Executive Summary

• Kernpunkt: Ein russischer Oligarch (Eigentümer und Verwaltungsratspräsident eines grossen Metallurgiekonzerns) verlangt seine Streichung von der Sanktionsliste der Ukraine-Verordnung (Anhang 8 O-Ukraine). Das Bundesgericht bestätigt die Sanktionierung.
• Entscheidung: Die Beschwerde wird vollumfänglich abgewiesen. Der Beschwerdeführer erfüllt die Kriterien als «leading businessperson» in einem Sektor, der «substantielle» Einnahmen für die russische Regierung liefert. Das Bundesgericht definiert beide Begriffe erstmals näher.
• Bedeutung: Leitentscheid zur Auslegung der Kriterien für individuelle Sanktionierung nach dem Embargogesetz. Präzisiert den Beweismassstab (überwiegende Wahrscheinlichkeit), die Zulässigkeit englischsprachiger Sanktionslisten nach Art. 14 Abs. 2 PublG und die Verhältnismässigkeit von Vermögensmassnahmen gegen Personen, die selbst kein Unrecht begangen haben.

Sachverhalt

Der Beschwerdeführer A.________ ist ein russischer Staatsangehöriger, geboren 1948, Eigentümer (79,76 % des Aktienkapitals) und Verwaltungsratspräsident der Gesellschaft B.________, eines grossen russischen Metallurgie- und Stahlkonzerns mit einer Marktkapitalisierung von 9,3 Milliarden USD (2021), einem Umsatz von 8,5 Milliarden USD und einem Nettogewinn von 2,3 Milliarden USD. Die Gesellschaft ist ein wichtiger Lieferant für die russische Rüstungsindustrie. A.________ verfügt über ein persönliches Vermögen von über 10 Milliarden USD und gehört zu den reichsten Personen Russlands. Er wurde 2022 von Präsident Putin mit dem Stern des Helden der Arbeit ausgezeichnet.

Nach der russischen Militärintervention in der Ukraine vom 24. Februar 2022 beschloss der Bundesrat am 28. Februar 2022, die EU-Sanktionen gegen Russland zu übernehmen, und erliess die Verordnung vom 4. März 2022 über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine (SR 946.231.176.72; nachfolgend: O-Ukraine). Am 16. März 2022 wurde A.________ in den Anhang 8 der O-Ukraine aufgenommen, womit seine Vermögenswerte in der Schweiz eingefroren wurden. Die Eintragung übernahm die Begründung der entsprechenden EU-Sanktionsliste wörtlich: A.________ sei ein «leading Russian businessperson» (einflussreicher russischer Geschäftsmann), der in einem Wirtschaftssektor tätig sei, der eine «substantial source of revenue» (substantielle Einnahmequelle) für die russische Regierung liefere, die für die Annexion der Krim und die Destabilisierung der Ukraine verantwortlich sei.

Am 30. Juni 2022 beantragte A.________ beim Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement (DEFR) seine Streichung aus dem Anhang 8. Das DEFR wies das Gesuch am 29. Juni 2023 ab. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde am 18. März 2025 ab. Dagegen richtet sich die vorliegende Beschwerde an das Bundesgericht, das in Fünferbesetzung entscheidet (Art. 22 Abs. 1 lit. c BGG — Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung).

Erwägungen

1. Zulässigkeit und Zugang zum Gericht

Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein. Der angefochtene Entscheid ist eine Endentscheidung (Art. 90 BGG) des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Obwohl der Fall die Aussenbeziehungen betrifft, ist die Ausnahme des Art. 83 lit. a BGG (Unzulässigkeit von Beschwerden in Angelegenheiten der Aussenbeziehungen) nicht anwendbar, weil die auf dem Embargogesetz beruhenden Zwangsmassnahmen zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK berühren, deren Achtung den Zugang zu einem Gericht verlangt. Die Gegenausnahme des Art. 83 lit. a BGG greift somit (Bestätigung von BGE 139 II 384 E. 2.3; BGer 2C_440/2023 vom 13. Februar 2024 E. 1.2).

2. Öffentliches Verfahren und Formalismus

Der Beschwerdeführer rügt, das Bundesverwaltungsgericht habe sein Gesuch um öffentliche Verhandlung zu spät abgelehnt. Das Bundesgericht hält dem entgegen, dass der Beschwerdeführer sein Begehren erst am 9. Dezember 2024 — nach Abschluss des dreifachen Schriftenwechsels (letztmals Triplik vom 22. November 2024) — gestellt habe. Wer sein Recht auf öffentliche Verhandlung nach Art. 6 Abs. 1 EMRK während des ordentlichen Schriftenwechsels nicht geltend mache, verzichte implizit darauf (BGE 147 I 219 E. 2.3.1; BGer 8C_739/2023 vom 21. Mai 2024 E. 2.1). Ein Formalismus sei nicht gegeben, da der Beschwerdeführer nicht darlege, was ihn an rechtzeitiger Stellung gehindert habe. Auch das Gesuch um öffentliche Verhandlung vor dem Bundesgericht wird abgewiesen: Vor dem Bundesgericht besteht grundsätzlich kein Anspruch auf mündliche Verhandlung (Art. 57 und 58 Abs. 1 BGG; Regel: Entscheid durch Umlauf, Art. 58 Abs. 2 BGG).

3. Recht auf Gehör und Untersuchungsmaxime

Der Beschwerdeführer macht geltend, die Behörden hätten sich «sklavisch» auf die EU-Informationen gestützt, ohne die Fakten von Amtes wegen zu prüfen. Das Bundesgericht weist dies zurück: Das DEFR habe die vom EU-Rat übermittelten Elemente unabhängig geprüft und gewürdigt, und das Bundesverwaltungsgericht habe diese Prüfung aktualisiert und bestätigt. Der Beschwerdeführer beschränke sich auf appellatorische Kritik (Art. 106 Abs. 2 BGG).

Zentral ist die gerichtliche Definition der beiden massgeblichen Begriffe:

«Leading businessperson» (einflussreicher Geschäftsmann): Personen, die aufgrund ihres beruflichen Status, der Bedeutung ihrer wirtschaftlichen Aktivitäten, des Umfangs ihres Kapitals oder ihrer Funktionen in einem oder mehreren Unternehmen als einflussreich gelten (E. 4.4).

«Substantial source of revenue» (substantielle Einnahmequelle): Eine Einnahmequelle, die für den russischen Staat signifikant und damit nicht vernachlässigbar ist (E. 4.4). Es handelt sich nicht um einen relativen, sondern um einen absoluten Massstab — kein Vergleich mit anderen Wirtschaftssektoren erforderlich.

4. Sprachfrage: Englisch im Sanktionsverfahren

Der Beschwerdeführer rügt die Verwendung des Englischen im Anhang 8 der O-Ukraine und in den Verfahrensakten. Das Bundesgericht weist die Rüge gestützt auf Art. 33a VwVG ab:

Art. 33a Abs. 1–3 VwVG (SR 172.021) «1 Das Verfahren wird in einer der vier Amtssprachen geführt; in der Regel in der Sprache, in der die Parteien ihre Begehren gestellt haben oder stellen würden. 2 Im Beschwerdeverfahren ist die Sprache des angefochtenen Entscheids massgebend. Verwenden die Parteien eine andere Amtssprache, so kann das Verfahren in dieser Sprache geführt werden. 3 Reicht eine Partei Urkunden ein, die nicht in einer Amtssprache verfasst sind, so kann die Behörde mit dem Einverständnis der anderen Parteien darauf verzichten, eine Übersetzung zu verlangen.»

Die Verwendung des Englischen ist aus zwei Gründen zulässig: Erstens hat der Beschwerdeführer selbst während des gesamten Verfahrens zahlreiche englischsprachige Dokumente eingereicht und damit konkludent sein Verständnis dieser Sprache bekundet (E. 5.3). Zweitens ist der Anhang 8 der O-Ukraine ein durch Verweis veröffentlichter Text. Nach Art. 14 Abs. 2 des Publikationsgesetzes (SR 170.512) kann der Bundesrat bei Texten, die durch Verweis veröffentlicht werden, davon absehen, diese in den drei Amtssprachen zu veröffentlichen, insbesondere wenn die betroffenen Personen diese nur in der Originalsprache verwenden. Im Sanktionsbereich besteht ein unbestreitbares Interesse an Englisch, da die Massnahmen primär ausländische Personen betreffen, die vernünftigerweise Englisch, nicht aber Deutsch, Französisch oder Italienisch verstehen (E. 5.4).

5. Rechtliche Grundlage und massgebliche Kriterien

Die Sanktionierung beruht auf dem Embargogesetz:

Art. 1 Abs. 1 LEmb (SR 946.231) «Die Schweiz kann Zwangsmassnahmen anordnen zur Durchsetzung der vom UNO-Sicherheitsrat, von der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossenen Sanktionen zur Wahrung des Völkerrechts, namentlich der Menschenrechte.»

Der Bundesrat hat gestützt auf Art. 2 LEmb die O-Ukraine als Verordnung erlassen. Art. 15 O-Ukraine sieht das Einfrieren von Vermögenswerten und Wirtschaftsressourcen vor, die Eigentum von oder unter der Kontrolle der im Anhang 8 aufgeführten Personen sind. Die Eintragungskriterien übernehmen diejenigen des EU-Rates: «einflussreiche Geschäftsleute (…), die in Wirtschaftssektoren tätig sind, die eine substanzielle Einnahmequelle für die Regierung der Russischen Föderation darstellen, welche für die Annexion der Krim und die Destabilisierung der Ukraine verantwortlich ist» (Art. 2 Abs. 1 lit. g der Entscheidung (GASP) 2022/329 des EU-Rates).

6. Beweismassstab: Überwiegende Wahrscheinlichkeit

Das Bundesgericht bestätigt, dass bei Zwangsmassnahmen nach dem Embargogesetz der Beweismassstab der überwiegenden Wahrscheinlichkeit (vraisemblance prépondérante) genügt. Dies rechtfertigt sich durch die Schwierigkeiten der Schweizer Behörden, auf Beweismittel zuzugreifen, die sich auf Fakten beziehen, die sich im Ausland verwirklichen (Bestätigung von BGE 139 II 384 E. 5.2.2; BGer 2C_489/2023 vom 21. Januar 2025 E. 7.1.4; BGer 2C_673/2015 vom 10. Oktober 2017 E. 3.2). Diese Reduktion hängt nicht von der Komplexität der vorgeworfenen Tatsachen ab, sondern von den objektiven Schwierigkeiten des Beweiszugangs.

Die Behörden tragen die Beweislast für die Tatsachen, die eine Person auf die Sanktionsliste bringen (BGE 139 II 384 E. 5.2.2). Vorliegend erfüllt der Beschwerdeführer die Kriterien: - Einflussreicher Geschäftsmann: Eigentümer von 79,76 % des Aktienkapitals, Verwaltungsratspräsident und Vorsitzender des Strategiekomitees von B.________ (Marktkapitalisierung 9,3 Mrd. USD), persönliches Vermögen von über 10 Mrd. USD, Auszeichnung durch Präsident Putin. - Substanzielle Einnahmequelle: Der Metallurgiesektor lieferte 2021 allein durch neue Exportzölle auf Metalle mindestens 163 Mrd. Rubel und 2022–2024 über 500 Mrd. Rubel an den russischen Staatshaushalt. Der Sektor ist für 2,36 % des gesamten Staatshaushalts (direkte Steuern) verantwortlich.

7. Verhältnismässigkeit

Die Prüfung erfolgt nach Art. 36 BV:

Art. 36 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. 2 Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. 3 Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. 4 Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.»

Gesetzliche Grundlage: Die LEmb (Art. 1 und 2) bildet eine formelle gesetzliche Grundlage. Dass der Begriff «leading businessperson» im Gesetz nicht definiert ist, verstösst nicht gegen das Legalitätsprinzip, da im Bereich der Aussenpolitik an die Dichte der gesetzlichen Grundlage geringere Anforderungen gestellt werden (E. 9.3; Verweis auf Epiney, BSK BV, 2. Aufl. 2025, N. 49 ad Art. 5 BV).

Öffentliches Interesse: Ausübung kollektiven Drucks auf Russland zur Einhaltung des Völkerrechts und Vermeidung von Sanktionsumgehungen in der Schweiz.

Eignung: Das Einfrieren der Vermögenswerte eines einflussreichen Geschäftsmanns in einem strategischen Sektor (Metallurgie, Rüstungslieferant) ist geeignet, Druck auf Russland auszuüben.

Erforderlichkeit: Da alle EU-Mitgliedstaaten dieselben Massnahmen anwenden, ist die Übernahme durch den Bundesrat nicht unnötig; es sind keine milderen Mittel erkennbar.

Verhältnismässigkeit im engeren Sinne: Die vorübergehende Unverfügbarkeit eingefrorener Vermögenswerte wiegt weniger schwer als das verfolgte öffentliche Interesse, zumal die Sanktionslisten periodisch überprüft werden und Art. 15 Abs. 5 O-Ukraine ein Ausnahmegenehmigungsverfahren vorsieht, von dem der Beschwerdeführer selbst profitiert hat (Zahlung der Kostenvorschüsse). Die Zwangsmassnahmen haben keinen strafenden Charakter — sie zielen nicht auf Sanktionierung individueller Vorwürfe, sondern auf die Reduktion der russischen Kriegsfähigkeit (E. 9.5.4).

8. Neutralität und Gleichbehandlung

Die Beteiligung der Schweiz an nicht-militärischen Massnahmen bzw. Wirtschaftssanktionen aus aussenpolitischen Motiven, deren Möglichkeit im Embargogesetz vorgesehen ist, entspricht den Grundsätzen der Neutralitätspolitik und des Neutralitätsrechts (E. 10; Verweis auf Botschaft LEmb, BBl 2001 1341 S. 1343).

Die Rüge der Diskriminierung nach Art. 8 BV wird ebenfalls abgewiesen: Die Eintragungskriterien enthalten nicht die Nationalität der Personen. Die Sanktionsliste umfasst Personen ukrainischer, iranischer und syrischer Nationalität, was zeigt, dass russische Staatsangehörige nicht aufgrund ihrer Nationalität unterschiedlich behandelt werden (E. 11.2).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der Kontinuität der Sanktionsrechtsprechung des Bundesgerichts und präzisiert diese in mehreren Punkten:

1. Bestätigung von BGE 139 II 384 (Syrien-Sanktionen, 27. Mai 2013): Dieser Leitentscheid klärte, dass Zwangsmassnahmen nach dem Embargogesetz abstrakt-generelle Normen sind (E. 2.1–2.3), die Betroffenen nicht die Verordnung als solche anfechten können, sondern die Streichung beim zuständigen Departement verlangen müssen (E. 2.3), und der Beweismassstab der überwiegenden Wahrscheinlichkeit gilt (E. 5.2.2). All dies wird bestätigt und auf den Ukraine-Kontext übertragen. Die Streichung ist gerechtfertigt, wenn die Eintragung bei freier Beweiswürdigung als willkürlich qualifiziert werden kann (BGE 144 I 214 E. 5.1.2–5.1.3; CourEDH Al-Dulimi c. Suisse, 21. Juni 2016, §§ 150–151).

2. Bestätigung von BGE 144 I 214 (Al-Dulimi/Revision, 31. Mai 2018): Dieser Entscheid behandelte gezielte UN-Sanktionen gegen den Irak und die Revision nach Verurteilung der Schweiz durch den EGMR. Das vorliegende Urteil bestätigt, dass Zwangsmassnahmen zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK berühren und der gerichtliche Zugang zu gewährleisten ist. Es präzisiert jedoch, dass bei autonomen EU-Sanktionen (nicht UN-Sanktionen) die Sachlage anders liegt, da die Schweiz die Kriterien unabhängig prüft.

3. Präzisierung der Begriffe «leading businessperson» und «substantial source of revenue»: Diese Definitionen sind neu. Bisher hatte das Bundesgericht diese Kriterien nicht näher ausgelegt. Die Definition des einflussreichen Geschäftsmanns (beruflicher Status, wirtschaftliche Bedeutung, Kapitalumfang, Unternehmensfunktionen) und der substanziellen Einnahmequelle (absoluter, nicht relativer Massstab; Signifikanz ohne Vergleich mit anderen Sektoren) schaffen dogmatische Klarheit für künftige Sanktionsverfahren.

4. Zulässigkeit der englischen Sanktionsliste: Die Frage, ob der Anhang 8 der O-Ukraine in englischer Sprache geführt werden darf, war bisher nicht Gegenstand eines Bundesgerichtsentscheids. Die Begründung über Art. 14 Abs. 2 PublG (Verweispublikation) und den internationalen Kontext ist eine neue rechtliche Einordnung.

5. Verhältnismässigkeit bei Nicht-Vorwerbarkeit individuellen Fehlverhaltens: Das Bundesgericht stellt klar, dass Zwangsmassnahmen nach dem Embargogesetz keinen strafenden Charakter haben und keine individuelle Rechtswidrigkeit voraussetzen. Dies bestätigt die dogmatische Einordnung von Sanktionen als präventiv-politische Massnahmen, nicht als Sanktionen im strafrechtlichen Sinne (vgl. auch BGE 144 I 214 E. 5.2.1; CourEDH Al-Dulimi, § 150).

Fazit

Das Urteil 2C_212/2025 ist ein konsequenter und dogmatisch präziser Weiterbau der Sanktionsrechtsprechung des Bundesgerichts. Es bestätigt die Grundlinien von BGE 139 II 384 (Beweismassstab, Verfahren, Rechtsnatur) und BGE 144 I 214 (EMRK-Anwendbarkeit, gerichtlicher Zugang) und überträgt sie auf den aktuellen Ukraine-Sanktionskontext. Die zentralen neuen Elemente sind die erstmalige gerichtliche Definition der Eintragungskriterien «leading businessperson» und «substantial source of revenue», die Klarstellung der Zulässigkeit englischsprachiger Sanktionslisten nach dem Publikationsgesetz und die ausdrückliche Feststellung, dass die Sanktionierung keine individuelle Fehlhaltung voraussetzt. Das Urteil stärkt die Durchsetzbarkeit autonomer Sanktionen in der Schweiz und grenzt sich dabei dogmatisch von strafrechtlichen Massnahmen ab. Die Fünferbesetzung unterstreicht die grundsätzliche Bedeutung der aufgeworfenen Rechtsfragen.