Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht beurteilt die Anforderungen an die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) und den Artenschutz bei einem grossen Hochwasserschutz- und Renaturierungsprojekt an der Reuss (Kt. Luzern).
• Entscheidung: Die Beschwerde von BirdLife Schweiz wird teilweise gutgeheissen. Der UVB ist hinsichtlich der Helm-Azurjungfer (Coenagrion mercuriale) lückenhaft; die Sache wird an den Regierungsrat zurückgewiesen, damit dieser zumindest in den Umrissen festlegt, wo und wie Ersatzlebensraum geschaffen werden kann. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert, dass bei Revitalisierungsprojekten der Detaillierungsgrad der Bestandesaufnahme nach der Intensität des Eingriffs differenziert werden darf (geringere Anforderungen bei Verbesserungen, höhere bei Beeinträchtigungen). Die Zerstörung des Lebensraums einer stark gefährdeten Art darf aber erst verbindlich beschlossen werden, wenn geeigneter Ersatzlebensraum nachgewiesen und gesichert ist.

Sachverhalt

Das Projekt «Hochwasserschutz und Renaturierung der Reuss» des Kantons Luzern umfasst die Reuss vom Reusszopf bis zur Kantonsgrenze Aargau/Zug (13,2 km Flussstrecke, Perimeter ca. 2,3 km², 200 ha). Es gliedert sich in 12 Abschnitte bzw. 5 Baulose und zielt auf Hochwasserschutz, ökologische Aufwertung und Trinkwassersicherung. Nach einem langen Planungsverfahren (ab 2006) und zweimaliger öffentlicher Auflage (2016, 2019) erteilte der Regierungsrat am 31. Mai 2022 die Projektbewilligung. Pro Natura Schweiz, Pro Natura Luzern und BirdLife Schweiz erhoben Beschwerde ans Kantonsgericht Luzern, das diese am 6. Dezember 2023 abwies. Dagegen richtet sich die Beschwerde von BirdLife Schweiz ans Bundesgericht.

Erwägungen

Zulässigkeit (E. 1–2)

Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein. BirdLife Schweiz ist als gesamtschweizerisch tätiger Naturschutzverband nach Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG beschwerdeberechtigt, da sich die Projektbewilligung auf unmittelbar anwendbares Bundesrecht zum Schutz von Natur und Gewässern stützt (Art. 78 Abs. 2 BV, Art. 2 NHG). Die Verletzung von Bundesrecht kann von Amtes wegen gerügt werden (Art. 95 lit. a, Art. 106 Abs. 1 BGG).

Umfang der Bestandesaufnahme im UVB (E. 3–6)

Ausgangslage und Rügen (E. 3)

Der Beschwerdeführer rügt, der UVB verlasse sich auf nicht systematische CSCF-Daten, veraltete Fundmeldungen und eine ungenügende Lebensraumkartierung. Die Auswirkungen auf die terrestrische Fauna und Flora könnten nicht erkannt, die Interessenabwägung nicht sachgerecht vorgenommen werden. Er beruft sich auf das Koordinationsgebot (Art. 25a RPG) und das Urteil BGer 1C_346/2014 vom 26. Oktober 2016 (Windpark Schwyberg), wonach bereits im Stadium der Nutzungsplanung eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen und sicherzustellen ist, dass die bundesrechtlichen Bestimmungen zum Biotop- und Artenschutz nicht verletzt werden.

Rechtliche Anforderungen an den UVB (E. 5)

Ausgangspunkt ist Art. 10b Abs. 2 USG (SR 814.01):

Art. 10b Abs. 2 USG (SR 814.01) «Der Bericht enthält alle Angaben, die zur Prüfung des Vorhabens nach den Vorschriften über den Schutz der Umwelt nötig sind. Er muss insbesondere alle Angaben enthalten, welche die zuständige Behörde benötigt, um prüfen zu können, ob das Projekt den Vorschriften über den Schutz der Umwelt entspricht (Art. 9 Abs. 2 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 UVPV; SR 814.011).»

Das Bundesgericht hält fest, dass Vorkommen geschützter, gefährdeter und prioritärer Arten bekannt sein müssen, um beurteilen zu können, ob und inwiefern ihr Lebensraum beeinträchtigt wird. Dies ist Voraussetzung für die umfassende Interessenabwägung und die Festlegung von Schutz-, Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen nach Art. 18 Abs. 1ter NHG (SR 451).

Für die Interessenabwägung zentrale Norm ist Art. 18 NHG:

Art. 18 Abs. 1ter NHG (SR 451) «Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonsten für angemessenen Ersatz zu sorgen.»

Das Gericht differenziert jedoch nach der Intensität des Eingriffs: Führt das Projekt zur Verbesserung und Vergrösserung der Lebensräume, sind die Anforderungen an die Erhebung im UVB geringer als bei Eingriffen, die zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung geschützter und gefährdeter Arten führen können. Zudem muss der Detaillierungsgrad bei mehrstufigen Verfahren dem Projektierungsstand angepasst sein (stufengerechte Interessenabwägung). Detailabklärungen können in ein nachfolgendes Verfahren verwiesen werden, sofern sie für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit auf der ersten Stufe nicht erforderlich sind.

Stufenweises Vorgehen zulässig (E. 5.3)

Das Bundesgericht erachtet ein stufenweises Vorgehen bei einem Projekt dieser Grössenordnung (13,2 km, Perimeter ca. 2,3 km², Projektlaufzeit ca. 30 Jahre) als unvermeidbar. Es bestätigt die Rechtsprechung, wonach die Umweltverträglichkeit des Gesamtprojekts bereits auf der ersten Stufe ausreichend geprüft und eine umfassende Interessenabwägung vorgenommen werden muss (BGer 1C_346/2014 vom 26. Oktober 2016, E. 4.4; BGer 1C_65/2025 vom 24. November 2025, E. 5.2.1; BGer 1C_317/2022 vom 15. März 2024, E. 6.2; BGer 1C_401/2020 vom 1. März 2022, E. 7.1). Werden Zusatzabklärungen auf eine zweite Verfahrensstufe verschoben, muss die Projektbewilligung genügend Spielraum belassen, um im nachfolgenden Verfahren noch auf neue Erkenntnisse reagieren zu können.

Beurteilung der einzelnen Gebiete (E. 6)

• Landwirtschaftlich intensiv genutzte Gebiete (Perlen ausserhalb Schutzgebiete, Studeschachen): Keine Feldaufnahmen erforderlich, da dort nicht mit geschützten Arten zu rechnen ist (E. 6.2).
• Reussufer mit Auenwaldrestbeständen: Die umfassenden CSCF-Fundmeldungen genügen; Verbesserung des Lebensraums durch Renaturierung ist zu erwarten. Keine vollständige Bestandesaufnahme auf Projektstufe nötig (E. 6.2).
• Honauer Schachen / Helm-Azurjungfer (E. 6.3): Die Vorkommen der stark gefährdeten Helm-Azurjungfer (Coenagrion mercuriale) am Honauerbach werden im UVB erwähnt und waren den kantonalen Fachstellen bekannt (Kartierungen 2011 und 2018, Artenförderungsprogramm Pro Natura Luzern). Der Verzicht auf weitere Abklärungen im UVB erscheint noch vertretbar, jedoch ist die Interessenabwägung hinsichtlich der Ersatzmassnahmen lückenhaft (vgl. E. 8).
• Schiltwald / Fledermäuse (E. 6.4): Die geplanten Aufweitungen sind zentrale Projektbestandteile für Hochwasserschutz und Revitalisierung. Selbst bei Vorkommen seltener Fledermausarten wären höchstens kleinräumige Anpassungen möglich, Rodungen nicht vermeidbar. Felderhebungen dürfen auf das Detailplanungsverfahren verwiesen werden.

Schutz-, Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen (E. 7)

Die Projektbewilligung enthält verbindliche Auflagen (Ziff. 7.4 und 7.5): Erhebung der terrestrischen Fauna und Flora vor der Detailplanung pro Baulos, Pflicht zu bestmöglichem Schutz und zu ergänzenden Wiederherstellungs-/Ersatzmassnahmen, Umweltbaubegleitung, Begleitgruppe Umwelt mit Verbandseinsitz und Wirkungskontrolle (Auflagen 7.79, 7.80, 7.82). Der Kanton wird darauf behaftet, dass im Detailplanungsverfahren kleinräumige Anpassungen möglich sind (Verschieben von Tümpeln, Erhalt einzelner Bäume, Anpassung von Wegen); weitergehende Änderungen über ein Projektänderungsverfahren.

Der Eventualantrag von BirdLife, sämtliche Pläne unter den Vorbehalt des Artenschutzes nach Art. 18 NHG zu stellen, geht zu weit: Dies würde den Sondernutzungsplan zu einem blossen Konzept herabstufen und auch Dritte benachteiligen, die im Einspracheverfahren Verbesserungen erreicht haben (E. 7.3).

Helm-Azurjungfer: Ersatzlebensraum muss nachgewiesen werden (E. 8)

Das Projekt sieht vor, den Honauerbach teilweise zuzuschütten (ca. 0,5 ha Röhrichtverlust), um die Entwässerung landwirtschaftlicher Nutzflächen hinter dem neuen Damm sicherzustellen. Der Kanton argumentiert, die Helm-Azurjungfer bilde eine Metapopulation, die ein Netz geeigneter Lebensräume im Reusstal besiedle; Ersatzlebensraum könne auch ausserhalb des engeren Perimeters geschaffen werden. Am Förndlibach sei erfolgreich neuer Lebensraum entstanden.

Das Bundesgericht stellt jedoch fest, dass die Helm-Azurjungfer höchste Standortanforderungen stellt: grundwassergespeiste Bäche und Gräben mit Bachröhricht, mindestens 25 % offene Wasserfläche, höchstens vereinzelt Gebüsch. Der Aktionsplan Helm-Azurjungfer des Kantons Zürich (2004) hält fest, dass geeignete naturnahe Lebensräume äusserst selten und eigentlich nicht mit traditionellen Naturschutzmassnahmen nachzubauen seien.

Das Gericht kommt zum Schluss, dass die Schaffung von Ersatzlebensraum für die Helm-Azurjungfer nicht ausgeschlossen, aber anspruchsvoll ist. Unter diesen Umständen darf die (teilweise) Zerstörung des Lebensraums am Honauerbach erst dann verbindlich beschlossen werden, wenn geeigneter Ersatz nachgewiesen und gesichert ist. Zumindest in den Umrissen muss bereits auf der ersten Stufe festgelegt werden, wo und wie quantitativ und qualitativ gleichwertiger Ersatzlebensraum zu schaffen ist. Sollte dies nicht möglich sein, müssten die Projektmassnahmen zugunsten des Erhalts des Honauerbachs angepasst werden. Die Sache wird insoweit an den Regierungsrat zurückgewiesen (E. 8.4).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt und präzisiert die ständige Rechtsprechung zur stufengerechten Umweltverträglichkeitsprüfung bei grossen Infrastruktur- und Revitalisierungsprojekten:

1. Koordinationsgebot und Sicherstellungsgebot: Das Urteil bestätigt den Grundsatz aus BGer 1C_346/2014 vom 26. Oktober 2016, E. 4.4, wonach die erforderlichen Schutz-, Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen nach Art. 18 Abs. 1ter NHG bereits im Zeitpunkt des Planerlasses rechtlich und räumlich sichergestellt sein müssen. Die Qualität der verfügbaren Massnahmen beeinflusst die Interessenabwägung (E. 4.8 des Windpark-Schwyberg-Urteils).

2. Differenzierung nach Eingriffsintensität: Neu stellt das Gericht explizit auf die Intensität des Eingriffs ab – bei Lebensraumverbesserungen (Revitalisierung) sind die Anforderungen an die Artenerhebung geringer als bei schwerwiegenden Beeinträchtigungen. Diese Differenzierung ist im Kontext von Revitalisierungsprojekten von grosser praktischer Bedeutung.

3. Stufengerechte Prüfung bei Grossprojekten: Das Urteil präzisiert, dass bei langfristigen Grossprojekten (hier: 13,2 km, 30 Jahre Laufzeit) Detailabklärungen auf die Detailprojektierung verwiesen werden dürfen, sofern die Umweltverträglichkeit des Gesamtprojekts auf der ersten Stufe ausreichend geprüft ist und die Projektbewilligung genügend Spielraum für spätere Anpassungen belässt.

4. Ersatzlebensraum bei stark gefährdeten Arten: Das Urteil verschärft die Anforderungen, wenn die Zerstörung des Lebensraums einer stark gefährdeten Art (hier: Helm-Azurjungfer) in Kauf genommen wird: Ersatzlebensraum muss zumindest in den Umrissen bereits auf Projektstufe nachgewiesen und gesichert sein, bevor die Zerstörung verbindlich beschlossen werden darf. Dies geht über die bisherige Praxis hinaus, die eine vollständige Sicherstellung aller Ersatzmassnahmen bereits auf der ersten Stufe verlangte, nun aber konkret eine in Umrissen festgelegte Ersatzmassnahme bei besonders anspruchsvollen Arten einfordert.

5. Parallelentscheid 1C_64/2024: Das Urteil verweist in E. 6.4 auf einen Parallelentscheid zum selben Projekt (1C_64/2024, E. 3.7) betreffend die Aufweitungen, die weit hinter dem natürlichen Verlauf der Reuss zurückbleiben, was nach Art. 4 Abs. 2 WBG (SR 721.100) und Art. 37 Abs. 2 GSchG (SR 814.20) anzustreben ist.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Sache an den Regierungsrat zurück, damit dieser – zumindest in den Umrissen – festlegt, wo und wie Ersatzlebensraum für die Helm-Azurjungfer zu schaffen ist (im Honauer Schachen oder angrenzend). Kann kein gleichwertiger Ersatz gesichert werden, sind die Projektmassnahmen zugunsten des Erhalts des Honauerbachs anzupassen. Im Übrigen bestätigt das Gericht die Projektbewilligung, insbesondere die Zulässigkeit des stufenweisen Vorgehens und den Verzicht auf vollständige Bestandesaufnahmen im UVB bei landwirtschaftlich intensiv genutzten Flächen ohne geschützte Arten. Das Urteil setzt einen wichtigen Akzent für die Praxis: Bei Revitalisierungsprojekten dürfen die Anforderungen an die Artenerhebung nach der Eingriffsintensität differenziert werden, die Zerstörung des Lebensraums einer stark gefährdeten Art setzt jedoch die vorherige Sicherstellung von Ersatzlebensraum in Umrissen voraus. Damit wird der Anspruch des Artenschutzes auch bei projizierten Nettoverbesserungen der ökologischen Gesamtbilanz gewahrt.

Gerichtskosten: Fr. 1'500 (reduziert) für das bundesgerichtliche Verfahren, Fr. 4'500 (reduziert von Fr. 6'000) für das kantonsgerichtliche Verfahren. Parteientschädigung: Kanton Luzern entschädigt BirdLife Schweiz mit je Fr. 2'000 für das bundesgerichtliche und kantonsgerichtliche Verfahren (total Fr. 4'000).