Executive Summary

• Kernpunkt: Die Beschwerde der Genossenkorporation Root gegen das Hochwasserschutz- und Renaturierungsprojekt der Reuss (Kanton Luzern) wird vollumfänglich abgewiesen.
• Entscheidung: Weder die Verfahrensrügen (Vorbefassung, mangelnde Koordination) noch die materiellen Rügen (Fruchtfolgeflächenverlust, Flachmooreingriff, Enteignung) durchdringen.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die bundesgerichtliche Praxis zu Fruchtfolgeflächenkompensation, zum Moorschutz bei Hochwasser- und Revitalisierungsprojekten und zum Koordinationsgebot (Art. 25a RPG) und bestätigt, dass Hochwasserschutz und Gewässerrevitalisierung als gesetzlich zwingende Vorhaben den Vorrang vor konkurrierenden Nutzungsinteressen haben.

Sachverhalt

Das Projekt «Hochwasserschutz und Renaturierung der Reuss» des Kantons Luzern umfasst die Reuss und deren Gewässerraum vom Reusszopf bis zur Kantonsgrenze Aargau/Zug. Es wurde nach mehrjähriger Planungs- und Einspracheverfahrensphase (Projektauflagen 2016 und 2018) vom Regierungsrat am 31. Mai 2002 genehmigt. Das Projekt sieht Dammerhöhungen, Flutkorridore, Entlastungskorridore und Aufweitungen vor und beansprucht insgesamt 33,4 ha Fruchtfolgeflächen, davon 15 ha im Eigentum der Genossenkorporation Root. Das Flachmoor von nationaler Bedeutung Nr. 2399 «Unterallmend Perlen» wird durch einen Hochwasserschutzdamm tangiert.

Die Genossenkorporation Root erhob Beschwerde an das Kantonsgericht Luzern, welches die Beschwerde am 15. Februar 2024 abwies. Daraufhin gelangte sie mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Erwägungen

Vorbefassung der Umweltschutzfachstelle (E. 3)

Die Beschwerdeführerin rügte, die Dienststelle Umwelt und Energie (UWE) des Kantons Luzern sei befangen, da dieselbe Fachleitung (A.________) bereits 2009 die Stellungnahme zur UVP-Voruntersuchung und zum Pflichtenheft unterzeichnet und später 2021 den UVB beurteilt habe. Das Bundesgericht qualifizierte dies als gesetzlich vorgesehenen Normalfall: Nach Art. 8 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 1 UVPV (SR 814.011) habe die kantonale Umweltschutzfachstelle bereits zur Voruntersuchung Stellung zu nehmen und anschliessend zu prüfen, ob ihre Vorgaben eingehalten wurden. Dies begründe per se keinen Verdacht der Befangenheit.

Fruchtfolgeflächen und Interessenabwägung (E. 4)

Fehlende Interessenabwägung (E. 4.1)

Die Beschwerdeführerin rügte, der Regierungsrat habe keine hinreichende Interessenabwägung bezüglich des Fruchtfolgeflächenverlusts vorgenommen. Das Bundesgericht wies dies zurück: Aus der Projektbewilligung und den Fachberichten ergebe sich, dass die öffentlichen und privaten Interessen am Erhalt von Fruchtfolgeflächen soweit möglich berücksichtigt worden seien. Der zur Verfügung stehende Spielraum sei jedoch begrenzt, da sowohl der Hochwasserschutz als auch die Gewässerrevitalisierung gesetzlich zwingend vorgeschrieben seien:

Art. 38a Abs. 2 GSchG (SR 814.20) «Sie planen die Revitalisierungen und legen den Zeitplan dafür fest. Sie sorgen dafür, dass diese Planung bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt wird. Für einen Verlust an Fruchtfolgeflächen ist nach den Vorgaben der Sachplanung des Bundes nach Artikel 13 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 Ersatz zu leisten.»

Die Ziele von Hochwasserschutz und Revitalisierung bedingten, kanalisierten Gewässern wieder mehr Raum einzuräumen, was zwangsläufig auf Kosten von Kulturland und Fruchtfolgeflächen gehe, die durch frühere Kanalisierung und Drainage gewonnen worden seien. Der Fruchtfolgeflächenverlust durch Hochwasserschutz- und Revitalisierungsprojekte sei geringfügig im Vergleich zu demjenigen durch Siedlungsgebiete, Verkehrsinfrastruktur und landwirtschaftliche Ökonomiebauten (Hinweis auf HANS MAURER, URP 2008 S. 456; Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle, BBl 2016 S. 3565 ff.).

Kompensation der Fruchtfolgeflächen (E. 4.2)

Die Beschwerdeführerin machte geltend, die Kompensation sei nicht sichergestellt, da Ersatzflächen erst noch umgezont und enteignet werden müssten.

Das Bundesgericht hielt fest, dass die Kompensation für Fruchtfolgeflächenverluste bei Revitalisierungsprojekten nicht zwingend im Projekt selbst sichergestellt werden muss, sondern im Rahmen der kantonalen Sachplanung erfolgen kann (BGE 145 II 11, E. 5.3 und 5.4; BGE 146 II 134, E. 9.2.3). Die massgebliche Bestimmung lautet:

Art. 38a Abs. 2 Satz 2 GSchG i.V.m. Art. 41cbis Abs. 2 GSchV (SR 814.201) Kommentierung auf glossagens.ch

«Für ackerfähiges Kulturland mit der Qualität von Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum, das benötigt wird, um bauliche Massnahmen des Hochwasserschutzes oder der Revitalisierung umzusetzen, ist nach den Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen Ersatz zu leisten.»

Das kantonale Recht (§ 39c Abs. 5 PBG/LU) gehe mit einer generellen Kompensationspflicht über das Bundesrecht hinaus; es sei grundsätzlich an ihm, Zeitpunkt und Verfahren der Nachweispflicht vorzuschreiben, solange dies bundesrechtlich gebotene Projekte nicht verunmögliche.

Konkret sah das Kompensationskonzept 31,8 ha Kompensation vor, mit 30 prioritären Aufwertungsstandorten (ca. das Vierfache der benötigten Fläche) und einer etappenweisen, rechtsverbindlichen Absicherung vor Baubeginn jedes Bauloses. Dies genüge den Anforderungen.

Flachmoorschutz (E. 5)

Damm im Flachmoor (E. 5.1)

Die Beschwerdeführerin rügte einen unzulässigen Eingriff in das Flachmoor von nationaler Bedeutung durch den vorgesehenen Hochwasserschutzdamm gemäss Art. 78 Abs. 5 BV:

Art. 78 Abs. 5 BV (SR 101) «Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung sind geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen.»

Das Bundesgericht folgte der Einschätzung des BAFU: Der Damm tangiere 350 m² definitiv und 1'301 m² temporär (während der Bauphase), schütze aber das Flachmoor vor Überflutung durch die Reuss (Gefahrenstufe «erhebliche Gefährdung»). Die 2:1-Kompensation durch Anlage von Pfeifengraswiesen und Grosseggenrieden auf einer angrenzenden Parzelle stelle eine Aufwertung dar. Die Massnahme sei schutzzieldienlich gemäss Art. 4 der Flachmoorverordnung (SR 451.33), da sie der Erhaltung und Förderung der standortheimischen Pflanzen- und Tierwelt diene. Die Beschwerdeführerin habe nicht substanziiert dargelegt, wie ein Überflutungskorridor mit dem von ihr betonten Flachmoorschutz vereinbar wäre.

Koordinationsgebot (E. 6)

Die Rüge der Verletzung von Art. 25a RPG wurde abgewiesen:

Art. 25a RPG (SR 700) Kommentierung auf glossagens.ch

«Erfordert die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, so ist eine Behörde zu bezeichneten, die für ausreichende Koordination sorgt.»

Nach der Rechtsprechung (BGE 116 Ib 50, E. 4b) ist bei Vorhaben mit Mehrfachbewilligung auch ein zeitlich gestaffeltes Vorgehen zulässig, sofern die materielle Koordination genüge. Bei den hier betroffenen Leitungsverlegungen handle es sich um kleinräumige Anpassungen bestehender Leitungen ohne wesentliche neue Auswirkungen auf Raum und Umwelt. Ein Vorbehalt in der Projektbewilligung, wonach die Plangenehmigung vor Baubeginn vorliegen müsse, genüge.

Eigentumsrecht und Enteignung (E. 7)

Die Beschwerdeführerin rügte den Enteignungstitel, die Unverhältnismässigkeit der Enteignung und die fehlende Prüfung der Landumlegung als milderes Mittel. Das Bundesgericht wies alle Rügen ab:

• Enteignungstitel (E. 7.1): Die Erholungsanlagen befänden sich allesamt innerhalb der ohnehin für den Hochwasserschutz benötigten Flächen und seien durch Damm und Unterhaltsweg erschlossen, die notwendiger Bestandteil des Projekts seien.
• Unverhältnismässigkeit (E. 7.2): Die Variante «Aufweitung» sei gegenüber einem Entlastungskorridor wegen besserer Schutzwirkung für das Flachmoor und der ökologischen Aufwertung vorgezogen worden. Weitere Flutkorridore seien topografisch nicht möglich.
• Landumlegung (E. 7.3): Landumlegungen seien im Erwerbskonzept berücksichtigt worden; die pauschale Behauptung der Beschwerdeführerin genüge nicht der Substanziierungspflicht.
• Gewässerraum (E. 7.4): Der Gewässerraum betrage gesamthaft mindestens 140 m (nicht 120 m), in Aufweitungsabschnitten mehr, was den Vorgaben von Art. 41a Abs. 3 lit. a und b GSchV entspreche.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt und präzisiert die bestehende bundesgerichtliche Praxis in mehreren Punkten:

1. Fruchtfolgeflächenkompensation: Das Urteil bestätigt die Grundsätze aus BGE 145 II 11 und BGE 146 II 134, wonach die Kompensation von Fruchtfolgeflächenverlusten bei Revitalisierungsprojekten nicht zwingend im Projekt selbst, sondern im Rahmen der kantonalen Sachplanung erfolgen kann. Es präzisiert, dass ein kantonales Recht, das über das Bundesrecht hinausgehend eine generelle Kompensationspflicht vorsieht, die Realisierung bundesrechtlich gebotener Projekte nicht verunmöglichen darf.

2. Flachmoorschutz vs. Hochwasserschutz: Das Urteil wendet Art. 78 Abs. 5 BV auf konkurrierende Schutzgüter an und qualifiziert einen Hochwasserschutzdamm im Flachmoor als schutzzieldienlich, wenn dieser das Moorgebiet vor Überflutung schützt und mit der Revitalisierung die ökologischen Schutzziele gemäss Art. 4 FlachmoorV (SR 451.33) fördert. Es verdeutlicht, dass Hochwasserschutz und Revitalisierung untrennbar verbunden sind (Art. 4 Abs. 2 WBG, Art. 37 Abs. 2 GSchG).

3. Koordination nach Art. 25a RPG: Mit Verweis auf BGE 116 Ib 50 und die Folgeurteile wird bestätigt, dass ein Vorbehalt in der Projektbewilligung bei kleinräumigen nachlaufenden Verfahren genügen kann, sofern die materielle Koordination sichergestellt ist.

4. Vorbefassung der Umweltschutzfachstelle: Klärung, dass die gesetzlich vorgesehene Doppelrolle der Umweltschutzfachstelle (Stellungnahme zur Voruntersuchung und Beurteilung des UVB) per se keine unzulässige Vorbefassung darstellt.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde vollumfänglich ab. Das Reussprojekt im Kanton Luzern entspricht dem Bundesrecht. Das Urteil unterstreicht den Vorrang gesetzlich gebotener Hochwasserschutz- und Revitalisierungsmassnahmen gegenüber konkurrierenden Nutzungsinteressen an Fruchtfolgeflächen, bekräftigt aber gleichzeitig die Kompensationspflicht nach Massgabe des Sachplans Fruchtfolgeflächen. Die Enteignung der von der Beschwerdeführerin beanspruchten Parzellen erweist sich angesichts der Standortgebundenheit der Massnahmen, der Variantenprüfung und der Substanzierungslücken der Beschwerdeführerin als nicht unverhältnismässig.

Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt; Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.