Executive Summary

• Kernpunkt: Die Gemeinde Schwyz hatte den Stimmberechtigten mit der Einladung zur Gemeindeversammlung zwar eine Botschaft des Gemeinderates, aber nicht den Wortlaut der Abstimmungsvorlage (Schutzreglement und Schutzzonenplan) zugestellt. Das Bundesgericht bestätigt die vorinstanzliche Qualifikation als Stimmrechtsverletzung gemäss Art. 34 Abs. 2 BV und § 20 Abs. 2 GOG/SZ.
• Entscheidung: Das Bundesgericht hebt die Volksabstimmung vom 28. September 2025 auf, obwohl die Vorlage mit 60,48% Ja deutlich angenommen wurde. Die Stimmrechtsverletzung ist so schwerwiegend, dass eine Beeinflussung des Ergebnisses möglich erscheint.
• Bedeutung: Der Entscheid präzisiert die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Informationspflicht bei kommunalen Abstimmungen: Auflage und Internetpublikation ersetzen nicht die physische Zustellung des Abstimmungstextes. Bei schweren Verletzungen der freien Willensbildung kann die Abstimmung auch bei deutlicher Ja-Mehrheit aufgehoben werden — je grundsätzlicher der Mangel, desto unwichtiger der Stimmenunterschied.

Sachverhalt

Ausgangslage und Vorverfahren

Der Gemeinderat Schwyz lud die Stimmberechtigten auf den 2. Juli 2025 zu einer ausserordentlichen Gemeindeversammlung ein. Traktandum 2 betraf die Revision der Schutzzonenplanung (Schutzreglement mit 30 Artikeln und Schutzzonenplan). Der Einladung beigelegt waren eine Traktandenliste, der Antrag des Gemeinderates und eine Botschaft mit Erläuterungen. Nicht beigelegt wurden hingegen der verbindliche Wortlaut des Schutzreglements, der Schutzzonenplan sowie der Anhang mit dem Verzeichnis der Schutzobjekte. Diese Unterlagen waren jedoch auf der Bauverwaltung öffentlich aufgelegt und im Internet publiziert worden.

Franz und Ursula Mattig-Suter erhoben bereits vor der Versammlung Stimmrechtsbeschwerde. Ein superprovisorischer Antrag auf Absetzung von Traktandum 2 wurde vom verfahrensleitenden Richter am 27. Juni 2025 abgewiesen. An der Urnenversammlung vom 28. September 2025 wurde der Revision der Schutzzonenplanung mit 3'427 Ja (60,48%) zu 2'239 Nein (39,52%) zugestimmt bei einer Stimmbeteiligung von 53,37%. Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz stellte zwar eine Stimmrechtsverletzung fest, verneinte aber deren Eignung zur Beeinflussung des Ergebnisses und wies die Beschwerde ab.

Beschwerde ans Bundesgericht

Mit Eingabe vom 5. Januar 2026 beantragten die Beschwerdeführenden die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und der Volksabstimmung sowie die Rückweisung an das Verwaltungsgericht mit der Anweisung, der Gemeinderat sei zur Wiederholung einer rechtskonformen Abstimmung zu verpflichten. Die Gemeinde Schwyz beantragte Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen

Zulässigkeit und Kognition

Das Bundesgericht trat auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein (Art. 82 lit. c, Art. 88 Abs. 1 lit. a, Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführenden sind in der Gemeinde Schwyz stimmberechtigt und somit nach Art. 89 Abs. 3 BGG zur Beschwerde berechtigt.

Die Rügen richten sich gegen die Verletzung von Art. 34 BV sowie von § 20 Abs. 2 des Gemeindeorganisationsgesetzes des Kantons Schwyz (GOG/SZ). Das Bundesgericht prüft kantonale Bestimmungen, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder damit in engem Zusammenhang stehen, mit freier Kognition (BGE 132 I 282 E. 1.3; BGE 131 I 126 E. 4; BGE 129 I 392 E. 2.1). Andere kantonale Vorschriften werden nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots überprüft (BGE 141 I 221 E. 3.1 S. 224).

Die verfassungsrechtliche Informationspflicht

Zentral ist die Auslegung von Art. 34 Abs. 2 BV. Das Bundesgericht leitet daraus die Pflicht ab, den Stimmberechtigten den Wortlaut der Abstimmungsvorlage zusammen mit der Einladung zuzustellen:

Art. 34 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Die politischen Rechte sind gewährleistet. 2 Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe.»

Das Bundesgericht stellt auf seine ständige Rechtsprechung ab, wonach Art. 34 Abs. 2 BV den Stimmberechtigten Anspruch darauf gibt, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 150 I 17 E. 4.1; BGE 145 I 1 E. 4.1; BGE 143 I 78 E. 4.3). Dies setzt vorbereitende Informationen der Behörden voraus, namentlich die rechtzeitige Ankündigung der Geschäfte und die Zustellung der Unterlagen, grundsätzlich inklusive Beschlusstext (BGE 132 I 104 E. 3.2).

Der Leitentscheid BGE 132 I 104 hält fest, dass die vollständige Übermittlung des zur Abstimmung vorgelegten Textes sich unter gewissen Umständen als notwendig erweisen kann, um eine ausreichende Information der Stimmberechtigten zu gewährleisten. Zu den massgebenden Umständen gehören die Komplexität des Abstimmungsgegenstandes, dessen Bedeutung für die Bevölkerung und die Argumente, die von beiden Seiten vertreten werden. Blosses Auflegen bei den Behörden oder Bereitstellen im Internet genügt — ausser bei besonders umfangreichen Texten — nicht (Tschannen, Staatsrecht, 5. Aufl. 2021, Rz. 1884; Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 615).

Anwendung auf den vorliegenden Fall

Das Bundesgericht bestätigt die vorinstanzliche Feststellung, dass das Schutzreglement als Teil der Nutzungsplanung wesentliche Bedeutung mit nicht zu unterschätzendem Einfluss für die Betroffenen entfaltet. Es handelt sich um einen Erlass von grosser Tragweite, der nicht nur für direkt betroffene Grundeigentümer gilt, sondern aufgrund seiner Wirkung für den öffentlichen Raum, die Raumplanung und den Finanzhaushalt auch für die allgemeine Öffentlichkeit. Das Schutzreglement mit 30 Artikeln umfasst Definitionen von Zweck und Geltungsbereich (Art. 1–4), allgemeine Bestimmungen (Art. 5–12), Sondervorschriften für einzelne Zonen und Objekte (Art. 13–21) sowie Vollzugsbestimmungen (Art. 22–28) und einen Anhang mit dem Verzeichnis der betroffenen Zonen und Objekte.

Die in der Einladung abgedruckte Botschaft des Gemeinderates genügte nicht, um die Reglementierung abzubilden. So fand sich der entscheidende Grundsatz, dass die Bestimmungen des Schutzreglements denjenigen des Baureglements vorgehen, in der Botschaft nicht. Die Botschaft erwähnte zwar die Arten von Schutzzonen und Schutzobjekten, liess aber die eigentlichen Folgen einer Unterschutzstellung — wie Bewilligungspflichten und Nutzungsbeschränkungen — weitgehend unerkannt.

Auflage und Internetpublikation als ungenügend

Das Bundesgericht bestätigt die Vorinstanz darin, dass weder die Auflage auf der Bauverwaltung noch die Publikation im Internet die Zustellung des Abstimmungstextes mit der Einladung zu ersetzen vermögen:

Die Auflage bei der Bauverwaltung ist schon deshalb untauglich, weil sie bei einem auch nur geringen Prozentsatz an Einsichtnahmebegehren überlastet wäre. Zudem ist die Bauverwaltung nur während der üblichen Arbeitszeiten geöffnet, was vielen interessierten Personen die Einsichtnahme erschwert. Ein vertieftes Studium in den Räumlichkeiten der Bauverwaltung erscheint wenig realistisch.

Die Internetpublikation verfügt über keine klare gesetzliche Grundlage. Die grosse Haushaltsabdeckung mit Internet ändert daran nichts, da einzelne Personen weiterhin vom Internetzugang ausgeschlossen sind. Für die Meinungsbildung kommt dem physisch zugestellten Abstimmungsmaterial weiterhin eine herausragende Bedeutung zu.

Verhältnismässigkeit der Zustellung

Die Beschwerdegegnerin brachte vor, auch die 418 Seiten umfassenden Objektblätter hätten mitgeschickt werden müssen, was unverhältnismässig sei. Das Bundesgericht folgt der Vorinstanz, die das Schutzreglement (29 Seiten, auf etwa 15 Seiten reduzierbar) und den Schutzzonenplan (4–5 A4-Seiten) als zumutbar erachtete. Auf die Zustellung der umfangreichen Objektblätter kann unter den vorliegenden Umständen verzichtet werden. Die Zustellung der grundsätzlichen Bestimmungen ist jedoch unabdingbar.

Ergebnisrelevanz: Aufhebung trotz deutlicher Ja-Mehrheit

Die zentrale Frage der vorliegenden Entscheidung liegt in der Erheblichkeitsschwelle: Stellt das Bundesgericht bei Abstimmungen Mängel fest, so hebt es den Urnengang nur auf, wenn die Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können (BGE 147 I 297 E. 5.1; BGE 145 I 1 E. 4.2; BGE 143 I 78 E. 7.1). Die Beschwerdeführenden müssen nicht nachweisen, dass sich der Mangel entscheidend ausgewirkt hat — es genügt, dass eine solche Auswirkung im Bereich des Möglichen liegt.

Art. 95 BGG (SR 173.110) Kommentierung auf glossagens.ch

«Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von: a. Bundesrecht; b. Völkerrecht; c. kantonalen verfassungsmässigen Rechten; d. kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen; e. interkantonalem Recht.»

Die Vorinstanz hatte die Aufhebung abgelehnt, da rund 17% der Zustimmenden hätten anders entscheiden müssen, was ausgeschlossen erschien. Das Bundesgericht korrigiert diese Betrachtungsweise: Es liesse sich auch sagen, dass 10% der abgegebenen Stimmen (rund 600) hätten anders eingelegt werden müssen. Bei einer schweren Verletzung der Informationspflicht erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nicht als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fallen würde.

Das Bundesgericht verweist auf frühere Entscheide, bei denen Abstimmungen trotz erheblicher Differenzen aufgehoben wurden: BGE 135 I 292 (52,9% zu 47,1%), BGE 104 Ia 236 (64,6% zu 35,4%) und BGer 1P.223/2006 vom 12. September 2006 (59,6% zu 40,4%).

Grundsatz: Je grundsätzlicher der Mangel, desto unwichtiger der Stimmenunterschied

Die Beschwerdeführenden hatten unter Verweis auf Fässler (AJP 4/2021 S. 491 f.) einen gänzlichen Verzicht auf die Betrachtung des Abstimmungsresultats gefordert. Das Bundesgericht lehnt dies ab, hält aber fest, dass bei schweren Verletzungen der freien Meinungsbildung auch deutliche Abstimmungsergebnisse aufgehoben werden können. Massgeblich ist der Grundsatz: Je grundsätzlicher der Mangel der Abstimmung, desto unwichtiger der Stimmenunterschied (Tschannen, Staatsrecht, Rz. 1773). Die Wiederholung einer Abstimmung hat den Sinn, die Zweifel an der Legitimität des Ergebnisses zu beseitigen und das Vertrauen in den demokratischen Prozess wiederherzustellen (Tschannen, a.a.O.; Müller/Schefer, S. 636; Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen, 2. Aufl. 2023, Rz. 2620).

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der Rechtsprechung zu BGE 132 I 104

Der Entscheid steht in direkter Traditionslinie von BGE 132 I 104, dem Leitentscheid zur Pflicht der vollständigen Übermittlung des Abstimmungstextes. Das Bundesgericht bestätigt, dass aus Art. 34 Abs. 2 BV unter bestimmten Umständen — Komplexität, Tragweite, kontroverse Argumente — eine Pflicht zur 1:1-Zustellung des Abstimmungstextes folgt, die weder durch Internetpublikation noch durch Auflage bei den Behörden ersetzt werden kann.

Präzisierung der Erheblichkeitsschwelle

Die vorliegende Entscheidung präzisiert die Rechtsprechung zur Erheblichkeit von Stimmrechtsverletzungen (BGE 147 I 297 E. 5.1; BGE 145 I 1 E. 4.2; BGE 143 I 78 E. 7.1) in zweierlei Hinsicht:

Erstens korrigiert das Bundesgericht die vorinstanzliche Berechnungsmethode. Die Vorinstanz hatte darauf abgestellt, dass 17% der Zustimmenden hätten anders entscheiden müssen. Das Bundesgericht wendet ein, dies sei «ein wenig übertrieben», und schlägt die alternative Perspektive vor, dass 10% der abgegebenen Stimmen hätten anders lauten müssen. Damit wird der Massstab für die Erheblichkeit tendenziell zugunsten der Beschwerdeführenden verschoben.

Zweitens bekräftigt das Bundesgericht den Grundsatz, dass bei schweren Stimmrechtsverletzungen die Knappheit des Ergebnisses in den Hintergrund tritt. Der Mangel vorliegend — die vollständige Nicht-Zustellung des eigentlichen Abstimmungstextes bei einem komplexen, weitreichenden Reglement — wird als so schwer qualifiziert, dass auch ein deutliches Ja von 60,48% die Aufhebung nicht zu verhindern vermag.

Konkretisierung der Verhältnismässigkeit

Eine wichtige Präzisierung betrifft die Verhältnismässigkeit der Zustellungspflicht. Das Bundesgericht grenzt die zustellungspflichtigen Unterlagen ein: Das Schutzreglement (29 Seiten, auf ca. 15 Seiten reduzierbar) und eine verkleinerte Abbildung des Schutzzonenplans (4–5 A4-Seiten) müssen zugestellt werden. Die 418 Seiten umfassenden Objektblätter können ausgenommen werden. Damit wird die Pflicht zur Zustellung des Abstimmungstextes praktikabel ausgestaltet, ohne die Behörden unverhältnismässig zu belasten.

Bestätigung der Dogmatik von Art. 34 Abs. 2 BV

Der Entscheid bestätigt die etablierte Dogmatik des freien Willensbildungsprozesses (BGE 150 I 17 E. 4.1; BGE 145 I 1 E. 4.1; BGE 143 I 78 E. 4.3), wonach die Behörden verpflichtet sind, die Stimmberechtigten vor einer Abstimmung vollständig und objektiv zu informieren. Die Pflicht zur Zustellung des Wortlauts der Vorlage wird als Kernstück dieser Informationspflicht qualifiziert. Die OLC-Doktrin zu Art. 34 BV (openlegalcommentary.ch) betont entsprechend, dass aus Art. 34 Abs. 2 BV eine Verpflichtung der Behörden zu korrekter und zurückhaltender Information im Vorfeld von Abstimmungen fliessen kann und in Einzelfällen sogar eine aktive Informationspflicht bestehen kann.

Fazit

Das Bundesgericht hebt den vorinstanzlichen Entscheid und die Volksabstimmung der Gemeinde Schwyz vom 28. September 2025 auf. Die Gemeinde Schwyz hat die Beschwerdeführenden für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.– zu entschädigen; die Sache wird an das Verwaltungsgericht zur Neuverlegung der vorinstanzlichen Kosten zurückgewiesen.

Der Entscheid hat über den Einzelfall hinaus Leitentscheid-Charakter für die Ausgestaltung der Informationspflichten bei kommunalen Abstimmungen. Er macht deutlich, dass die Zustellung des Abstimmungstextes als Kern-Beratungsunterlage nicht durch Auflage oder Internetpublikation substituiert werden kann, und dass schwere Stimmrechtsverletzungen auch bei deutlichen Abstimmungsmehrheiten zur Aufhebung führen können. Der Grundsatz «je grundsätzlicher der Mangel, desto unwichtiger der Stimmenunterschied» wird als dogmatischer Massstab bekräftigt und auf einen Fall mit über 20 Prozentpunkten Differenz angewendet.