Executive Summary

• Kernpunkt: Umbau einer bestehenden Mobilfunkanlage (neue Antennen auf einem 40 m hohen Mast in der Landwirtschaftszone); Beschwerde der Anwohner gegen Baubewilligung und BAB-Bewilligung blibt erfolglos.
• Entscheidung: Abweisung der Beschwerde; Standortgebundenheit nach Art. 24 RPG bejaht; NIS-Schutzgrenzen nicht überschritten; kein Gehörsverstoß; intertemporalrechtlich findet neu in Kraft getretenes Art. 24bis Abs. 3 RPG unmittelbare Anwendung.
• Bedeutung: Erstmalige Anwendung von Art. 24bis Abs. 3 RPG (nF per 1.1.2026) durch das Bundesgericht; Bestätigung der Praxis zur antizipierten Beweiswürdigung bei NIS-Grenzwerten; Klarstellung, dass Mastbewegungen im Freiraumausbreitungsmodell nicht berücksichtigt werden müssen.
• Rechtsfolge: Die Baubewilligung und BAB-Bewilligung bleiben bestandskräftig; die neuen Antennen dürfen in Betrieb genommen werden.
• Gerichtskosten: Fr. 4'000.-- solidarisch den Beschwerdeführenden auferlegt; Parteientschädigung Fr. 2'000.-- zugunsten der Beschwerdegegnerin.

Sachverhalt

Die C.________ AG reichte im August 2018 ein Gesuch zum Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage auf der Parzelle xxx in der Gemeinde U.________ (Kanton Graubünden) ein. Die Parzelle liegt in der Landwirtschaftszone und wird von einem Freihaltebereich gemäss Art. 42 des kommunalen Baugesetzes (BG U.________) überlagert. Das Amt für Raumentwicklung Graubünden (ARE GR) erteilte am 3. August 2021 die Bewilligung für Bauten ausserhalb der Bauzone (BAB-Bewilligung), gestützt auf Art. 24 RPG. Der Gemeindevorstand bewilligte das Baugesuch am 8./11. November 2021 unter Auflagen und Bedingungen. Die Beschwerdeführenden A.________ und B.________ zogen das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden an, das die Beschwerde am 14. Mai 2024 abwies. Daraufhin erhoben sie Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Mit Präsidialverfügung vom 26. Juli 2024 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung gewährt, soweit die neuen Antennen zwar installiert, bis zum bundesgerichtlichen Entscheid aber nicht in Betrieb genommen werden dürfen.

Erwägungen

NIS-Strahlenschutz und Windlast (E. 3)

Die Beschwerdeführenden rügten, die durch Wind verursachten Schwankungen des Antennenmasts könnten zu einer Überschreitung des Anlagegrenzwerts (AGW) führen. Sie beantragten die Einholung eines unabhängigen Fachgutachtens und machten eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) geltend.

Das Bundesgericht hielt fest, dass der Anspruch auf rechtliches Gehör keine allgemeine Pflicht zur Abnahme aller angebotenen Beweise beinhaltet. Eine antizipierte Beweiswürdigung ist zulässig, wenn die Behörde sich aufgrund bereits erhobener Beweise eine Überzeugung gebildet hat, die durch weitere Beweiserhebungen nicht erschüttert würde (BGE 144 II 427, E. 3.1.3).

Die Vorinstanz hatte gestützt auf den Windatlas der Schweiz und die Fachbeurteilung des Amts für Natur und Umwelt Graubünden (ANU) dargelegt, dass unter üblichen Windverhältnissen in U.________ lediglich eine äusserst geringfügige Lageungenauigkeit der Antenne von ca. 3 cm resultiere — was bei einem minimalen direkten Abstand zum nächstgelegenen OMEN von knapp 42 m eine Abweichung von ca. 0,1% bedeute. Die Beschwerdeführenden ihrerseits hatten eine handschriftliche Ingenieurberechnung eingereicht, die die Vorinstanz als nicht nachvollziehbar erachtete, da sie unstathaft weise von dauerhaftem Orkanwind aus nördlicher Richtung ausginge.

Das BAFU stellte in seiner Vernehmlassung klar, dass das Freiraumausbreitungsmodell gemäss Ziff. 2.3.1 der Vollzugsempfehlung zur NISV bewusst nicht alle Feinheiten der Strahlungsausbreitung (inklusive Mastbewegungen) berücksichtige, sondern dass bei Überschreitung von 80% des AGW an einem OMEN eine NIS-Abnahmemessung nach Inbetriebnahme durchzuführen sei. Das Bundesgericht bestätigte diese Praxis unter Verweis auf BGer 1C_668/2024 vom 21. Januar 2026 E. 6.2 und BGer 1C_30/2025 vom 13. November 2025 E. 4.5 f. (betreffend Berechnung von Reflexionen). Ergibt die Abnahmemessung eine höhere Belastung als die Prognose, hat das Messergebnis Vorrang und die Behörde verfügt eine Reduktion der Sendeleistung (BGer 1C 307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 8.2, nicht publ. in BGE 151 II 593).

Sendeleistung und Standortdatenblatt (E. 4)

Die Beschwerdeführenden machten geltend, mit den bewilligten 500 W ERP im Frequenzband 3'400 MHz könne Antenne 8 kein 5G-Netz betreiben, weshalb das Standortdatenblatt mangelhaft sei. Das Bundesgericht wies dies zurück: Die Überprüfung der Funktionsfähigkeit einer Antenne mit den bewilligten Parametern gehört zur Verantwortung der Betreiberin, nicht der Vollzugsbehörde. massgeblich ist, ob die Anlage die NIS-Vorgaben einhält (vgl. BGer 1C_134/2024, 1C_143/2024 vom 19. März 2025 E. 5.4; BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 7.1).

Standortgebundenheit nach Art. 24 RPG (E. 5)

Art. 24 RPG (SR 700) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Abweichend von Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe a können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn: a. der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert; und b. keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. 2 Der Bundesrat kann energetische Sanierungen für zulässig erklären, die keine Grundlage in einer anderen Bestimmung finden.»

Das Bundesgericht bestätigte die vorinstanzliche Bejahung der relativen Standortgebundenheit i.S.v. Art. 24 lit. a RPG. Nach der ständigen Rechtsprechung genügt die relative Standortgebundenheit, wenn gewichtige Gründe einen Standort in der Nichtbauzone gegenüber Standorten innerhalb der Bauzone als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen (BGE 141 II 245, E. 7.6.1). Für Mobilfunkanlagen in der Landwirtschaftszone ist ein funktionaler Zusammenhang mit dem Versorgungsgebiet erforderlich (BGE 138 II 570, E. 4.2). Die Anlage dient sowohl der Versorgung des südlich gelegenen Baugebiets als auch von Nichtbaugebiet nördlich und südlich von U.________. Die alternativen geprüften Standorte (Antennen von F.________ SA und G.________ GmbH auf Hochspannungsmasten sowie Parzelle yyy) bieten gemäss Netzabdeckungskarten eine schlechtere Versorgung. Die Vorinstanz war nicht verpflichtet, beliebige weitere Alternativstandorte zu prüfen (BGer 1C_416/2024 vom 2. Oktober 2025 E. 5.4).

Zudem trete die Anlage nicht störend in Erscheinung, da der bestehende 40 m hohe Mast unverändert bleibt und nur die Antennenmodule ausgetauscht werden. Der Mast wird weiterhin für eine Funkrufsendeanlage (Bluui-light) genutzt, weshalb auch bei Verzicht auf die 5G-Aufrüstung nicht mit einem Wegfall des Nutzungsinteresses zu rechnen ist (BGer 1C_502/2024 vom 15. Dezember 2025 E. 5.2; BGer 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025 E. 3.3.6).

Intertemporales Recht — Art. 24bis Abs. 3 RPG (E. 6)

Art. 24bis RPG (SR 700) «1 Infrastrukturanlagen sind soweit möglich zu bündeln. Der Bundesrat legt fest, unter welchen Voraussetzungen Mobilfunkanlagen auf bestehenden oder neuen Infrastrukturanlagen als standortgebunden gelten, unter Vorbehalt von Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe b. 2 Mobilfunkanlagen können ausserhalb der Bauzonen bewilligt werden, sofern ein Standort ausserhalb der Bauzonen aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung wesentlich vorteilhafter ist als ein Standort innerhalb der Bauzonen. 3 Anpassungen, Erneuerungen und Erweiterungen bestehender Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone gelten als standortgebunden.»

Das Bundesgericht wandte erstmals in einem veröffentlichten Entscheid die am 1. Januar 2026 in Kraft getretene Bestimmung des Art. 24bis Abs. 3 RPG an. Nach der ständigen Rechtsprechung beurteilt sich die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten mangels anderslautender Übergangsbestimmung nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens. Später eingetretene Rechtsänderungen sind nur ausnahmsweise zu berücksichtigen, wenn zwingende Gründe für die sofortige Anwendung des neuen Rechts sprechen (BGE 151 II 737, E. 3.2.3; BGE 139 II 243, E. 11.1). Im öffentlichen Baurecht gilt der Grundsatz, dass hängige Beschwerdeverfahren nach bisherigem Recht zu Ende geführt werden, sofern das neue Recht für die gesuchstellende Partei nicht günstiger ist (vgl. Urteil 1C_144/2013 vom 29. September 2014 E. 2 mit Verweis auf Art. 52 RPV).

Da Art. 24bis Abs. 3 RPG für die Beschwerdegegnerin günstiger ist — den Nachweis der Standortgebundenheit entfallen lässt —, findet es unmittelbare Anwendung. Damit erübrigt sich der Nachweis der Standortgebundenheit nach Art. 24 lit. a RPG, und es verbleibt die Prüfung, ob überwiegende Interessen nach Art. 24 lit. b RPG entgegenstehen (BGer 1C_438/2025 vom 31. März 2026 E. 7).

Kommunales Baurecht — Freihaltebereich (E. 7)

Die Beschwerdeführenden beriefen sich auf Art. 42 Abs. 2 BG U.________, der im Freihaltebereich ein Hochbauverbot vorsieht. Die Vorinstanz hatte jedoch festgehalten, dass dieses Verbot nur «neu errichtete» oberirdische Bauten und Anlagen betrifft, die über der Geländekante in Erscheinung treten. Der Umbau erschöpfe sich im Wesentlichen im Austausch bereits über der Geländekante vorhandener Antennenmodule sowie der Montage kleinerer Remote Radio Heads (RRH), was das Gesamtbild des 40 m hohen Mastes nicht massgeblich verändere. Technologische Umrüstungen (4G/LTE, 5G, adaptive Antennen, höhere Sendeleistung) seien visuell nicht wahrnehmbar und daher als «ideelle Immissionen» nicht vom Freihaltebereich erfasst. Das Bundesgericht erachtete diese willkürfreie Auslegung des kommunalen Rechts als haltbar.

Besitzstandsgarantie (Art. 24c RPG)

Soweit die Beschwerdeführenden eine Besitzstandsgarantie nach Art. 24c RPG geltend machten, hielt das Gericht fest, dass die Vorinstanz das Vorhaben nicht als massvolle Erweiterung im Sinne von Art. 24c Abs. 2 RPG beurteilt hat, sondern die Voraussetzungen von Art. 24 RPG von sich aus geprüft hat (BGer 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025 E. 3.3.1). Die Rüge zielt ins Leere.

Kaskadenregelung (Art. 86 BG U.________)

Die Beschwerdeführenden erwähnten eine kantonale Kaskadenregelung gemäss Art. 86 BG U.________, die jedoch — wie sie selbst einräumen — noch nicht in Kraft getreten ist und im vorliegenden Verfahren keine Anwendung findet.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der Kontinuität der bisherigen Rechtsprechung zur Standortgebundenheit von Mobilfunkanlagen (BGE 141 II 245; BGE 138 II 570; BGE 133 II 409; BGE 133 II 321) und bestätigt die etablierte Grundsätze:

1. Relative Standortgebundenheit von Mobilfunkanlagen: Das Gericht bestätigt, dass die relative Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 lit. a RPG bejaht werden kann, wenn eine Mobilfunkanlage ausserhalb der Bauzone die Nichtbauzone versorgt und keine erhebliche Zweckentfremdung bewirkt (Bestätigung von BGE 141 II 245, E. 7.6.2; BGE 138 II 570, E. 4.2).

2. Kein Anspruch auf exhaustive Alternativstandortprüfung: Die Behörden müssen nicht beliebige weitere Alternativstandorte prüfen, wenn ein geeigneter Standort identifiziert ist (Bestätigung von BGer 1C_416/2024, E. 5.4).

3. Antizipierte Beweiswürdigung bei NIS-Grenzwerten: Weiterbau der Praxis, dass das Freiraumausbreitungsmodell Mastbewegungen nicht zu berücksichtigen braucht und allfällige Überschreitungen durch Abnahmemessungen zu kontrollieren sind.

4. Neu: Intertemporale Anwendung von Art. 24bis Abs. 3 RPG: Das Urteil ist die erste veröffentlichte Entscheidung, in der das Bundesgericht Art. 24bis Abs. 3 RPG (nF per 1. Januar 2026) im Rahmen eines hängigen Beschwerdeverfahrens anwendet. Der Grundsatz, dass günstigeres neues Recht im hängigen Verfahren unmittelbar anwendbar ist, wird auf Mobilfunkanlagen unter Ausslassung der Übergangsregelung übertragen. Mit dieser Bestimmung entfällt bei Erweiterungen bestehender Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone der Nachweis der Standortgebundenheit nach Art. 24 lit. a RPG — die Anlage gilt von Gesetzes wegen als standortgebunden.

5. Kommunale Freihaltebereiche: Die materielle Auslegung des Begriffs «neu erstellt» im Kontext von Antennenumbauten an bestehenden Masten wird bestätigt: rein technologische Änderungen ohne massgebliche optische Veränderung lösen kein Hochbauverbot im Freihaltebereich aus.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab und bestätigt die Baubewilligung für den Umbau der Mobilfunkanlage. Das Urteil ist rechtsprechungsprägend in zweierlei Hinsicht: Erstens wendet es erstmals die neu in Kraft getretene Bestimmung des Art. 24bis Abs. 3 RPG an und bestätigt den intertemporalrechtlichen Grundsatz, dass das für die gesuchstellende Partei günstigere neue Recht im hängigen Verfahren unmittelbar anwendbar ist. Zweitens präzisiert es die Praxis zur Standortevaluation bei Mobilfunkanlagen und zur Behandlung von Windlast-Effekten im NIS-Strahlenschutz. Für künftige Verfahren bedeutet dies, dass Erweiterungen bestehender Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone von Gesetzes wegen als standortgebunden gelten und die Behörden nicht beliebige Alternativstandorte prüfen müssen, solange der gewählte Standort durch eine konkrete Evaluation als geeignet ausgewiesen ist.