Executive Summary

• Kernpunkt: Baubewilligung für die Umrüstung einer bestehenden Mobilfunkanlage in Flawil von konventionellen auf adaptive (5G-)Antennen; die Beschwerdeführer (Anwohnende) rügen im Kern die NISV-Grenzwerte, die Worst-Case-Beurteilung, die Standortgebundenheit und formelle Verfahrensfehler.
• Entscheidung: Die Beschwerde wird abgewiesen; das Bundesgericht bestätigt die gefestigte Rechtsprechung zu NISV-Grenzwerten und adaptiven Antennen und wendet erstmals den am 1. Januar 2026 in Kraft getretenen Art. 24bis Abs. 3 RPG unmittelbar an, wonach Erweiterungen bestehender Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone von Gesetzes wegen als standortgebunden gelten.
• Bedeutung: Das Urteil festigt die 5G-Rechtsprechung des Bundesgerichts und illustriert die praktische Bedeutung der neuen gesetzlichen Vermutung der Standortgebundenheit für bestehende Mobilfunkanlagen nach Art. 24bis Abs. 3 RPG.

Sachverhalt

Auf einem Grundstück in der Landwirtschaftszone von Flawil (Kanton St. Gallen) steht ein 30,96 m hoher Sendemast, der von Swisscom, Swissphone und Sunrise genutzt wird. Die ursprüngliche Baubewilligung stammt aus dem Jahr 1986; spätere Erweiterungen (2001, 2007, 2009) wurden jeweils rechtskräftig bewilligt — zuletzt auch durch das Bundesgericht (Urteil 1A.86/2003 vom 15. Dezember 2003) und den EGMR (Entscheid Nr. 42756/02, Luginbühl gegen Schweiz, 17. Januar 2006).

Am 30. September 2019 reichte Swisscom ein Gesuch für den Umbau der Mobilfunkanlage ein: Austausch der konventionellen Antennen durch adaptive Antennen (5G-Technologie) und Ausrüstung mit zusätzlichen Frequenzbändern (1400–2600 und 3600 MHz). Die Baubewilligung wurde 2021 erteilt, die dagegen erhobenen Einsprachen abgewiesen. Das kantonale Bau- und Umweltdepartement (BUD) hiess am 14. Juli 2023 teilweise den Rekurs von Swisscom gut und wies die Rekurse der Anwohnenden ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen bestätigte dies am 14. Mai 2024. Dagegen gelangen A.________ und B.________ mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Erwägungen

Verfahrensmässige Rügen

Das Bundesgericht weist zunächst mehrere prozessuale Anträge der Beschwerdeführer ab. Der Antrag auf Überprüfung der Legitimation des BAFU als Verfasserin der NISV verfängt nicht: Weder eine Verletzung der Ausstandsvorschriften noch des Gebots der Gewaltenteilung ist erkennbar (vgl. Urteil 1C_538/2025 vom 1. Juni 2026 E. 3.4). Der Sistierungsantrag bis zur Klärung der Rechtswirkungen eines Zürcher Verwaltungsgerichtsurteils hat sich durch dessen Aufhebung durch das Bundesgericht erledigt (Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026).

Die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 BV dringt nicht durch. Da der Entscheid des BUD durch den des Verwaltungsgerichts ersetzt worden ist (Devolutiveffekt), sind Gehörsrügen gegen das BUD nicht mehr zu hören, wenn — wie hier — nicht dargetan wird, dass auch die Vorinstanz eine Gehörsverletzung begangen hat.

Art. 29 Abs. 2 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.»

Keine Baubewilligungspflicht bei blossen Wechsel des Mobilfunkstandards

Das Bundesgericht bestätigt seine Rechtsprechung, dass keine Baubewilligungspflicht besteht, wenn einzig der Mobilfunkstandard geändert wird (Umstellung von 3G/4G auf 5G), aber weder die Antennen ersetzt noch ein Korrekturfaktor angewendet wird (Urteil 1C_332/2023 vom 11. Oktober 2024 E. 4.3.3). Ebenso wenig unterliegt der parallele Betrieb von 4G und 5G auf denselben Antennen (Dynamic Spectrum Sharing, DSS) der Baubewilligungspflicht, da der Wechsel des Mobilfunkstandards allein keine Änderung der Anlage im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV darstellt (Urteil 1C_538/2025 vom 1. Juni 2026 E. 6.6).

Worst-Case-Beurteilung und adaptive Antennen

Die Beschwerdeführer kritisieren die Worst-Case-Beurteilung und die Gleichbehandlung von konventionellen und adaptiven Antennen. Das Bundesgericht verweist auf gefestigte Rechtsprechung (Urteile 1C_314/2022 vom 24. April 2024 E. 5; 1C_5/2022 vom 9. April 2024 E. 3.4; 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 6.2.2) und sieht keinen Anlass, davon abzurücken. Nur am Rande hält es fest: Die Anwendung eines Korrekturfaktors auf adaptive Antennen würde ein ordentliches Baugesuch erfordern (BGE 150 II 379 E. 4). Das Bundesgericht hat den Korrekturfaktor zwischenzeitlich mit dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip für vereinbar erklärt (BGE 151 II 593 E. 3–6).

NISV-Grenzwerte rechtskonform

Die Rüge, die geltenden Anlagegrenzwerte verstossen gegen das Vorsorgeprinzip, die EMRK und internationale Verträge zum Schutz von Leib und Leben, wird abgewiesen. Das Bundesgericht bestätigt seine gefestigte Rechtsprechung, wonach die NISV-Grenzwerte rechtskonform sind (Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.7; Urteile 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 9; 1C_187/2024 vom 1. Juli 2025 E. 5.2; 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025 E. 2.2).

Das Gericht stützt sich auf die Arbeiten der Beratenden Expertinnengruppe nichtionisierende Strahlung (BERENIS), die vom BAFU zur fachlichen Unterstützung einberufen wurde, sowie auf die Ergebnisse der von der WHO in Auftrag gegebenen systematischen Übersichtsarbeiten. Die BERENIS kam in ihrer Newsletter-Sonderausgabe Dezember 2025 zum Schluss, dass die Ergebnisse der WHO-Übersichtsarbeiten keine Anpassung der geltenden Grenzwerte rechtfertigen. Der Schutz von Kindern geht bundesrechtlich nicht über die auch für Erwachsene geltenden Immissions- und Anlagegrenzwerte hinaus (Urteil 1C_236/2022 vom 24. November 2023 E. 6.3).

Standortgebundenheit — Unmittelbare Anwendung von Art. 24bis Abs. 3 RPG

Die bisherige Rechtslage

Nach Art. 24 Abs. 1 RPG können Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen bewilligt werden, wenn ihr Zweck einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (Standortgebundenheit) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

Art. 24 RPG (SR 700) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Abweichend von Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe a können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn: a. der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert; und b. keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. 2 Der Bundesrat kann energetische Sanierungen für zulässig erklären, die keine Grundlage in einer anderen Bestimmung finden.»

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts muss ein Standort in der Bauzone nicht absolut ausgeschlossen sein; eine relative Standortgebundenheit genügt, wenn gewichtige Gründe einen Standort ausserhalb der Bauzone gegenüber Standorten innerhalb der Bauzone als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen (BGE 141 II 245 E. 7.6.1). Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzonen gelten als absolut standortgebunden, wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit Standorten innerhalb der Bauzonen nicht genügend beseitigt werden kann (BGE 141 II 245 E. 7.6.2; 133 II 409 E. 4.2).

Die neue gesetzliche Vermutung

Das ARE weist auf den am 1. Januar 2026 in Kraft getretenen Art. 24bis Abs. 3 RPG hin. Diese Bestimmung hat im vorliegenden Verfahren entscheidende Bedeutung erlangt:

Art. 24bis RPG (SR 700) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Infrastrukturanlagen sind soweit möglich zu bündeln. Der Bundesrat legt fest, unter welchen Voraussetzungen Mobilfunkanlagen auf bestehenden oder neuen Infrastrukturanlagen als standortgebunden gelten, unter Vorbehalt von Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe b. 2 Mobilfunkanlagen können ausserhalb der Bauzonen bewilligt werden, sofern ein Standort ausserhalb der Bauzonen aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung wesentlich vorteilhafter ist als ein Standort innerhalb der Bauzonen. 3 Anpassungen, Erneuerungen und Erweiterungen bestehender Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone gelten als standortgebunden.»

Das Bundesgericht stellt fest, dass die streitige Erweiterung der Mobilfunkanlage auf einer rechtmässig bestehenden Anlage beruht (Baubewilligung ursprünglich aus 1986, zuletzt erneuert 2009). Da Art. 24bis Abs. 3 RPG sich für die Beschwerdegegnerin als Antragstellerin als günstiger erweist, findet er — mangels anderslautender Übergangsbestimmung — unmittelbar Anwendung (Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026 E. 7). Damit entfällt die Notwendigkeit von Sachverhaltsabklärungen zur Standortgebundenheit.

Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG

Da die Standortgebundenheit nun von Gesetzes wegen gilt, ist einzig noch zu prüfen, ob dem Bauvorhaben überwiegende Interessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG entgegenstehen. Die Vorinstanz verneint dies und gewichtet das öffentliche Interesse an einer qualitativ hochwertigen Mobilfunkversorgung höher als die (ästhetischen) Interessen der Anwohnenden — zumal bereits eine Antennenanlage am betreffenden Ort besteht. Das Bundesgericht erachtet diese Abwägung nicht als bundesrechtswidrig. Die Beschwerdeführer setzen sich mit den vorinstanzlichen Erwägungen nicht rechtsgenüglich auseinander (Art. 106 Abs. 2 BGG).

Kosten unter Berücksichtigung des neuen Rechts

Das Bundesgericht wendet den während des Verfahrens in Kraft getretenen Art. 24bis Abs. 3 RPG unmittelbar an und berücksichtigt dies bei den Kostenfolgen. Es prüft summarisch, wie das Verfahren unter altem Recht ausgegangen wäre, und gelangt zum Schluss, dass die Beschwerde voraussichtlich auch nach altem Recht abgewiesen worden wäre (Urteile 1C_502/2024 vom 15. Dezember 2025 E. 5.1–5.3; 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025 E. 3.3.7). Es rechtfertigt sich daher nicht, vom Unterliegerprinzip abzuweichen. Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der 5G-Rechtsprechung

Das Urteil reiht sich in die gefestigte 5G-Rechtsprechung des Bundesgerichts ein. Seit dem Grundsatzurteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 hat das Bundesgericht die Rechtskonformität der NISV-Grenzwerte mehrfach bestätigt (Urteile 1C_187/2024 vom 1. Juli 2025; 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025; 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025; 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024). Auch die Zulässigkeit der Worst-Case-Beurteilung adaptiver Antennen ist geklärt (Urteile 1C_314/2022; 1C_5/2022). Die Eignung der METAS-Messmethoden für Abnahmemessungen adaptiver Antennen wurde ebenfalls bereits bejaht (Urteil 1C_113/2024 vom 16. Juni 2025 E. 3.4.2).

Präzisierung: Unmittelbare Anwendung des neuen Art. 24bis Abs. 3 RPG

Die eigentliche dogmatische Neuigkeit des Urteils liegt in der unmittelbaren Anwendung von Art. 24bis Abs. 3 RPG — einer Bestimmung, die erst am 1. Januar 2026 in Kraft trat und während des hängigen bundesgerichtlichen Verfahrens wirksam wurde. Das Bundesgericht hatte sich hier zum ersten Mal in einem Publikationsurteil mit dieser Bestimmung auseinanderzusetzen. Es folgt der im Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026 E. 7 entwickelten Linie, wonach das für den Gesuchsteller günstigere neue Recht mangels Übergangsbestimmung unmittelbar anwendbar ist. Dies hat zur Folge, dass die bisher erforderliche Einzelfallprüfung der (relativen oder absoluten) Standortgebundenheit für Erweiterungen bestehender Mobilfunkanlagen entfällt und nur noch die Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG durchzuführen ist — eine erhebliche Verfahrenserleichterung für Mobilfunkbetreiber.

Keine Abweichung bei BAFU-Rolle

Das Urteil bestätigt die Ablehnung pauschaler Ausstandsgesuche gegen das BAFU (vgl. BGE 139 I 121 E. 4.3) und hält fest, dass weder eine Verletzung der Ausstandsvorschriften noch des Gewaltenteilungsgebots erkennbar ist. Dies deckt sich mit dem Urteil 1C_538/2025 vom 1. Juni 2026 E. 3.4.

Fazit

Das Urteil ist in mehrfacher Hinsicht bedeutsam. Es bestätigt die mittlerweile breite und gefestigte Rechtsprechung zur 5G-Technologie und den NISV-Grenzwerten und weist sämtliche Rügen der Beschwerdeführer — von der BAFU-Befangenheit über die Worst-Case-Beurteilung bis hin zu den Grenzwerten — zurück. Die eigentliche dogmatische Innovation liegt in der unmittelbaren Anwendung von Art. 24bis Abs. 3 RPG: Die gesetzliche Vermutung der Standortgebundenheit für Erweiterungen bestehender Mobilfunkanlagen entlastet die Bewilligungsbehörden von der Einzelfallprüfung der Standortgebundenheit und verkürzt das Prüfprogramm auf die Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG. Für Mobilfunkbetreiber bedeutet dies eine erhebliche Erleichterung bei der Modernisierung bestehender Anlagen — sofern diese auf einer rechtskräftigen Baubewilligung beruhen. Für Anwohnende schränkt dies die Angriffsmöglichkeiten auf Erweiterungsgesuche im raumplanungsrechtlichen Bereich erheblich ein; der Schutz vor nichtionisierenden Strahlung bleibt jedoch vollumfänglich dem immissionsrechtlichen Regime der NISV und der dazu ergangenen Rechtsprechung vorbehalten.