1C_341/2025 — Form der kommunalen Volksinitiative bei Regeländerung vs. allgemeine Anregung

Rechtsgebiet: Politische Rechte · Vorinstanz: Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal du canton de Vaud · Besetzung: 5 Richter (Haag [Präsident], Chaix, Kneubühler, Müller, Merz) · Verfahrensergebnis: Gutheissung (Aufhebung und Zurückweisung)

Executive Summary

• Kernpunkt: Eine kommunale Initiative, die einen neuen Artikel in ein Baureglement einfügen will, untersteht der Formvorschrift für Reglementsinitiativen (Art. 138 Abs. 1 LEDP) und nicht derjenigen für allgemeine Anregungen (Art. 138 Abs. 2 LEDP) — unabhängig davon, ob es sich um eine Planungsinitiative handelt.
• Entscheidung: Das Bundesgericht hebt den angefochtenen Entscheid auf und weist die Sache an die Cour constitutionnelle zurück; die Invalidierung der Initiative wegen Formmangels verletzt Art. 34 BV.
• Bedeutung: In Fünferbesetzung korrigiert das Bundesgericht die waadtländische Praxis, wonach Planungsinitiativen zwingend als allgemeine Anregung einzureichen seien. Die Entscheidung stärkt das Initiativrecht und betont, dass eine Einschränkung der Formwahl der Initianten einer klaren gesetzlichen Grundlage bedarf.

Sachverhalt

Seit 2019 versucht ein Initiativkomitee in der Gemeinde Étagnières (Kanton Waadt), eine Regulierung von Mobilfunkantennen über kommunale Volksinitiativen durchzusetzen. Zwei Vorläuferinitiativen wurden vom Bundesgericht für ungültig erklärt, weil sie gegen Bundesrecht verstießen: BGer 1C 371/2020 vom 9. Februar 2021 (erste Initiative mit 600-m-Ausschlusszone) und BGer 1C_245/2023 vom 14. März 2024 (zweite Initiative mit Kaskadensystem, das Bauzonen fast vollständig ausschloss).

Die vorliegende dritte Initiative («Pour une réglementation des installations de téléphonie mobile à Etagnières») sah erneut ein Prioritätensystem (Kaskade) für Mobilfunkantennen vor, nunmehr aber mit erster Priorität in (para-)öffentlichen Gebäudezonen und Gewerbezonen und mit deutlich kleinerem Ausschlussbereich. Nach mehreren Revisionen durch das Initiativkomitee erklärte die Municipalité die Initiative im Oktober 2024 für ungültig — nicht mehr wegen Bundesrechtswidrigkeit, sondern weil sie als Planungsinitiative in Form eines ausformulierten Entwurfs eingereicht worden sei, während Art. 138 Abs. 2 LEDP die Form der allgemeinen Anregung verlange. Die Cour constitutionnelle bestätigte diese Auffassung am 9. Mai 2025.

Erwägungen

Auslegung von Art. 138 LEDP und Verhältnis zu Art. 34 BV

Zentral ist die Frage, ob eine Initiative, die einen neuen Artikel in das kommunale Baureglement (RCCAT) einfügen will, zwingend als allgemeine Anregung (Art. 138 Abs. 2 LEDP) oder als ausformulierter Entwurf (Art. 138 Abs. 1 LEDP) einzureichen ist. Das Bundesgericht legt Art. 138 LEDP nach dem Wortlaut, der Systematik und den Materialien aus:

Wortlaut: Art. 138 Abs. 1 LEDP bestimmt, dass Initiativen auf Änderung oder Aufhebung eines Reglements als ausformulierter Entwurf einzureichen sind; bei Initiativen auf Erlass eines Reglements haben die Initianten die Wahl zwischen ausformuliertem Entwurf und allgemeiner Anregung. Art. 138 Abs. 2 LEDP verlangt die allgemeine Anregung nur in den «übrigen Fällen». Das Gesetz macht keine Unterscheidung nach dem Sachgebiet des Reglements.

Systematik und Materialien: Art. 135 Abs. 1 LEDP zählt die möglichen Initiativgegenstände abschliessend auf. Die Materialien (EMPL, BGC 2005, S. 8438 und 8444) zeigen, dass die «übrigen Fälle» des Art. 138 Abs. 2 LEDP die Initiativen nach Art. 135 Abs. 1 lit. a LEDP (konkrete Projekte) und lit. c–g LEDP (Betrieb der Gemeindebehörden) betreffen, nicht aber Reglementsänderungen. Raumplanung wird dort nicht erwähnt.

Art. 34 Abs. 1 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.»

Die Verweigerung der Formwahl verletzt Art. 34 Abs. 1 BV als Einschränkung des Initiativrechts ohne gesetzliche Grundlage im Sinne von Art. 36 BV. Weder der Wortlaut noch die Materialien von Art. 138 LEDP stützen die Auffassung, dass Planungsinitiativen zwingend als allgemeine Anregung einzureichen seien. Eine solche bloss richterlich abgeleitete Einschränkung ist unverhältnismässig und verstösst gegen den Grundsatz der Initiativfreundlichkeit (in dubio pro populo), wonach Invalidierungen nur als letztes Mittel in Betracht kommen (vgl. BGE 149 I 291 E. 3.3; BGE 149 I 182 E. 2.2; BGE 134 I 172 E. 2.1).

Dogmatischer Hintergrund: Form der Planungsinitiative

Das Bundesgericht anerkennt, dass in der Doktrin und in der Rechtsprechung die Auffassung vertreten wird, Planungsinitiativen seien in der Regel besser als allgemeine Anregung zu formulieren (vgl. BGer 1C 391/2021 vom 8. Juli 2022 E. 3.3; Bisaz, Direktdemokratische Instrumente, 2020, N. 772 ff.; Flattet, Démocratie directe et aménagement du territoire, 2021, N. 725–726; Jacquemoud, BR/DC 2024, S. 45 ff.). Dies genüge jedoch nicht, um vom klaren Gesetzeswortlaut und vom Willen des Gesetzgebers abzuweichen. Eine bloss praktische Empfehlung kann nicht die Rechtsfolge einer zwingenden Formvorschrift begründen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in direkter Linie mit der Etagnières-Rechtsprechung, kehrt aber die Richtung um. Während in den zwei Vorinstanzen (BGer 1C 371/2020 und BGer 1C_245/2023) die Initiative jeweils wegen materieller Bundesrechtswidrigkeit (Ausschluss von Mobilfunkantennen aus Bauzonen gemäss BGE 138 II 173 E. 5) verworfen wurde, geht es nun um die formelle Seite. Das Gericht bestätigt seine ständige Rechtsprechung, dass das Initiativrecht weit ausgelegt und Restriktionen nur bei klarer gesetzlicher Grundlage zugelassen werden dürfen (vgl. BGE 144 I 193 E. 7.3; BGE 141 I 186 E. 3; BGE 150 I 204 E. 6.2).

Die Entscheidung korrigiert die waadtländische Praxis, die Art. 138 Abs. 2 LEDP auf Planungsinitiativen anwendete. In BGer 1C_391/2021 vom 8. Juli 2022 E. 3.3 hatte das Bundesgericht die allgemeine Anregung für Planungsinitiativen als «in der Regel angemessener» bezeichnet, dies aber nicht als zwingend erklärt. Das vorliegende Urteil klärt nun: was als Empfehlung richtig sein mag, kann nicht als zwingendes Formerfordernis über den Gesetzeswortlaut hinaus begründet werden.

Die Fünferbesetzung signalisiert die grundsätzliche Bedeutung der Frage nach dem Verhältnis von Formvorschriften und Initiativrecht.

Fazit

Das Bundesgericht hebt die Invalidierung der dritten Etagnières-Mobilfunkinitiative auf und weist die Sache zurück. Ausschlaggebend ist nicht, ob der Inhalt der Initiative Bundesrecht genügt — diese Frage ist nach Zurückweisung erneut zu prüfen —, sondern dass die Initiative zu Unrecht wegen Formmangels für ungültig erklärt wurde. Art. 138 Abs. 1 LEDP lässt Reglementsinitiativen im ausformulierten Entwurf zu, unabhängig davon, ob sie planerische Inhalte betreffen. Jede Einschränkung dieser Formwahl bedarf einer gesetzlichen Grundlage, die im kantonalen Recht nicht existiert. Die Entscheidung stärkt die Formautonomie der Initianten und setzt der Tendenz, das Initiativrecht über formelle Hürden einzuengen, eine deutliche Grenze.

Es wurden keine Gerichtsgebühren erhoben; den Beschwerdeführern wurde eine Parteientschädigung von CHF 3'000 zugesprochen.