BGer 1C_711/2024 — Schutzzonenreglement Wunderklingen: Grundwasserfassung an der Grenze

Rechtsgebiet: Gewässerschutz / Eigentumsgarantie · Vorinstanz: Obergericht des Kantons Schaffhausen · Besetzung: Bundesrichter Haag (Präsident), Kneubühler, Müller · Verfahrensergebnis: Beschwerde teilweise gutgeheissen (Rückweisung bzgl. Parteientschädigung); im Übrigen abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht prüft die Rechtmässigkeit eines Schutzzonenreglements für eine Grundwasserfassung an der deutsch-schweizerischen Grenze, bei dem die Zone S2 mangels Souveränität nicht auf deutsches Gebiet ausgedehnt werden kann.
• Entscheidung: Die Schutzzone ist trotz des nicht erfassbaren deutschen Gebiets teilweise geeignet; das Bewässerungsverbot in der Zone S2 ist verhältnismässig; der Anspruch auf rechtliches Gehör wurde durch Nichtzustellung der Kostennote verletzt.
• Bedeutung: Präzisiert, dass eine Grundwasserschutzzone auch bei grenzüberschreitendem Zuströmbereich nur Teileignung aufweisen muss und sich die Behördenpflicht aus Art. 31 Abs. 2 lit. b GSchV direkt aus dem Gesetz ergibt (keine Auflage nötig). Bestätigt das Bewässerungsverbot in Zone S2 gegen das Vorbringen kontrollierter Bewässerungsalternativen.

Sachverhalt

Die Einwohnergemeinde Hallau (Kanton Schaffhausen) erliess am 1. März 2022 das Schutzzonenreglement Wunderklingen zum Schutz der Grundwasserfassung und -anreicherung Wunderklingen. Die Schutzzone dient dem Schutz des Grenzgewässers Wutach. Aufgrund geologischer Abklärungen müsste sich die redimensionierte Zone S2 um rund 35 m auf deutsches Gebiet erstrecken — was wegen der an der Landesgrenze endenden Schweizer Souveränität nicht möglich ist. Etwa 5 % der Fläche der Zone S2 liegen auf deutscher Seite, werden dort landwirtschaftlich genutzt, liegen aber nicht im Zuströmbereich der Fassung. Der Beschwerdeführer, Pächter eines Grundstücks innerhalb des Schutzzonenperimeters, zog den Fall durch alle Instanzen. Das Obergericht Schaffhausen wies seine Beschwerde mit Entscheid vom 8. November 2024 ab.

Erwägungen

Widerspruch zwischen Erwägungen und Dispositiv?

Der Beschwerdeführer machte geltend, die Vorinstanz habe in E. 3.4 die Gemeinde verpflichtet, die von deutscher Seite ausgehende Gefahr für die Grundwasserfassung zu beseitigen, ohne dies im Dispositiv anzuordnen. Dies ergebe einen logischen Widerspruch.

Das Bundesgericht folgte dieser Lesart nicht: Die Vorinstanz habe lediglich die sich unmittelbar aus dem Gesetz ergebende Pflicht gemäss Art. 31 Abs. 2 lit. b GSchV in Erinnerung gerufen. Diese Norm sei ausreichend bestimmt und unmittelbar anwendbar, wie das Bundesgericht bereits im Zusammenhang mit der Bestimmtheit von Grundrechtseinschränkungen festgehalten hat (vgl. BGE 147 I 450, E. 3.2.1). Sie bedürfe keiner weiteren Konkretisierung durch die rechtsanwendende Behörde. Ein Widerspruch zwischen Erwägungen und Dispositiv liege nicht vor — der Beschwerdeführer habe die Begründung offensichtlich missverstanden.

Eignung der Schutzzone und Verhältnismässigkeit

Der Beschwerdeführer rügte einen Verstoss gegen Art. 20 Abs. 1 GSchG, Art. 29 Abs. 2 GSchV und die Eigentumsgarantie (Art. 26 i.V.m. Art. 36 Abs. 3 BV): Die Schutzzone könne das Schutzziel nicht erreichen, weil Gefahren von deutscher Seite fortbestehen.

Art. 36 Abs. 3 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein.»

Das Bundesgericht prüfte die Verhältnismässigkeit frei. Für die Eignung reicht es aus, wenn eine Massnahme mit Blick auf den Zweck Wirkungen zu entfalten vermag und nicht gänzlich daran vorbeizielt (BGE 144 I 126, E. 8.1). Eine Teileignung kann genügen, so namentlich im Umweltschutz, wo oft erst das Zusammenwirken vieler kleiner Massnahmen den gewünschten Effekt herbeiführt (BGE 125 II 129, E. 9). Da der allergrösste Teil des Zuströmbereichs auf Schweizer Seite liegt und sich in der Schutzzone befindet, kann der Schutzzone zumindest Teileignung nicht abgesprochen werden. Auch wenn mikrobiologische Einträge von deutscher Seite nicht gänzlich ausgeschlossen werden können, kann die Schutzzone offensichtlich Wirkungen entfalten.

Bewässerungsverbot in der Zone S2

Zentral ist die Frage, ob das Verbot des flächenmässigen Bewässerns der Kulturen in der Zone S2 (Art. 7 lit. e des Schutzzonenreglements) verhältnismässig ist. Der Beschwerdeführer berief sich auf eine Studie, wonach eine kontrollierte und dosierte Bewässerung keinen negativeren Einfluss auf die Nitratauswaschung habe als natürlicher Niederschlag.

Das BAFU entgegnete, der Auffangtatbestand von Anhang 4 Ziff. 222 Abs. 1 lit. d GSchV verbietet in der Zone S2 Tätigkeiten, welche die Trinkwassernutzung gefährden. Bewässerung könne die Mobilisierung von Schadstoffen aus dem Boden verstärken. Vorliegend gehe es nicht primär um Nitrate, sondern um mikrobiologische Belastung (Fäkalbakterien aus Hühnermist), welche durch Bewässerung leichter in die Grundwasserfassung gelangen könnten. Die massgebende Wegleitung Grundwasserschutz (BAFU, 2004) lasse die Bewässerung in der Zone S2 grundsätzlich nicht zu.

Das Bundesgericht hielt fest: Ein prinzipielles Bewässerungsverbot ist zweifellos ein wirksameres Mittel zur Verhinderung von Grundwasserverschmutzung. Es schliesst auch unsachgemässe Bewässerung aus Versehen oder Unfall aus. Das Vorbringen, der Beschwerdeführer habe bislang keine Verschmutzung verursacht, läuft ins Leere, da sich das Verbot nicht nur an ihn, sondern an die Allgemeinheit richtet und sorgfaltiges Verhalten nicht vorausgesetzt werden kann. Das Verbot ist sowohl geeignet als auch erforderlich; eine bewilligte Bewässerung unter Bedingungen ist weniger tauglich. Die Möglichkeit einer Ausnahmebewilligung bleibe dem ordnungsgemässen Verfahren vorbehalten.

Anspruch auf rechtliches Gehör (Kostennote)

Der Beschwerdeführer rügte, ihm sei die Kostennote der Gegenpartei nicht zugestellt worden. Das Bundesgericht hiess diese Rüge gut: Als Teilaspekt des fairen Verfahrens nach Art. 29 Abs. 1 BV bzw. Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat die beschwerdeführende Person das Recht, von allen eingereichten Stellungnahmen Kenntnis zu erhalten — dies gilt auch für Kostennoten. Da die Kostennote dem Beschwerdeführer nicht zugestellt worden war und er sich nicht dazu äussern konnte, wurde Dispositivziffer 3 des vorinstanzlichen Entscheids aufgehoben und die Sache insoweit an das Obergericht zurückgewiesen.

Parteientschädigung für kleine Gemeinden

Der Beschwerdeführer beanstandete, die EG Hallau dürfe keine Parteientschädigung erhalten. Das Bundesgericht hielt fest, dass die schaffhausische Praxis, kleinen Gemeinden ohne juristische Mitarbeitende ausnahmsweise eine Parteientschädigung zuzusprechen, nicht offensichtlich unhaltbar ist. Mit 2'389 Einwohnern ist die EG Hallau absolut gesehen klein; das Bundesgericht wandte seine frühere Praxis auf Gemeinden bis ca. 10'000 Einwohner an. Die Zusprechung an die EG Hallau widerspricht nicht in offensichtlich unhaltbarer Weise kantonalem Recht.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt und präzisiert die gefestigte Rechtsprechung zu Grundwasserschutzzonen in mehreren Punkten:

1. Teileignung genügt bei Umweltschutzmassnahmen: Konsistent mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach im Umweltrecht eine Massnahme nicht gänzlich am Ziel vorbeizielen muss und Teileignung ausreichen kann. Der Grundsatz, dass eine Schutzzone auch bei bestehenden Gefährdungen aufrechterhalten werden kann, wurde bereits in BGer 1C 522/2014 (Grundwasserschutzzone Zell/ZH) angewendet, wo bestehende Gefährdungen durch Sanierungsmassnahmen gebannt wurden.

2. Grenzsituations-Problematik: Das Urteil ist neuartig, weil es die Frage der Grenzüberschreitung von Schutzzonen mangels Souveränität explizit behandelt. Bisherige Leitentscheide zu Art. 20 GSchG (vgl. BGE 121 II 39) und neuere Entscheide wie BGer 1C 47/2019 hatten diese spezifische Konstellation nicht zu beurteilen.

3. Bewässerungsverbot in Zone S2: Bestätigt die restriktive Praxis gemäss GSchV Anhang 4 Ziff. 222 Abs. 1 lit. d und der BAFU-Wegleitung Grundwasserschutz. Die Argumentation, dass das Verbot an die Allgemeinheit gerichtet ist und individuelles Wohlverhalten nicht genügt, entspricht der gefestigten Dogmatik abstrakt-genereller Regelungen im Umweltrecht.

4. Gehörspflicht bei Kostennoten: Bestätigt die ständige Rechtsprechung (BGE 146 III; BGE 139 I 189), wonach Kostennoten zwingend zuzustellen sind.

5. Parteientschädigung für kleine Gemeinden: Bestätigt BGE 134 II 117 und die dort zitierte Praxis, wonach die ausnahmsweise Zusprechung an kleine Gemeinden nicht willkürlich ist.

Fazit

Das Bundesgericht hält mit diesem Entscheid an einer rigorosen Auslegung der Gewässerschutzvorschriften fest: Auch eine Grundwasserschutzzone, die mangels Souveränität einen Teil des Zuströmbereichs auf ausländischem Gebiet nicht erfassen kann, bleibt rechtmässig, solange sie auf Schweizer Seite Wirkungen zu entfalten vermag. Die Pflicht der Behörden zur Gefahrenbeseitigung ergibt sich direkt aus Art. 31 Abs. 2 lit. b GSchV und bedarf keiner gesonderten Anordnung im Dispositiv. Das Bewässerungsverbot in Zone S2 wird gegen das Vorbringen wissenschaftlicher Alternativen bestätigt, da im Umweltrecht das prinzipielle Verbot das wirksamere und sicherere Mittel darstellt. Einziger Teilerfolg für den Beschwerdeführer: die Aufhebung der Parteientschädigungsregelung wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs durch Nichtzustellung der Kostennote — ein prozessualer Punkt, der die materielle Beurteilung der Schutzzone unberührt lässt.