1C_64/2024 — Hochwasserschutz und Renaturierung Reuss: Aufweitung Studeschachen und Geschiebehaushalt

Rechtsgebiet: Wasserbaurecht / Gewässerschutzrecht · Vorinstanz: Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung (Urteil 7H 22 152 vom 6.12.2023) · Besetzung: Bundesrichter Haag (Präsident), Bundesrichter Kneubühler, nebenamtlicher Bundesrichter Mecca, Gerichtsschreiberin Gerber · Verfahrensergebnis: Gutheissung (Rückweisung an den Regierungsrat)

Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht hebt die Projektbewilligung für den Hochwasserschutz und die Renaturierung der Reuss (Kanton Luzern) teilweise auf, weil die Abklärungen zur Verlegung der Trinkwasserfassung Studeschachen ungenügend waren und das Geschiebemanagement-Konzept Mängel aufweist.
• Entscheidung: Die Sache wird an den Regierungsrat zurückgewiesen, damit dieser die nötigen ergänzenden Abklärungen trifft, insbesondere zur Ersatzmöglichkeit der Grundwasserfassung Studeschachen und zur Naturnähe des Geschiebehaushalts.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die Anforderungen von Art. 37 Abs. 2 und 3 GSchG an die Wiederherstellung des natürlichen Gewässerverlaufs (Interessenabwägung statt absoluter Pflicht) und klärt die Auslegung von Art. 43a Abs. 1 GSchG («wesentliche Beeinträchtigung» = spürbare/nennenswerte, nicht erst schwerwiegende Beeinträchtigung).

Sachverhalt

Der Regierungsrat des Kantons Luzern genehmigte am 31. Mai 2022 das Projekt «Hochwasserschutz und Renaturierung der Reuss», das sich über eine 13 km lange Strecke vom Reusszopf bis zur Kantonsgrenze Aargau/Zug erstreckt. Das Projekt umfasst fünf Hauptabschnitte und verfolgt die Ziele Hochwasserschutz, ökologische Aufwertung und Steigerung der Lebensqualität. Gegen die Projektbewilligung erhoben Aqua Viva und der WWF Beschwerde. Das Kantonsgericht wies die Beschwerde ab. Dagegen richtet sich die Beschwerde an das Bundesgericht.

Im Bereich Studeschachen war ursprünglich eine durchgehende Aufweitung der Reuss vorgesehen, die eine eigendynamische Aue von 28 ha ermöglicht hätte. Das genehmigte Projekt sieht jedoch nur zwei durch eine 400 m lange Engstelle getrennte Aufweitungen vor, um die dort befindliche Trinkwasserfassung der Gemeinde Root (Versorgung von ca. 10'000 Einwohnern) zu erhalten. Die Beschwerdeführenden verlangen eine Verlegung dieser Fassung und eine durchgehende Aufweitung.

Erwägungen

Aufweitung der Reuss im Gebiet Studeschachen (E. 3–4)

Das Bundesgericht stellt fest, dass mit einer durchgehenden Aufweitung eine eigendynamische Aue als ökologisch äusserst wertvoller und selten gewordener Lebensraum geschaffen werden könnte. Das BAFU bestätigt, dass auch bei der Linkskurve des Reussverlaufs naturnahe Strukturen und Dynamik gefördert würden. Eine durchgehende Aufweitung hätte zudem Vorteile für den Hochwasserschutz.

Die massgebliche Rechtsgrundlage lautet:

Art. 37 Abs. 2 und 3 GSchG (SR 814.20) «(2) Bei Eingriffen in das oberirdische Gewässer muss dessen natürlicher Verlauf möglichst beibehalten oder wiederhergestellt werden. (3) Oberirdische Gewässer und Gewässerraum müssen so gestaltet und unterhalten werden, dass: a. sie einer vielfältigen Tier- und Pflanzenwelt als Lebensraum dienen können; b. die Wechselwirkungen zwischen ober- und unterirdischen Gewässern so weit als möglich erhalten bleiben; c. eine standortgerechte Ufervegetation gedeihen kann.»

Das Bundesgericht hält fest, dass Art. 37 Abs. 2 und 3 GSchG zwingend — als «Muss-Vorschrift» — formuliert sind; Ausnahmen sind nur im überbauten Gebiet zulässig. Die Formulierung «möglichst» in Art. 37 Abs. 2 GSchG lässt jedoch einen Spielraum für eine Interessenabwägung im Einzelfall hinsichtlich des Umfangs und der Art und Weise der Wiederherstellung, unter Berücksichtigung insbesondere von vorbestehenden Infrastrukturanlagen (vgl. Christo Fritzsche, in: Hettich/Jansen/Norer, Kommentar GSchG/WBG, 2016, N. 45 zu Art. 37 GSchG; Peter M. Keller, Nutzungskonflikte in Auengebieten, URP 1998, S. 126).

Das Gericht stützt sich auf BGer 1C 410/2012 vom 11. Juni 2013, E. 3.1, wo das Bundesgericht im Fall der Modernen Melioration Sins-Reussegg eine Interessenabwägung zwischen Trinkwasserfassungen und der Schaffung eines Auenschutzparks vornahm, wobei die Standortgebundenheit ein wichtiges Kriterium bildete und die Interessenabwägung zugunsten der Revitalisierung ausfiel, weil die bestehenden Pumpwerke nicht absolut standortgebunden waren (E. 3.5).

Im vorliegenden Fall erscheinen die Abklärungen zur Verlegung der Grundwasserfassung in das Gebiet Perler Schachen bzw. Perler Allmend ungenügend. Es wurden keine näheren Untersuchungen zu Quantität und Qualität des dortigen Grundwassers und den bestehenden Reserven unter Berücksichtigung des aktuellen Wasserverbrauchs der Papierfabrik Perlen durchgeführt. Auch die Möglichkeit eines Anschlusses an potente Nachbarversorgungen wurde nicht näher geprüft. Zudem weist die heutige Fassung Studeschachen selbst gewisse Risiken auf (nicht rechtskonforme Schutzzone S2, Altlast im Zuströmbereich). Das überragende öffentliche Interesse an der Schaffung einer eigendynamischen Aue rechtfertigt ergänzende Abklärungen.

Geschiebehaushalt (E. 5–6)

Art. 43a Abs. 1 GSchG (SR 814.20) «Der Geschiebehaushalt im Gewässer darf durch Anlagen nicht so verändert werden, dass die einheimischen Tiere und Pflanzen, deren Lebensräume, der Grundwasserhaushalt und der Hochwasserschutz wesentlich beeinträchtigt werden. Die Inhaber der Anlagen treffen dazu geeignete Massnahmen.»

Art. 42a GSchV (SR 814.201) «Eine wesentliche Beeinträchtigung der einheimischen Tiere und Pflanzen sowie von deren Lebensräumen durch einen veränderten Geschiebehaushalt i.S.v. Art. 43a Abs. 1 GSchG liegt vor, wenn Anlagen wie Wasserkraftwerke, Kiesentnahmen, Geschiebesammler oder Gewässerverbauungen die morphologischen Strukturen oder die morphologische Dynamik des Gewässers nachteilig verändern.»

Das Bundesgericht klärt die Auslegung des Begriffs «wesentliche Beeinträchtigung» in Art. 43a Abs. 1 GSchG: Nicht jede geringfügige Änderung genügt, aber es sind auch keine schwerwiegenden Schäden erforderlich («atteintes graves» im französischen Wortlaut). Vielmehr genügen spürbare bzw. nennenswerte Auswirkungen («atteintes notables» gemäss der ursprünglichen ständerätlichen Kommission, Bericht UREK-S, BBl 2008 7307, insbes. S. 7325; vgl. auch den Erläuternden Bericht des BAFU zu Art. 42a GSchV, Ziff. 2.3.1 S. 23). Dies folgt auch aus der Gesetzessystematik: Die Schwelle der Massnahmenpflicht darf nicht zu hoch angesetzt werden, da die Interessenabwägung erst bei der Bestimmung der Massnahmen stattfindet (Bericht UREK-S, BBl S. 8062 zu Art. 43a GSchG). Das Urteil BGer 1C_693/2017 vom 26. Februar 2020 ergibt insoweit nichts anderes, als dass dort lediglich der französische Gesetzestext wiedergegeben wurde.

Das Gericht stellt fest, dass das Projekt ein adaptives Geschiebemanagement mit Kiesentnahmen vorsieht, um eine Projektsohle zu erreichen, die tiefer liegt als der naturnahe Zustand, und dass die Aufweitungen für eine eigendynamische Entwicklung zu kurz und zu schmal sind. Das BAFU selbst räumt ein, dass die Naturnähe des Geschiebetransports nicht als Kriterium für die Beurteilung herangezogen wurde, obwohl dies ein zentrales gesetzliches Ziel sei (Anh. 1 Ziff. 1 Abs. 2 GSchV). Eine Variante ohne Geschiebeentnahmen wäre rein aus Sicht des Geschiebehaushalts besser, da sie die morphologische Dynamik erhöhen würde. Die Interessenabwägung des Kantons ist zwar grundsätzlich gesetzeskonform, sie beruht jedoch auf ungenügenden Abklärungen zur Frage der Naturnähe des Geschiebetransports.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das vorliegende Urteil knüpft an die Rechtsprechung zu Art. 37 Abs. 2 GSchG an: In BGer 1C 410/2012 vom 11. Juni 2013 wog das Bundesgericht das Interesse an der Revitalisierung einer Auenlandschaft gegen das Interesse am Erhalt bestehender Trinkwasserfassungen ab. Im damaligen Fall fiel die Interessenabwägung zugunsten der Revitalisierung aus, weil keine gleichwertige Alternative bestand und die bestehenden Pumpwerke nicht absolut standortgebunden waren. Das vorliegende Urteil präzisiert, dass bei ungenügenden Abklärungen zu Ersatzmöglichkeiten die Interessenabwägung nicht abschliessend vorgenommen werden kann.

Zudem präzisiert das Urteil die Auslegung von Art. 43a Abs. 1 GSchG zum Begriff der «wesentlichen Beeinträchtigung» des Geschiebehaushalts und bestätigt, dass die Schwelle der Massnahmenpflicht nicht zu hoch angesetzt werden darf. Der Verweis auf die Materialien (Bericht UREK-S) und den dreisprachigen Wortlaut ist eine dogmatische Klärung von Bedeutung.

In BGer 1C_458/2023 vom 30. Oktober 2023 hatte das Bundesgericht die Interessenabwägung nach Art. 37 Abs. 2 GSchG bei einer Bachoffenlegung im Siedlungsgebiet bestätigt; das vorliegende Urteil dehnt diese Rechtsprechung auf den Konflikt zwischen Revitalisierung und Trinkwasserversorgung ausserhalb des Siedlungsgebiets aus.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Sache an den Regierungsrat des Kantons Luzern zurück, damit dieser die nötigen ergänzenden Abklärungen trifft: (1) zur Ersatzmöglichkeit der Grundwasserfassung Studeschachen (insbesondere im Gebiet Perler Schachen/Allmend und beim Anschluss an Nachbarversorgungen); (2) zur Frage, ob die Naturnähe des Geschiebetransports im Projekt ausreichend berücksichtigt wurde. Allenfalls ist das Projekt zu überarbeiten und neu aufzulegen. Das Urteil stärkt die ökologischen Anforderungen an Revitalisierungsprojekte und zeigt, dass der Ermessensspielraum bei der Interessenabwägung nach Art. 37 Abs. 2 GSchG dort endet, wo die Sachverhaltsabklärungen ungenügend sind, um eine vollständige Abwägung vorzunehmen.