BGer 1C_264/2024 — Lärmschutz bei Schulsportanlage: Zurechnung reglementswidrigen Lärms und Betriebszeiteinschränkung

Rechtsgebiet: Umweltschutzrecht (Lärmschutz) · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Zug · Besetzung: 5 Richter (Haag, Chaix, Kneubühler, Müller, Merz) · Verfahrensergebnis: Teilgutheissung (Betriebszeit auf 21:00 Uhr reduziert)

Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht klärt erstmals grundlegend, unter welchen Voraussetzungen Lärm einer offenen Schulsportanlage dem Anlagebetreiber zugerechnet wird, und präzisiert den Begriff der bestimmungsgemässen Nutzung.
• Entscheidung: Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die abendliche Betriebszeit der Sportanlage wird von 22:00 auf 21:00 Uhr reduziert (reformatorisch). Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
• Bedeutung: Das Urteil weicht von der Vorinstanz ab, die reglementswidrigen Lärm dem kommunalen Polizeirecht vorbehalten wollte, und stellt klar, dass auch nicht reglementskonformer Lärm einer Anlage im Sinne von Art. 7 USG zuzurechnen ist – die Ausgestaltung des Benützungsreglements darf nicht darüber entscheiden, ob Bundesumweltrecht anwendbar ist.

Sachverhalt

Das Schulhaus Loreto in Zug soll durch zwei neue Schultrakte (Trakt 6 und 7) erweitert werden. Nachbar A.________ erhob Einsprache gegen die Baubewilligung und machte geltend, die Erweiterung führe zu übermässigen Lärmimmissionen, namentlich durch den ausserschulischen Betrieb der Sportanlage (Rasenfeld mit zwei Spielhälften, Beachvolleyballfeld, Tischtennisplatz). Der Stadtrat von Zug bewilligte das Vorhaben am 5. Juli 2022 unter Auflagen. Regierungsrat und Verwaltungsgericht wiesen die Beschwerden ab. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gelangte A.________ an das Bundesgericht.

Erwägungen

Qualifikation als wesentliche Änderung

Das Bundesgericht bestätigt, dass die Erweiterung der Schulanlage eine wesentliche Änderung im Sinne von Art. 8 Abs. 3 LSV darstellt, da mit der Zunahme der Schülerzahl und der vermehrten ausserschulischen Nutzung der Sportanlage wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen zu erwarten sind (vgl. BGE 150 II 547, E. 3.2.2). Als solche müssen die Lärmemissionen der gesamten Anlage mindestens so weit begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Art. 8 Abs. 2 LSV).

Art. 8 Abs. 1–3 LSV (SR 814.41) «1 Wird eine bestehende ortsfeste Anlage geändert, so müssen die Lärmemissionen der neuen oder geänderten Anlageteile nach den Anordnungen der Vollzugsbehörde so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist. 2 Wird die Anlage wesentlich geändert, so müssen die Lärmemissionen der gesamten Anlage mindestens so weit begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden. 3 Als wesentliche Änderungen ortsfester Anlagen gelten Umbauten, Erweiterungen und vom Inhaber der Anlage verursachte Änderungen des Betriebs, wenn zu erwarten ist, dass die Anlage selbst oder die Mehrbeanspruchung bestehender Verkehrsanlagen wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeugen.»

Sportlärm: Kategorisierung und Überschreitung der Immissionsrichtwerte

Die Einstufung des Rasenfeldes als Bolzplatz (und nicht als Fussballplatz) gemäss VDI-Richtlinie 3770 wird bestätigt. Das Gericht stellt darauf ab, dass mangels Vereinsnutzung, fehlenden Spielfeldmarkierungen, kleinerem Feldmass und Schiedsrichterpfiff-Verbot die Kategorie Bolzplatz zutreffend ist. In diese Richtung argumentierte auch BGer 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011, E. 4.4.5.

Das Bundesgericht folgt der Einschätzung des BAFU, wonach bei sieben Liegenschaften abends die Immissionsrichtwerte um ca. 1 bis 5 dB(A) überschritten werden. Beide Gutachten (Gartenmann und Wichser) wiesen Unstimmigkeiten bei der Ausbreitungsrechnung auf; das BAFU korrigierte diese punktuell mit eigenen Nachrechnungen. Eine Überschreitung von bis zu 5 dB(A) ist keine geringfügige, sondern eine deutliche Überschreitung. Nach Vollzugshilfe Sportlärm (Ziff. 3.3) liegt ab ca. 3 dB(A) eine deutliche Überschreitung vor, die weitergehende emissionsbegrenzende Massnahmen oder eine Erleichterungsprüfung verlangt. Vgl. BGer 1C_252/2017 vom 5. Oktober 2018.

Betriebszeiteinschränkung als verhältnismässige Massnahme

Die vom BAFU vorgeschlagene Reduktion der abendlichen Betriebszeit von 22:00 auf 21:00 Uhr wird als verhältnismässige emissionsbegrenzende Massnahme beurteilt. Sie stellt eine verhältnismässige Lösung dar, welche die Lärmimmissionen unter die Schwelle von schädlichen und lästigen Immissionen senkt, ohne dass Erleichterungen nötig werden. Der Stadtrat von Zug hat sich bereits bereit erklärt, diese Massnahme umzusetzen.

Zurechnung reglementswidrigen Lärms – Grundsatzentscheid

Die zentrale rechtliche Aussage des Urteils betrifft die Zurechnung von Lärm zur Anlage. Die Vorinstanz hatte nur den reglementskonformen Lärm der Sportanlage zugerechnet und reglementswidrigen Lärm (z.B. nächtliche Nutzung trotz Betriebszeitende 22:00 Uhr) dem kommunalen Polizeirecht vorbehalten. Das Bundesgericht weicht davon ab:

Das Umweltschutzrecht geht von einem anlagenbezogenen Ansatz aus. Was dem Betrieb einer Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 1 USG zuzurechnen ist, ist weit zu verstehen (vgl. BGE 123 II 74, E. 3a und b; BGE 123 II 325, E. 4a; BGE 130 II 32, E. 2.1). Alle einem Betrieb zurechenbaren Lärmemissionen sind in die Betrachtung miteinzubeziehen, unabhängig davon, ob sie innerhalb oder ausserhalb der Anlage verursacht werden.

Art. 11 Abs. 1–3 USG (SR 814.01) «1 Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen). 2 Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. 3 Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden.»

Das Bundesgericht hält in E. 7.3.4 fest: Die bestimmungsgemässe Nutzung der Schulsportanlage beschränkt sich nicht ausschliesslich auf den Sportbetrieb, sondern umfasst in einem weiteren Sinne auch die Quartierversorgung mit Freiflächen zur Freizeitgestaltung. Deshalb sind auch Lärmimmissionen aus sportfremden Nutzungen zuzurechnen, selbst wenn sich Nutzer nicht an die Benützungsregeln halten. Entscheidend für die Zurechenbarkeit darf nicht die Ausgestaltung des Benützungsreglements sein, da sich der Anlageinhaber sonst seiner Verantwortung entziehen könnte. Das Benützungsreglement wird erst auf nachgelagerter Stufe relevant, wenn zu prüfen ist, ob alle verhältnismässigen Emissionsbegrenzungsmassnahmen getroffen wurden.

Das Störerprinzip steht dem nicht entgegen. Nach der Dogmatik des Störerprinzips richtet sich die Massnahme gegen den Störer; als solcher kommt auch derjenige in Betracht, der die Herrschaft über eine Lärmquelle hat (vgl. BGE 143 I 147, E. 5.1). Die Anlageinhaberin hat dafür zu sorgen, dass die mit der Bewilligung verfügten Betriebsvorschriften auch tatsächlich eingehalten werden; nötigenfalls kann die zuständige Behörde gestützt auf Art. 11 und 12 USG weitere Massnahmen anordnen (vgl. BGE 118 Ib 590, E. 3d).

Vorsorgeprinzip: Keine Einzäunung erforderlich

Die vom Beschwerdeführer geforderte Einzäunung des Sportplatzes mit verschliessbarem Tor ist nicht erforderlich. Es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der freien Benutzbarkeit der Schulsportanlage. Die angeordneten Massnahmen (Infotafeln, Durchsetzungspflicht der Benützungsregeln, Anweisung an Abwarte zur Meldung grösserer Gruppen) sind vorerst ausreichend. Sollten sich diese als ungenügend erweisen, ist die Nachkontrolle gemäss Art. 12 LSV vorgesehen, wonach die Vollzugsbehörde spätestens ein Jahr nach Inbetriebnahme die Wirksamkeit der Massnahmen prüft und nötigenfalls weitere Massnahmen anordnet. Vgl. BGer 1C_244/2020 vom 17. Juni 2021; BGer 1C_498/2019 vom 21. Oktober 2020.

Kommunales Lärmschutzreglement vs. Bundesrecht

Der Beschwerdeführer berief sich auf das kommunale Lärmschutzreglement (LSR) der Stadt Zug mit strengeren Ruhezeiten. Das Bundesgericht hält fest, dass anlagenbezogener Lärm dem Bundesrecht untersteht und die strengere kommunale Regelung insoweit keinen selbstständigen Gehalt beanspruchen kann, als sie denselben Sachbereich regelt (vgl. BGer 1C_34/2011 vom 27. Juli 2011; BGer 1C_162/2009 vom 3. Februar 2010).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil baut auf der ständigen Rechtsprechung zur weiten Zurechnung von Lärm zu Anlagen auf ([BGE 123 II 74] E. 3; [BGE 123 II 325] E. 4a; [BGE 133 II 292] E. 3.1) und präzisiert diese in einem bislang offenen Punkt: Ob sich die Zurechnung nur auf reglementskonforme Nutzung erstreckt. Das Bundesgericht entscheidet sich – im Einklang mit der von Wolf und Widmer Dreifuss vertretenen Auffassung – für eine weite Zurechnung, die sich nicht nach dem Benützungsreglement bestimmt. Dies lehnt die engere Auffassung von Favre ab, welche reglementwidrigen Lärm vom Anwendungsbereich des USG ausnehmen will.

In der Sache bestätigt das Urteil die in [BGE 133 II 292] E. 3.3 etablierte Dogmatik zum Sportlärm: Fehlen von Belastungsgrenzwerten, Beurteilung nach Richtwerten der Vollzugshilfe Sportlärm, Ermessensspielraum bei Überschreitung, aber Pflicht zu weiteren Massnahmen bei deutlicher Überschreitung (ab ca. 3 dB(A)). Das vorliegende Urteil ordnet eine Überschreitung von bis zu 5 dB(A) als deutlich ein, was weitergehende Massnahmen zwingend macht. Zur Betriebszeiteinschränkung als verhältnismässige Massnahme besteht eine Parallele zu [BGer 1C_252/2017] vom 5. Oktober 2018, wo das Bundesgericht den Ermessensspielraum der Vollzugsbehörde bei Sportlärm ebenfalls beurteilte.

Fazit

Das teilweise gutgeheissende Urteil leistet einen wichtigen Beitrag zur Konkretisierung der Zurechnungslehre im Lärmschutzrecht. Der Grundsatz, dass auch reglementwidriger Lärm einer Anlage zugerechnet wird und sich der Anlageinhaber nicht durch blosse Reglementierung seiner Verantwortung entziehen kann, stärkt den Schutz der Anwohner. Gleichzeitig zeigt das Urteil die Grenzen des Vorsorgeprinzips auf: Nicht jede denkbare Massnahme (hier: Einzäunung) ist verhältnismässig; die Nachkontrolle gemäss Art. 12 LSV dient als Auffangnetz. Praktisch am wichtigsten ist die Reduktion der Betriebszeit auf 21:00 Uhr als verhältnismässiges Instrument, um abendliche Sportlärmüberschreitungen zu beheben.