und die entsprechende Arbeitszeit; b. die Beiträge an die Vollzugskosten; c. die paritätischen Kontrollen; d. die Sanktionen gegenüber den fehlbaren Arbeitgebern und Arbeitnehmern, insbesondere die Vertragsstrafen und die Kontrollkosten.»

Art. 2 LECCT (SR 221.215.311) «Die Erstreckung darf nur ausgesprochen werden, wenn folgende Bedingungen erfüllt sind: 1. sie muss notwendig sein, [...] 2. sie darf nicht gegen das öffentliche Interesse verstossen und [...] 3. die durch den GAV gebundenen Arbeitgeber und Arbeitnehmer müssen je die Mehrheit der Arbeitgeber und Arbeitnehmer bilden, [...] 3bis bei einem Gesuch nach Art. 1a müssen die durch den GAV gebundenen Arbeitgeber mindestens 50 % aller Arbeitnehmer beschäftigen. [...]»

Das Urteil arbeitet die beiden Erstreckungsmodi heraus:

• Ordentliche Erstreckung (Art. 2 Ziff. 3 LECCT): Dreifaches Quorum (gebundene Arbeitgeber = Mehrheit der Arbeitgeber im Erstreckungsbereich; gebundene Arbeitnehmer = Mehrheit der Arbeitnehmer im Erstreckungsbereich; gebundene Arbeitgeber beschäftigen Mehrheit aller Arbeitnehmer).
• Erleichterte Erstreckung (Art. 1a, 2 Ziff. 3bis LECCT): Nur 50 %-Quorum der Arbeitnehmer; ausserdem zwingende Feststellung wiederholter missbräuchlicher Lohnunterbietung; Erstreckung nur auf Mindestlohn und Arbeitszeit (Art. 1a Abs. 2 lit. a LECCT); zeitliche Befristung (Art. 12 Abs. 2, 17 LECCT).

6.5 Kern des Verstosses

Die Usages petite enfance, die nach der Règle d'or festgelegt wurden, übernehmen nicht nur die erleichtert erstreckungsfähigen Bestimmungen der CCT (Mindestlohn, Arbeitszeit gemäss Art. 1a Abs. 2 lit. a LECCT), sondern zusätzlich: Ferien- und Feiertagsregelungen, Krankentaggeld, Unfallversicherungszuschüsse, Mutterschaftsurlaub, 1. Mai-Feiertag u.a.m. Dies geht materiell über eine erleichterte Erstreckung hinaus.

Damit umgeht das kantonale Usages-Regime die LECCT, indem es: - die Bedingungen von Art. 2 LECCT (insb. das dreifache Quorum bzw. bei erleichterter Erstreckung die Feststellung wiederholter Lohnunterbietung) nicht einhält; - das Verfahren nach Art. 7 ff. LECCT (Gesuch, Publikation, Einsprache, Expertenanhörung, Bundesgenehmigung bei kantonalen Erstreckungen) nicht durchläuft; - die zeitliche Befristung (Art. 12 Abs. 2, 17 LECCT) nicht vorsieht; - keine staatliche Leistung (Subvention, öffentliche Beschaffung) als rechtfertigenden Grund hat.

6.6 Abgrenzung zur bisherigen Rechtsprechung

Das Bundesgericht grenzt den vorliegenden Fall von ATF 124 I 107 (Subventionsbedingungen) und 2C_642/2018 (öffentliche Beschaffung) sowie 2C_728/2011 ab: In jenen Fällen war die CCT-Bindung an eine staatliche Leistung (Subvention oder Auftrag) geknüpft und das Unternehmen konnte frei entscheiden, ob es die Bedingungen akzeptierte oder auf die Leistung verzichtete. Hier fehlt diese Wahlfreiheit.

6.7 Obligatorische Usages ohne Wahlfreiheit

Die Beschwerdeführerin ist nicht subventioniert und hat keine Wahlfreiheit: Art. 30 Abs. 2 lit. f LAPr/GE macht die Bewilligung zum Betrieb einer Kleinkindbetreuungsstruktur von der Einhaltung der Usages abhängig. Bei Nichteinhaltung drohen Sanktionen nach Art. 45 Abs. 1 LIRT/GE (Verweigerung der Usages-Bescheinigung für bis zu 5 Jahre, Verwaltungsbusse bis CHF 60'000, Ausschluss von öffentlichen Aufträgen für bis zu 5 Jahre).

6.8 Ergebnis

Die Verpflichtung der Beschwerdeführerin, die nach der Règle d'or festgelegten Usages einzuhalten, verstösst gegen den Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 BV). Die Usages wurden unter Verletzung der LECCT-Bedingungen und -Verfahren materiell wie eine Erstreckung der CCT de la petite enfance de la Ville de Genève wirkend gemacht. Die gegen die Beschwerdeführerin verhängten Sanktionen entfallen.

7. Weitere Rügen

Die Rügen der Verletzung von Art. 360a ff. OR (Normalarbeitsverträge) und der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) brauchen nicht mehr geprüft zu werden.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bringt eine präzisierende Klärung der Rechtsprechung zu den Grenzen kantonalen Usages-Rechts im Verhältnis zum bundesrechtlichen Erstreckungsregime:

1. Bestätigung von ATF 143 I 403: Das Bundesgericht bekräftigt, dass die LECCT eine erschöpfende Bundesregelung darstellt. Kantone dürfen nicht eigentliche Erstreckungen durch Usages ersetzen.

2. Präzisierung gegenüber ATF 124 I 107 und 2C_642/2018: Die bisherige Rechtsprechung liess mittelbare CCT-Bindungen zu (Subventionen, öffentliche Beschaffung), weil ein Freiwilligkeitselement bestand. Das Bundesgericht stellt nun klar, dass diese Ausnahme nicht gilt, wenn die CCT-Bindung obligatorisch ist und keine Wahlfreiheit besteht.

3. Abgrenzung zu 2C_577/2023: In jenem Fall war nur die Wirtschaftsfreiheit geprüft worden; die LECCT-Frage war nicht gerügt. Das Bundesgericht holt nun die Prüfung unter Art. 49 BV nach und gelangt zu einem anderen Ergebnis als unter dem Blickwinkel der Wirtschaftsfreiheit.

4. Neu: Die «Règle d'or» des Genfer Conseil de surveillance wird als bundesrechtswidrig qualifiziert, soweit sie Usages ohne LECCT-konforme Erstreckung verbindlich macht. Dies betrifft nicht nur den Kleinkindsektor, sondern das gesamte Genfer Usages-System, soweit es sich auf nicht-erstreckte GAV stützt.

5. Offen gelassen: Ob andere Methoden der Usages-Feststellung (die sich auf eine echte Quellenpluralität stützen) mit dem Bundesrecht vereinbar sind; ob Sanktionen gestützt auf andere LIRT/GE-Bestimmungen (z.B. Mindestlohn nach Art. 39I ff. LIRT/GE) zulässig bleiben.

Fazit

Das Urteil 2C_256/2025 markiert einen Grundsatzentscheid zum Verhältnis zwischen kantonalem Usages-Recht und dem bundesrechtlichen Erstreckungsregime der LECCT. Das Bundesgericht stellt klar, dass ein Kanton nicht über das Instrument der Usages eine nicht-erstreckte GAV materiell verbindlich machen kann, wenn dies die LECCT-Bedingungen und -Verfahren umgeht und die betroffenen Unternehmen keine Wahlfreiheit haben. Die «Règle d'or» des Genfer Usages-Systems verstösst in dieser Konstellation gegen den Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 BV). Die Willkürrüge gegen die kantonale Usages-Feststellung wird hingegen abgewiesen: Art. 23 LIRT/GE enthält eine zulässige Delegation und verlangt keine kumulative Quellenpluralität.

Der Entscheid hat weitreichende Bedeutung für das gesamte Genfer Usages-System und potentiell auch für andere Kantone, die ähnliche Mechanismen zur verbindlichen Festsetzung von Arbeitsbedingungen ohne LECCT-konforme Erstreckung einsetzen.