Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht hebt das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich auf, welches die kommunale Mindestlohnverordnung der Stadt Zürich aufgehoben hatte, und bestätigt die Zulässigkeit der Verordnung.
• Entscheidung: Die Stadt Zürich verfügt nach der Zürcher Kantonsverfassung über ausreichende Gemeindeautonomie, um eine kommunale Mindestlohnverordnung zu erlassen; Art. 111 KV/ZH (Sozialhilfe) schliesst einen kommunalen Mindestlohn nicht abschliessend aus.
• Bedeutung: Erstmalige Bestätigung durch das Bundesgericht, dass auch Gemeinden — und nicht nur Kantone — Mindestlohnvorschriften erlassen dürfen, sofern das kantonale Verfassungsrecht ihnen genügend Autonomie einräumt; Präzisierung der Rechtsprechung zu BGE 143 I 403 und 2C_302/2020.
• Novum: Die KV/ZH enthält keinen Verfassungsvorbehalt; der Aufgabenkatalog von Art. 100 ff. KV/ZH ist nicht abschliessend. Die sehr weitgehende Gemeindeautonomie nach Art. 1 Abs. 4, Art. 83 Abs. 1, Art. 85 Abs. 1 und Art. 97 Abs. 1 KV/ZH erlaubt den Erlass einer Mindestlohnverordnung.
• Einordnung: Das Sozialziel von Art. 41 Abs. 1 lit. d BV i.V.m. Art. 19 KV/ZH ist als Auslegungshilfe heranzuziehen und stützt — nicht wie die Vorinstanz meinte einschränkt — die Gemeindeautonomie im Bereich der Bekämpfung von Erwerbsarmut.

Sachverhalt

Die Volksinitiative «Ein Lohn zum Leben» wurde im November 2020 in den Städten Zürich, Winterthur und Kloten eingereicht. Der Stadtrat der Stadt Zürich erklärte die Initiative für teilgültig und arbeitete einen Gegenvorschlag aus. Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am 1. März 2023 die Verordnung über den Mindestlohn (Mindestlohnverordnung) als Gegenvorschlag. Diese sieht einen Mindestlohn von Fr. 23.90 brutto pro Stunde vor, mit Ausnahmen für u.a. Praktikantinnen und Praktikanten, Lernende, Personen unter 25 ohne Berufsabschluss und dem kantonalen/bundesrechtlichen Personal unterstehende Arbeitnehmende (Art. 2 und 4 der Mindestlohnverordnung).

Das Initiativkomitee zog die Volksinitiative für die Stadt Zürich zurück. Nach Ergreifung des Parlamentsreferendums wurde die Mindestlohnverordnung am 18. Juni 2023 mit 69.43 % Ja-Stimmen angenommen. Der Stadtrat setzte die Verordnung noch nicht in Kraft.

Der Verband A.________ erhob beim Bezirksrat Zürich Rekurse gegen die Mindestlohnverordnung. Der Bezirksrat wies den Rekurs ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hob die Mindestlohnverordnung hingegen auf, da sie mit dem kantonalen Recht unvereinbar sei. Gegen diesen Entscheid gelangte die Stadt Zürich mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht.

Erwägungen

Zulässigkeit (E. 1)

Das Bundesgericht bejaht die Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Gestützt auf Art. 82 lit. b und Art. 87 Abs. 1 BGG können kantonale oder kommunale Erlasse im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle direkt beim Bundesgericht angefochten werden. Vorliegend ist der letztinstanzliche kantonale Entscheid der Vorinstanz Anfechtungsgegenstand. Da die Beschwerdeführerin die Verletzung ihrer Gemeindeautonomie rügt, kann das Bundesgericht den normativen Akt auch nach Aufhebung durch die Vorinstanz prüfen (E. 1.3). Die Beschwerde ist reformatorisch dahingehend zulässig, dass nicht nur das vorinstanzliche Urteil aufgehoben, sondern auch die Rechtmässigkeit der Verordnung bestätigt werden kann (E. 1.4).

Die Beschwerdelegitimation der Stadt Zürich ergibt sich aus Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG, da sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantonsverfassung gewährt (E. 1.5).

Kognitions- und Prüfungsrahmen (E. 2)

Die Anwendung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten — einschliesslich der Gemeindeautonomie — wird frei geprüft (Art. 95 lit. a und c BGG). Die Anwendung sonstigen kantonalen Rechts wird nur unter dem Blickwinkel der Willkür überprüft. Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle übt das Bundesgericht eine gewisse Zurückhaltung: Eine kantonale oder kommunale Norm wird nur aufgehoben, wenn sie sich jeder verfassungsmässigen Auslegung entzieht (E. 2.2).

Kein Verfassungsvorbehalt in der KV/ZH (E. 4.5)

Das Bundesgericht stellt fest, dass die KV/ZH keinen Verfassungsvorbehalt enthält. Der Aufgabenkatalog von Art. 100 ff. KV/ZH ist nicht abschliessend. Dies ergibt sich aus den eindeutigen Materialien zum Verfassungsrat, der sich mehrfach gegen die Aufnahme eines Verfassungsvorbehalts ausgesprochen hat, und wird von der Lehre bestätigt (Jaag/Rüssli, Sobotich, Weber-Mandrin). Das angefochtene Urteil ging zu Unrecht von einem Verfassungsvorbehalt aus (E. 4.5.5).

Weitgehende Gemeindeautonomie (E. 4.6)

Das Bundesgericht leitet aus dem Zusammenspiel mehrerer KV/ZH-Bestimmungen eine sehr weitgehende Gemeindeautonomie ab:

Art. 50 Abs. 1 BV (SR 101) «Die Gemeinden sind in ihrer Organisation, ihren Aufgaben und den Finanzen nach Massgabe des kantonalen Rechts autonom.»

Art. 1 Abs. 4 KV/ZH anerkennt die Selbständigkeit der Gemeinden als Grundprinzip. Art. 83 Abs. 1 KV/ZH bestimmt, dass die politischen Gemeinden alle öffentlichen Aufgaben wahrnehmen, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. Art. 85 Abs. 1 KV/ZH (Randtitel «Gemeindeautonomie») statuiert, dass die Gemeinden ihre Angelegenheiten selbständig regeln und das kantonale Recht ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum gewährt. Art. 97 Abs. 1 KV/ZH verankert das Subsidiaritätsprinzip: Die Gemeinden nehmen öffentliche Aufgaben selber wahr, wenn sie diese ebenso zweckmässig erfüllen können wie der Kanton.

Das Bundesgericht betont, dass bereits der klare Wortlaut und die systematische Stellung dieser Bestimmungen eine weitgehende Gemeindeautonomie begründen. Die Vorinstanz habe diesem Aspekt nicht ausreichend Rechnung getragen (E. 4.6.2-4.6.3).

Subsidiaritätsprinzip und Zweckmässigkeit (E. 4.7)

Staatliche Mindestlöhne dienen der Bekämpfung von Erwerbsarmut («working poor») und sind bundesrechtlich als sozialpolitische Massnahme zulässig (BGE 143 I 403; Urteil 2C_302, 306/2020). Dass sich die Problematik der «working poor» in der Stadt Zürich manifestiert, ist unbestritten. Aufgrund der Vertrautheit mit den lokalen Bedingungen und der Nähe zu den Betroffenen kann die Stadt Zürich die Erwerbsarmut ebenso zweckmässig wenn nicht besser bekämpfen als der Kanton (E. 4.7.2). Die Beschwerdeführerin verfügt daher auch nach dem Subsidiaritätsprinzip über die Kompetenz zum Erlass einer Mindestlohnverordnung (E. 4.7.3).

Art. 111 KV/ZH schliesst kommunalen Mindestlohn nicht aus (E. 4.8)

Die Vorinstanz hatte aus Art. 111 KV/ZH («Sozialhilfe») eine abschliessende Regelung abgeleitet, die keinen Raum für einen kommunalen Mindestlohn lasse. Das Bundesgericht weist dies in mehreren Schritten zurück:

Grammatikalische Auslegung (E. 4.8.1): Art. 111 KV/ZH betrifft die Sozialhilfe — also die Ausrichtung finanzieller Mittel durch den Staat — und die Wiedereingliederung erwerbsloser Personen in den Arbeitsmarkt. Ein staatlicher Mindestlohn setzt demgegenüber beim Arbeitsverhältnis an und bezweckt die Einhaltung eines minimalen Lohnniveaus durch die Arbeitgeber. Sozialhilfe und Mindestlohn sind komplementäre Aufgaben mit unterschiedlichen Ansatzpunkten. Dass der Wortlaut von Art. 111 KV/ZH den Mindestlohn nicht erwähnt, schliesst diesen nicht aus, da sich die Bestimmung mit einem anderen Gegenstand befasst.

Teleologische Auslegung (E. 4.8.1): Sinn und Zweck von Art. 111 KV/ZH ist die Verankerung der Sozialhilfe als öffentliche Aufgabe. Staatliche Mindestlöhne sind kein Mittel der Sozialhilfe, sondern bezwecken, existenzsichernde Löhne zu garantieren und damit den Bezug von Sozialhilfe zu vermeiden.

Historische Auslegung (E. 4.8.2): Die Materialien zeigen, dass bei der Debatte um «existenzsichernde Löhne» im Verfassungsrat nicht über staatliche Mindestlöhne diskutiert wurde, sondern über staatliche Subventionen von Niedrigstlöhnen. Die Befürchtung war, dass eine Bestimmung zu existenzsichernden Löhnen ein Einfallstor für die Beanspruchung staatlicher Subventionen schaffen würde. Dies rechtfertigt nicht den Schluss, staatliche Mindestlöhne seien als öffentliche Aufgabe ausgeschlossen.

SHG/ZH (E. 4.8.4): Auch aus dem Sozialhilfegesetz des Kantons Zürich (SHG/ZH) lässt sich kein Ausschluss kommunaler Mindestlöhne ableiten. Das SHG/ZH konkretisiert Art. 111 KV/ZH und befasst sich mit finanzieller Hilfe und Eingliederungsmassnahmen. Die vorinstanzliche Auslegung, dass das SHG/ZH kommunale Mindestlöhne ausschliesse, ist willkürlich.

Sozialziel als Auslegungshilfe (E. 4.9)

Art. 41 Abs. 1 lit. d BV (SR 101) «1 Bund und Kantone setzen sich in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative ein: (…) d. dass Erwerbsfähige ihren Lebensunterhalt durch Arbeit zu angemessenen Bedingungen bestreiten können.»

Art. 19 Abs. 1 KV/ZH erklärt die Sozialziele der BV zu Sozialzielen des Kantons und der Gemeinden. Art. 19 Abs. 3 KV/ZH adressiert ausdrücklich auch die Gemeinden und formuliert einen Gesetzgebungsauftrag zur Verwirklichung der Sozialziele. Das Bundesgericht stellt fest, dass das Sozialziel von Art. 41 Abs. 1 lit. d BV i.V.m. Art. 19 KV/ZH nicht einschränkend wirkt, sondern — im Gegenteil — den Erlass der Mindestlohnverordnung stützt (E. 4.9.2-4.9.3). Die Vorinstanz hatte die Sozialziele nur unter ihrem negativen Aspekt berücksichtigt, wonach sie keine neuen Zuständigkeiten begründen (Art. 41 Abs. 3 BV; Art. 19 Abs. 4 KV/ZH). Das Bundesgericht betont jedoch, dass die Sozialziele als Auslegungshilfe herangezogen werden können und sollen (E. 4.9.1, unter Verweis auf BGE 151 I 73 E. 4.4.2; 143 I 403 E. 7.5.5).

Art. 95 BGG (SR 173.110) Kommentierung auf glossagens.ch

«Die Beschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Übermass an Bundeszuständigkeiten, die Verletzung von kantonalen verfassungsmässigen Rechten, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Rechtsverweigerung oder den Rechtsverzug rügen.»

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Ergebnis (E. 5)

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das angefochtene Urteil wird aufgehoben. Die kommunale Mindestlohnverordnung der Stadt Zürich vom 1. März 2023 ist zulässig. Ein kassatorischer Entscheid genügt, da mit der Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils auch die Aufhebung der Verordnung rückgängig gemacht wird. Die Verordnung lebt wieder auf; es bleibt dem Stadtrat überlassen, sie in Kraft zu setzen (vgl. Art. 13 der Mindestlohnverordnung).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in einer Linie mit der bisherigen Rechtsprechung zu staatlichen Mindestlöhnen, präzisiert und erweitert diese jedoch erheblich:

BGE 143 I 403 (Neuenburger Mindestlohn): Das Bundesgericht bestätigte die Verfassmässigkeit des kantonalen Gesetzes über den Neuenburger Mindestlohn. Es hielt fest, dass der Mindestlohn als sozialpolitische Massnahme mit der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27, 94 BV) vereinbar ist und den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) nicht verletzt. Der entscheidende Unterschied zum vorliegenden Fall: Der Neuenburger Mindestlohn beruhte auf einer ausdrücklichen Verfassungsbestimmung der Kantonsverfassung.

Urteil 2C_302, 306/2020 (Tessiner Mindestlohn): Das Bundesgericht bestätigte diese Rechtsprechung für den Tessiner Mindestlohn. Auch hier existierte eine verfassungsrechtliche Grundlage in der Kantonsverfassung. Der Mindestlohn dient der Bekämpfung der Armut respektive des Phänomens der «working poor» und ist als sozialpolitische Massnahme zulässig.

Urteil 1C_357/2009 (Genfer Mindestlohn-Initiative): Im Rahmen einer Abstimmungsbeschwerde hielt das Bundesgericht fest, dass die Genfer Volksinitiative zur Einführung eines kantonalen Mindestlohnes nicht offensichtlich gegen höherrangiges Recht verstösst, insbesondere mit der Vertragsfreiheit als Teil der Wirtschaftsfreiheit vereinbar ist.

Urteil 2C_216/2025 (Genfer Mindestlohn, Urteil vom 27. Januar 2026): Auch für den Kanton Genf bestätigte das Bundesgericht die Zulässigkeit eines kantonalen Mindestlohns.

Neuheit des vorliegenden Urteils: Erstmals entscheidet das Bundesgericht über die Zulässigkeit eines kommunalen Mindestlohns. Während in den bisherigen Fällen der jeweilige Kanton über eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Grundlage verfügte, fehlt eine solche im Kanton Zürich. Das Bundesgericht entscheidet, dass dies nicht erforderlich ist, weil die KV/ZH keinen Verfassungsvorbehalt kennt und die Gemeindeautonomie der Stadt Zürich so weitgehend ist, dass sie den Erlass einer Mindestlohnverordnung umfasst.

Bedeutsam ist auch die Einordnung der Sozialziele: Das Bundesgericht präzisiert, dass Art. 41 Abs. 1 lit. d BV i.V.m. Art. 19 KV/ZH nicht nur — wie die Vorinstanz meinte — restriktiv dahingehend wirkt, dass keine neuen Zuständigkeiten begründet werden, sondern als Auslegungshilfe zugunsten der Gemeindeautonomie heranzuziehen ist. Dies korrigiert die Vorinstanz, die das Sozialziel nur als einschränkendes Element betrachtet hatte.

Zurückhaltung bei der abstrakten Normenkontrolle: Das Gericht bestätigt den Grundsatz, dass es im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle eine gewisse Zurückhaltung übt und eine Norm nur aufhebt, wenn sie sich jeder verfassungsmässigen Auslegung entzieht (E. 2.2). Die Vorinstanz hatte diesen Massstab nicht ausreichend berücksichtigt.

Fazit

Mit dem Urteil 2C_28/2025 schreibt das Bundesgericht die Rechtsprechung zu staatlichen Mindestlöhnen fort und erweitert sie auf die kommunale Ebene. Die Entscheidung ist wegweisend für die Frage der Gemeindeautonomie bei sozialpolitischen Massnahmen: Wo das kantonale Verfassungsrecht — wie im Kanton Zürich — keinen Verfassungsvorbehalt kennt, eine weitgehende Gemeindeautonomie verankert und das Subsidiaritätsprinzip bejaht, können Gemeinden auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage Mindestlohnvorschriften erlassen. Die Feststellung, dass die KV/ZH keinen Verfassungsvorbehalt enthält und Art. 111 KV/ZH (Sozialhilfe) keinen kommunalen Mindestlohn ausschliesst, ist von grundsätzlicher Bedeutung weit über den Einzelfall hinaus.

Gleichzeitig bestätigt das Gericht die bereits etablierte bundesrechtliche Einordnung: Staatliche Mindestlöhne sind als sozialpolitische Massnahme zulässig und mit der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27, 94 BV) vereinbar, sofern sie verhältnismässig sind. Das Sozialziel von Art. 41 Abs. 1 lit. d BV ist dabei nicht nur als Schranke, sondern als Auslegungshilfe zugunsten sozialpolitischer Regelungen heranzuziehen.

Für die Stadt Zürich bedeutet das Urteil, dass die Mindestlohnverordnung vom 1. März 2023 wieder auflebt und vom Stadtrat in Kraft gesetzt werden kann. Der parallele Fall der Stadt Winterthur (2C_30/2025) wurde am selben Tag entschieden und dürfte zum selben Ergebnis gelangt sein, wie die Medienmitteilung des Bundesgerichts vom 10. Juni 2026 nahelegt.