1C_239/2025 — Baubewilligungspflicht und Wiederherstellung: Holzsteg in Moorlandschaft St. Petersinsel

Rechtsgebiet: Baurecht / Natur- und Heimatschutzrecht · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Bern · Besetzung: 3 Richter (Haag, Kneubühler, Merz) · Verfahrensergebnis: Abweisung der Beschwerde

Executive Summary

• Kernpunkt: Ersatz von 9 von 16 tragenden Pfählen eines Bootsstegs in einer Moorlandschaft von nationaler Bedeutung überschreitet den nach Art. 23d Abs. 2 lit. b NHG zulässigen Unterhalt und ist baubewilligungspflichtig (Art. 22 RPG).
• Entscheidung: Das Bundesgericht bestätigt die Versagung der nachträglichen Baubewilligung und die Wiederherstellungsverfügung (vollständiger Rückbau des Stegs). Die 5-monatige Frist wird bestätigt, die Schonfrist (1. April bis 15. Juli) wird nicht angerechnet.
• Bedeutung: Präzisierung der Rechtsprechung zur Abgrenzung von Unterhalt/Erneuerung und Wiederaufbau bei rechtmässig erstellten Bauten in Moorlandschaften: Ersatz tragender Teile — auch in Etappen — überschreitet die «normale Lebensdauer» und ist unzulässig. Der Steg ist nicht integraler Bestandteil des Ferienhauses, sondern selbstständig zu beurteilen.

Sachverhalt

A.________ ist Eigentümer der Parzelle Nr. 1199 auf der St. Petersinsel im Bielersee, auf der sich ein Ferienhaus, eine Remise und ein Holzsteg befinden. Die Parzelle liegt in einem kantonalen Naturschutzgebiet und wird von mehreren Bundesinventaren erfasst: Moorlandschaften von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung (Objekt Nr. 275 «St. Petersinsel»), Auengebiete von nationaler Bedeutung (Objekt Nr. 222 «Heidenweg/St. Petersinsel») sowie Wasser- und Zugvogelreservate von nationaler Bedeutung (Objekt Nr. 111 «Hagneckdelta und St. Petersinsel [BE]»).

Bei einer Begehung im Jahr 2017 stellten kantonale Behörden fest, dass Arbeiten am Holzsteg vorgenommen worden waren. A.________ reichte ein nachträgliches Baugesuch ein mit der Umschreibung «Unterhalt Bootssteg: Ersetzen von abgenutzten, nicht defekten Pfählen durch neue gleicher Dimension.» Aus den Unterlagen ging hervor, dass 9 von 16 Holzpfählen (56 %) ersetzt worden waren. Das Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne verweigerte die Baubewilligung und verfügte den vollständigen Rückbau des Stegs innert fünf Monaten. Die Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern wies die Beschwerde ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern hiess die Beschwerde lediglich dahin gut, dass die Schonfrist vom 1. April bis 15. Juli nicht an die Wiederherstellungsfrist anzurechnen sei; im Übrigen wies es die Beschwerde ab.

Gegen diesen Entscheid gelangt A.________ mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Er beantragt festzustellen, dass das Bauvorhaben keiner Baubewilligung bedürfe, eventualiter die Zurückweisung an das Regierungsstatthalteramt, subeventualiter den Verzicht auf die Wiederherstellung, subsubeventualiter eine längere Wiederherstellungsfrist.

Erwägungen

Baubewilligungspflicht nach Art. 22 RPG

Das Bundesgericht bejaht die Baubewilligungspflicht der vorgenommenen Arbeiten nach Art. 22 Abs. 1 RPG. Massstab dafür, ob eine Massnahme erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen, ist, ob damit im Allgemeinen so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit an einer vorgängigen Kontrolle besteht (BGE 139 II 134, E. 5.2; BGer 1C_446/2022 vom 17. August 2023, E. 4, in: ZBl 126/2025 214). Ob eine Baute nennenswerte Einflüsse auf die Umwelt hat, hängt namentlich von der Art und der Empfindlichkeit der Umgebung ab (BGE 150 II 489, E. 2.1).

Art. 22 Abs. 1 RPG (SR 700) «Bauten und Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden.»

Vorliegend handelte es sich um einen nicht unerheblichen Eingriff in die bauliche Substanz (Ersatz von mehr als der Hälfte der tragenden Pfähle) in einem besonders empfindlichen Gebiet (Moorlandschaft sowie Wasser- und Zugvogelreservat von nationaler Bedeutung), in dem bauliche Massnahmen nur sehr beschränkt zulässig sind. Dies begründet das Interesse der Öffentlichkeit an einer vorgängigen Kontrolle. Sind die baulichen Massnahmen bereits erfolgt, muss zumindest eine nachträgliche Überprüfung im förmlichen Baubewilligungsverfahren stattfinden.

Zulässigkeit in der Moorlandschaft nach Art. 23d NHG

Materiell ist streitig, ob die Arbeiten nach Art. 23d NHG in einer Moorlandschaft von nationaler Bedeutung zulässig sind. Nach dieser Bestimmung sind die Gestaltung und Nutzung der Moorlandschaften zulässig, soweit sie der Erhaltung der typischen Eigenheiten nicht widersprechen. Unter dieser Voraussetzung sind insbesondere der Unterhalt und die Erneuerung rechtmässig erstellter Bauten und Anlagen (lit. b) sowie die für die land- und forstwirtschaftliche Nutzung, den Unterhalt und Naturschutzmassnahmen notwendigen Infrastrukturanlagen (lit. d) zulässig.

Art. 23d NHG (SR 451) «1 Die Gestaltung und die Nutzung der Moorlandschaften sind zulässig, soweit sie der Erhaltung der für die Moorlandschaften typischen Eigenheiten nicht widersprechen. 2 Unter der Voraussetzung von Absatz 1 sind insbesondere zulässig: a. die land- und forstwirtschaftliche Nutzung; b. der Unterhalt und die Erneuerung rechtmässig erstellter Bauten und Anlagen; c. Massnahmen zum Schutz von Menschen vor Naturereignissen; d. die für die Anwendung der Buchstaben a–c notwendigen Infrastrukturanlagen.»

Restriktive Auslegung und «normale Lebensdauer»

Das Bundesgericht betont, dass Art. 23d NHG restriktiv auszulegen ist, da Art. 78 Abs. 5 BV an sich ein absolutes Veränderungsverbot für Moorlandschaften von nationaler Bedeutung vorsieht (BGE 138 II 281, E. 6.2 und 6.3; BGer 1C_515/2012 vom 17. September 2013, E. 6.1, in: URP 2013 707 und RDAF 2014 I 367). Die Begriffe «Unterhalt» und «Erneuerung» i.S.v. Art. 23d Abs. 2 lit. b NHG umfassen nur Massnahmen zur Erhaltung und Modernisierung der bestehenden Bauten im Rahmen der normalen Lebensdauer. Eine laufende Erneuerung, die auf eine Ausnutzung der normalen Lebensdauer abzielt, ist zulässig. Sie findet jedoch ihre Grenzen, wo tragende Teile einer Baute ersetzt werden, auch wenn dies in mehreren Etappen geschieht (BGer 1C_601/2022 vom 9. Juli 2024, E. 5.4, in: URP 2024 S. 640).

Abgrenzung zum Entscheid 1C_601/2022

Im zitierten Entscheid 1C_601/2022 — ebenfalls die St. Petersinsel betreffend — war der Ersatz von Holzdielen der Terrasse eines Ferienhauses als zulässige Erneuerungsmassnahme qualifiziert worden, weil dieser nicht in die eigentliche Substanz der Baute eingriff und deren Fortbestand nicht über die normale Lebensdauer hinaus verlängerte. Im vorliegenden Fall gehören die Pfähle dagegen als tragende Teile des Stegs zu dessen Substanz. Mit dem Austausch von über der Hälfte aller Pfähle wird massiv in die Bausubstanz eingegriffen. Die Lebensdauer eines Stegs hängt massgeblich von der Haltbarkeit der im Wasser stehenden Pfähle ab, weshalb deren Erneuerung lebensdauerverlängernde Wirkung hat.

Kein integraler Bestandteil des Ferienhauses

Der Beschwerdeführer macht geltend, der Steg sei eine Nebenanlage, die integraler Bestandteil des Ferienhauses bilde, weshalb die Lebensdauer des Stegs durch Unterhaltsarbeiten an diejenige des Ferienhauses angepasst werden dürfe. Das Bundesgericht verneint diese Qualifikation: Das Ferienhaus steht in geraumem Abstand vom Ufer und weist keine bauliche Verbindung zum Steg auf. Auch funktional ist die Verbindung nicht derart eng, dass von einer einzigen Anlage auszugehen wäre — das Ferienhaus kann auch ohne Bootssteg genutzt werden. Vor dem Hintergrund von Art. 78 Abs. 5 BV ist im Zweifel von einem engen Anlagenbegriff auszugehen, d.h. Nebenanlagen und Anbauten sind in der Regel separat zu beurteilen (so auch Urteil des Berner Verwaltungsgerichts VGE 100.2020.126 vom 21. September 2022, URP 2024 S. 646 E. 4.8 mit Anmerkung Peter M. Keller).

Keine Erschliessungsfunktion (lit. d)

Der Einwand, der Steg sei eine für die Erschliessung des Ferienhauses notwendige Infrastrukturanlage i.S.v. Art. 23d Abs. 2 lit. d NHG, wird verneint. Die Unerlässlichkeit wird nicht substanziiert dargelegt und liegt auch nicht auf der Hand. Das Ferienhaus ist unstreitig auf dem Landweg erreichbar, wenn auch nur zu eingeschränkten Zeiten. An die Erschliessung eines Ferienhauses in einem Schutzgebiet können nicht dieselben Anforderungen gestellt werden wie bei ständig bewohnten Bauten im Siedlungsgebiet.

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands

Das Bundesgericht bestätigt die Wiederherstellungsverfügung. Das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung ergibt sich bereits aus dem für die Raumplanung fundamentalen Prinzip der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet, was auch für unbedeutende Vorhaben gilt (BGer 1C_280/2022 vom 15. März 2024, E. 4.5.3). Die Parzelle liegt in der Landwirtschaftszone, in der nach der Uferschutzplanung im Sektor 1 «Ferienhäuser» keine neuen Bauten erstellt werden dürfen. Zudem befindet sie sich in nationalen Schutzgebieten mit grundsätzlichem Bauverbot.

Der Beschwerdeführer war Partei im bundesgerichtlichen Verfahren 1C_515/2012 betreffend die Uferschutzplanung St. Petersinsel und musste zumindest damit rechnen, dass der Ersatz der Mehrheit der tragenden Elemente den blossen Unterhalt im Rahmen der normalen Lebensdauer überschreitet.

Erhebliche Beeinträchtigung der Schutzziele

Das BAFU legt in seiner Vernehmlassung dar, dass der Röhricht an den Ufern der St. Petersinsel für zahlreiche Pflanzen- und Tierarten von hoher Bedeutung ist: stark gefährdete Zwergdommel, Bartmeisen und Tüpfelsumpfhühner nisten im Schilf; Enten finden zur Mauser Verstecke; Zugvögel nutzen die Röhrichte als Schlafplätze und Nahrungsquellen. Die Nutzung der Bootsstege bewirkt Störungen, die mit Blick auf die gefährdete Fauna als besonders schwere Beeinträchtigung des Schutzzieles gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. c der Moorlandschaftsverordnung (SR 451.35) zu qualifizieren sind.

Art. 8 Moorlandschaftsverordnung (SR 451.35) «Die Kantone sorgen dafür, dass bestehende Beeinträchtigungen von Objekten bei jeder sich bietenden Gelegenheit soweit als möglich behoben werden.»

Die Beseitigung des Stegs stellt einen ersten Schritt zur Behebung der Beeinträchtigungen dar. Zwar werden die Störungen durch Freizeitaktivitäten nicht völlig verschwinden, solange sich dort ein Ferienhaus befindet. Durch den Abbau des Stegs entfallen jedoch zumindest die unmittelbar mit dem Steg verbundenen Störungen (anlegende Boote, Personen auf dem Steg), und die Chancen für eine Regeneration des Röhrichts verbessern sich.

Umfang und Frist

Der vollständige Rückbau wird bestätigt: Da auf der gesamten Länge des Stegs Pfähle widerrechtlich ersetzt worden seien, müsse die gesamte Konstruktion zurückgebaut werden. Die Kosten für die Beseitigung des einfachen Holzstegs dürften gering sein; ein allfälliger Wertverlust des Grundstücks ist hinzunehmen als Konsequenz des zeitlich beschränkten Besitzstandsschutzes, der nach 70 Jahren seine normale Lebensdauer erreicht oder überschritten haben dürfte.

Die 5-monatige Wiederherstellungsfrist wird bestätigt. Die Schonfrist vom 1. April bis 15. Juli (Fortpflanzungszeit der wildlebenden Vögel und Säugetiere) wird nicht angerechnet. Bei ausserordentlichen Witterungs- oder Hochwasserereignissen kann eine Fristverlängerung beim Regierungsstatthalteramt beantragt werden.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der kontinuierlichen Rechtsprechungslinie des Bundesgerichts zur St. Petersinsel und zum restriktiven Umgang mit Bauten in Moorlandschaften von nationaler Bedeutung:

Das Urteil bestätigt und präzisiert die bestehende Rechtsprechung in drei Punkten:

1. Tragende Teile vs. untergeordnete Elemente: Während 1C_601/2022 den Ersatz von Terrassendielen als zulässige Erneuerung qualifizierte, grenzt das vorliegende Urteil den Fall klar ab: Pfähle als tragende Struktur sind Substanz, deren Erneuerung lebensdauerverlängernd wirkt. Die Grenze der «normalen Lebensdauer» wird dort überschritten, wo tragende Teile ersetzt werden — auch in Etappen.

2. Enger Anlagenbegriff: Die selbstständige Beurteilung von Nebenanlagen (hier: Steg) gegenüber dem Hauptbau (Ferienhaus) wird bestätigt. Eine «funktionale Einheit» setzt eine bauliche Verbindung und eine derart enge funktionale Verflechtung voraus, dass das Hauptgebäude ohne die Nebenanlage nicht nutzbar wäre.

3. Wiederherstellung auch bei geringen Schutzzielverletzungen: Das Trennungsprinzip rechtfertigt die Wiederherstellung unabhängig vom konkreten Schutzzielbeeinträchtigungsgrad. Die Beseitigung bestehender Beeinträchtigungen bei sich bietender Gelegenheit (Art. 8 Moorlandschaftsverordnung) verpflichtet die Kantone zum Abbau — auch schrittweise.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab und bestätigt die Versagung der nachträglichen Baubewilligung sowie die Wiederherstellungsverfügung. Der Ersatz von 56 % der tragenden Pfähle eines Bootsstegs in der Moorlandschaft St. Petersinsel überschreitet den nach Art. 23d Abs. 2 lit. b NHG zulässigen Unterhalt und stellt einen unzulässigen Eingriff in die Bausubstanz dar, der die Lebensdauer des Stegs über das normale Mass hinaus verlängert. Der Steg ist nicht integraler Bestandteil des Ferienhauses und wird als selbstständige Anlage beurteilt. Die Wiederherstellungspflicht folgt aus dem Trennungsprinzip und der Pflicht zur Behebung bestehender Beeinträchtigungen in Moorlandschaften. Das Urteil präzisiert die Rechtsprechung zur Abgrenzung von zulässiger Erneuerung und unzulässigem Wiederaufbau bei rechtmässig erstellten Bauten in national bedeutenden Moorlandschaften und festigt den restriktiven Ansatz des Bundesgerichts für die St. Petersinsel.