Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht klärt erstmals die Frage, ob ein Rechtsanspruch auf einen dritten Lernfahrausweis besteht, und bejaht ein «qualifiziertes Schweigen» des Verordnungsgebers in Art. 16 VZV — allerdings mit verhältnismässigkeitsbedingten Ausnahmen.
• Entscheidung: Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen: Die Verweigerung eines dritten Lernfahrausweises wird bestätigt, die zusätzlich verfügte 24-monatige Sperrfrist wird jedoch wegen fehlender gesetzlicher Grundlage als verfassungswidrig aufgehoben.
• Bedeutung: Präzedenzfall zur Auslegung von Art. 16 VZV: Das Gericht entwickelt eine differenzierte Dogmatik des «qualifizierten Schweigens» im Verordnungsrecht, anerkennt einen kantonalen Ermessensspielraum für Ausnahmen, setzt aber dem die Anforderung einer gesetzlichen Grundlage für Sperrfristen (Art. 36 Abs. 1 BV).

Sachverhalt

Der 1989 geborene Beschwerdeführer (A.________) mit indischer Staatsangehörigkeit und Wohnsitz im Kanton Aargau strebt den Erwerb eines Führerausweises der Kategorie A (Motorräder mit Leistungsbeschränkung, max. 35 kW) und der Kategorie B an. Das Strassenverkehrsamt des Kantons Luzern (StVA/LU) erteilte ihm einen ersten Lernfahrausweis der Kategorie A (15. Juni 2022 bis 14. Oktober 2023). Am 6. Juli 2023 bestand er die praktische Führerprüfung der Kategorie A nicht; am 18. Juli 2023 scheiterte er auch bei der Führerprüfung der Kategorie B. Im Kanton Zürich absolvierte er am 24. August und 27. September 2023 zwei weitere erfolglose praktische Führerprüfungen der Kategorie B. Die gegen das Nichtbestehen gerichteten Rechtsmittel wurden vom Bundesgericht mit Urteil 1C_600/2024 vom 17. Juni 2025 abgewiesen. Ein früheres Beschwerdeverfahren (1C_439/2024 vom 27. März 2025) war ebenfalls erfolglos geblieben.

Am 22. Februar 2024 erhielt A.________ einen zweiten Lernfahrausweis der Kategorie A (gültig bis 21. Februar 2025). Am 1. April 2025 beantragte er die Erteilung eines dritten Lernfahrausweises. Er begründete dies damit, dass er im Kanton Zürich keine weiteren Führerprüfungen der Kategorie A habe antreten können, weil er die Verfügung über das Nichtbestehen der Kategorie-B-Prüfung angefochten habe. Im Kanton Luzern habe er sich zu keinen weiteren Prüfungen der Kategorie A angemeldet, weil er dem StVA/LU nicht mehr vertraue. Am 16. Mai 2025 absolvierte er einen Fahreignungstest beim Institut für Angewandte Psychologie der ZHAW, den er nicht bestand. Daraufhin verweigerte das StVA/LU mit Verfügung vom 22. Mai 2025 die Erteilung eines dritten Lernfahrausweises und setzte eine Sperrfrist von 24 Monaten fest. Das Kantonsgericht Luzern wies die Beschwerde mit Urteil vom 14. Oktober 2025 ab. Gegen diesen Entscheid richtet sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Erwägungen

Zulässigkeit und Verfahrensfragen

Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein. Der angefochtene Entscheid ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, gegen den die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) offensteht. Der Beschwerdeführer ist beschwerdebefugt, insbesondere weil der spätere Wohnsitzwechsel vom Kanton Luzern in den Kanton Aargau (per 16. November 2025) die örtliche Zuständigkeit des StVA/LU für das am 1. April 2025 gestellte Gesuch nicht rückwirkend entfallen lässt (Urteil 1C_153/2026 vom 24. April 2026). Die Sperrfristen des bisherigen Wohnsitzkantons sind für die Behörden des neuen Wohnsitzkantons bindend, womit ein aktuelles Rechtsschutzinteresse besteht.

Auf die in englischer Sprache verfasste Eingabe wird nicht abgestellt, da Englisch keine Amtssprache ist (Art. 42 Abs. 1 BGG). Die nachgereichte verkehrspsychologische Abklärung vom 24. März 2026 ist als unzulässiges echtes Novum unbeachtlich (Art. 99 Abs. 1 BGG).

Kein Rechtsanspruch auf einen dritten Lernfahrausweis

Die Rechtsgrundlage: Art. 14 und Art. 14a SVG

Das Bundesgericht legt die dogmatischen Grundlagen des Lernfahrausweises dar:

Art. 14 SVG (SR 741.01) «1 Motorfahrzeugführer müssen über Fahreignung und Fahrkompetenz verfügen. 2 Über Fahreignung verfügt, wer: a. das Mindestalter erreicht hat; b. die erforderliche körperliche und psychische Leistungsfähigkeit zum sicheren Führen von Motorfahrzeugen hat; c. frei von einer Sucht ist, die das sichere Führen von Motorfahrzeugen beeinträchtigt; und d. nach seinem bisherigen Verhalten Gewähr bietet, als Motorfahrzeugführer die Vorschriften zu beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht zu nehmen. 3 Über Fahrkompetenz verfügt, wer: a. die Verkehrsregeln kennt; und b. Fahrzeuge der Kategorie, für die der Ausweis gilt, sicher führen kann.»

Der Lernfahrausweis setzt gemäss Art. 14a Abs. 1 SVG die Theorieprüfung und den Nachweis der Fahreignung voraus, nicht jedoch die Fahrkompetenz — diese soll durch Lernfahrten erlangt werden. Gerade weil Lernfahrten mit Motorrädern ohne Begleitperson zulässig sind und die Verkehrssicherheit beeinträchtigen können, ist die Dauer der Lernfahrausweise zu befristen (so bereits BGE 107 Ib 27).

Art. 16 VZV und das «qualifizierte Schweigen»

Die zentrale Auslegungsfrage betrifft Art. 16 VZV, der in Abs. 4 die Voraussetzungen für einen zweiten Lernfahrausweis regelt, ohne einen dritten zu erwähnen:

Art. 16 VZV (SR 741.51) «1 Der Lernfahrausweis ist gültig: a. vier Monate für die Kategorie A und die Unterkategorie A1; b. 12 Monate für die Unterkategorie B1 und die Spezialkategorie F; c. 24 Monate für alle übrigen Kategorien. 2 Die Gültigkeitsdauer des Lernfahrausweises für die Kategorie A und die Unterkategorie A1 wird um zwölf Monate verlängert, wenn der Nachweis der erfolgreichen Absolvierung der praktischen Grundschulung nach Artikel 19 vorliegt. 3 Die Gültigkeit des Lernfahrausweises erlischt, wenn: a. der Inhaber drei Mal in Folge die Führerprüfung nicht bestanden hat und die Zulassungsbehörde aufgrund eines Tests die Fahreignung des Bewerbers verneint; [...] 4 Einen zweiten Lernfahrausweis kann nur beantragen, wer aufgrund eines Tests der Zulassungsbehörde als fahrgeeignet gilt oder nach Ablauf der Gültigkeitsdauer des ersten Lernfahrausweises noch nicht alle Prüfungsmöglichkeiten ausgeschöpft hat. Die Zulassungsbehörde verfügt allfällige Auflagen.»

Das Bundesgericht wendet die etablierte Methodik der Gesetzesauslegung an (Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Zweck, systematischer Zusammenhang; vgl. BGE 151 II 2 E. 4.1; BGE 151 II 225 E. 4.4) und gelangt zu folgendem Ergebnis:

Die vormaligen Versionen des Art. 15 aVZV enthielten ausdrückliche Voraussetzungen für die Erteilung weiterer Lernfahrausweise. Daraus, dass der Bundesrat in Art. 16 VZV nur einen zweiten Lernfahrausweis vorsah, ist zu schliessen, dass er einen dritten Lernfahrausweis bewusst nicht erwähnte — ein qualifiziertes Schweigen. Der Verordnungsgeber ging davon aus, dass die Dauer von zwei Lernfahrausweisen genügend Zeit biete, um die praktische Führerprüfung allenfalls beim dritten Versuch zu bestehen.

Verhältnismässigkeitsbedingte Ausnahmen

Das Gericht qualifiziert dieses qualifizierte Schweigen jedoch nicht als absolutes Verbot: Aufgrund der durch Art. 10 Abs. 2 BV gewährleisteten persönlichen Freiheit und des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 BV) müssen Ausnahmen möglich sein, um übermässige Grundrechtseinschränkungen zu vermeiden:

Art. 36 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. 2 Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. 3 Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. 4 Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.»

Bestätigt wird dies durch eine Stellungnahme des Bundesamts für Strassen (ASTRA) im Verfahren A 12 39 vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Luzern: Die Ursachen für Prüfungsversagen könnten mannigfaltig sein, weshalb die Kantone die Möglichkeit haben müssten, eine fallgerechte Lösung zu finden — etwa die Einholung eines verkehrspsychologischen Gutachtens. Der Bundesrat habe den Kantonen bei der Erteilung eines dritten Lernfahrausweises bewusst einen grossen Ermessensspielraum eingeräumt (vgl. LGVE 2012 II Nr. 16).

Anwendung auf den Einzelfall

Denkbar ist eine Ausnahme namentlich, wenn die betroffene Person den Lernfahrausweis aufgrund von Krankheit, Militärdienst oder Auslandsaufenthalt nachweisbar während längerer Zeit nicht verwenden konnte oder die Führerprüfung trotz fristgerechter Anmeldung vor Ablauf nicht angesetzt werden konnte (vgl. Art. 15 Abs. 2 lit. a und b VZV aF).

Der Beschwerdeführer macht jedoch keine solchen Gründe geltend. Er fuhr 28 Monate unfallfrei mit Motorrad und bestreitet nicht, dass er sich im Kanton Luzern zu weiteren Führerprüfungen der Kategorie A hätte anmelden können. Sein Vertrauensverlust gegenüber dem StVA/LU rechtfertigt keine Ausnahme, da Ausstandsgesuche nur gegen einzelne Amtspersonen, nicht gegen eine ganze Dienststelle gerichtet werden können (BGE 147 I 173 E. 5.2.1). Indem er sich nach dem ersten Nichtbestehen der Kategorie-A-Prüfung nicht zu einer weiteren anmeldete, erweckte er Zweifel an seiner Fahreignung (vgl. BGE 107 Ib 27 S. 29).

Diese Zweifel räumte er nicht aus: Zwar absolvierte er aufgrund des dreimaligen Nichtbestehens der Kategorie-B-Prüfung am 16. Mai 2025 einen Fahreignungstest — den er jedoch nicht bestand. Da die Fahreignungsanforderungen der Kategorie A nicht geringer sind als jene der Kategorie B, durfte das StVA/LU dieses Testergebnis auch für die Beurteilung des dritten Lernfahrausweises der Kategorie A berücksichtigen. Die Praxis des Kantons Zürich, wonach Zweifel an der Fahreignung durch ein verkehrspsychologisches Gutachten ausgeräumt werden können (vgl. Art. 15d Abs. 1 SVG), ist bundesrechtskonform. Sie verleiht dem Beschwerdeführer jedoch kein Recht auf unmittelbare Erteilung eines dritten Lernfahrausweises, da er die bei ihm bestehenden Zweifel nicht durch ein solches Gutachten ausräumte.

Verfassungswidrigkeit der 24-monatigen Sperrfrist

Die vom StVA/LU verfügte Sperrfrist von 24 Monaten lässt ein neues Gesuch auch dann nicht zu, wenn der Beschwerdeführer die Zweifel an seiner Fahreignung durch ein Gutachten nachträglich beseitigen könnte. Diese erhebliche Beschränkung der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) erfordert eine gesetzliche Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV).

Das Bundesgericht untersucht sämtliche in Betracht fallenden Bestimmungen und verneint eine taugliche Grundlage:

• Art. 23 Abs. 3 SVG: Setzt voraus, dass eine Massnahme bereits fünf Jahre gedauert hat. Bei sinngemässer Anwendung ergäbe sich eine Mindestsperrfrist von fünf Jahren — unangemessen lang.
• Art. 17 Abs. 3 und 4 SVG: Beziehen sich auf die Wiedererteilung auf unbestimmte Zeit oder für immer entzogener Ausweise (Kaskadenregelung Art. 16b–16d SVG), was hier nicht vorliegt.
• Art. 15e Abs. 1 SVG: Setzt das Führen eines Motorfahrzeugs ohne Ausweis voraus, was hier nicht der Fall war.

Da keine gesetzliche Grundlage für die Sperrfrist existiert, erweist sich diese als verfassungswidrig. Das angefochtene Urteil ist insoweit aufzuheben.

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der Auslegungsmethodik bei «qualifiziertem Schweigen»

Das Bundesgericht bestätigt seine ständige Rechtsprechung zum qualifizierten Schweigen (vgl. BGE 151 II 225 E. 4.4; BGE 150 I 80 E. 3.1): Das Fehlen einer ausdrücklichen Regelung bedeutet nicht automatisch eine Gesetzeslücke, sondern kann eine stillschweigende, bewusste Entscheidung des Gesetzgebers darstellen. Diese muss durch die klassischen Auslegungselemente (Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Zweck, systematischer Zusammenhang) ermittelt werden.

Präzisierung der Dogmatik zu Lernfahrausweisen

Das Urteil knüpft an die Grundlagen in BGE 107 Ib 27 an, wo das Bundesgericht bereits die Befristung von Lernfahrausweisen aus Gründen der Verkehrssicherheit bejahte und die Pflicht zur Eignungsabklärung bei mehrfachem Prüfungsversagen postulierte. Das vorliegende Urteil präzisiert diese Rechtsprechung in mehrfacher Hinsicht:

1. Dritter Lernfahrausweis: Erstmals wird geklärt, dass Art. 16 VZV durch qualifiziertes Schweigen grundsätzlich keinen dritten Lernfahrausweis vorsieht.
2. Verhältnismässigkeitsausnahme: Dieses Schweigen ist nicht absolut — verhältnismässigkeitsbedingte Ausnahmen sind zulässig und wurden durch die Stellungnahme des ASTRA bestätigt.
3. Kantonaler Ermessensspielraum: Die Kantone haben bei der Erteilung eines dritten Lernfahrausweises einen grossen Ermessensspielraum (z.B. Anordnung eines verkehrspsychologischen Gutachtens).
4. Sperrfrist ohne gesetzliche Grundlage: Die Festsetzung einer Sperrfrist von zwei Jahren bedarf einer gesetzlichen Grundlage, die im vorliegenden Fall — im Gegensatz zur Annahme der Vorinstanz — nicht in Art. 23 Abs. 3 SVG gefunden werden kann.

Novität: Trennung von Verweigerung und Sperrfrist

Die dogmatisch bedeutsamste Neuerung des Urteils besteht in der strikten Trennung zwischen der Verweigerung eines dritten Lernfahrausweises (verhältnismässig und gerechtfertigt) und der Anordnung einer Sperrfrist (verfassungswidrig mangels gesetzlicher Grundlage). Die Vorinstanz hatte Art. 23 Abs. 3 SVG als ausreichende gesetzliche Grundlage für die Sperrfrist betrachtet — eine Auffassung, die das Bundesgericht ausdrücklich verwirft, da diese Bestimmung nur bei Massnahmen greift, die bereits fünf Jahre gedauert haben, und sich auf die Wiedererteilung entzogener Ausweise bezieht, nicht auf die Erteilung neuer Lernfahrausweise.

Fazit

Das Urteil 1C_626/2025 leistet einen wichtigen Beitrag zur Auslegung des Strassenverkehrsverwaltungsrechts, insbesondere zur Dogmatik des Lernfahrausweises. Es bestätigt, dass kein Rechtsanspruch auf einen dritten Lernfahrausweis besteht (qualifiziertes Schweigen in Art. 16 VZV), öffnet aber verhältnismässigkeitsbedingte Ausnahmetatbestände für Härtefälle. Gleichzeitig setzt das Gericht einen klaren verfassungsrechtlichen Massstab: Die Anordnung von Sperrfristen bei Lernfahrausweisen bedarf einer gesetzlichen Grundlage, die im geltenden Recht für diesen Fall nicht existiert — ein Befund, der den Gesetzgeber zum Handeln auffordern dürfte. Die teilweise Gutheissung der Beschwerde (Aufhebung der Sperrfrist) bei gleichzeitiger Bestätigung der Verweigerung des dritten Lernfahrausweises spiegelt die dogmatische Trennung zwischen Grundrechtseingriff (Verweigerung: verhältnismässig) und zusätzlicher Sanktion (Sperrfrist: gesetzlos) wider.