BGer 1C_327/2025 — Eigentumsgarantie und Proportionalität bei Varianten des interkommunalen Nutzungsplans

Rechtsgebiet: Raumplanung / Öffentliches Baurecht · Vorinstanz: Tribunale amministrativo del Cantone Ticino · Besetzung: Richter Haag (Präsident), Merz, Hänni (Ersatzrichter), Gerichtsschreiber Gadoni · Verfahrensergebnis: Abweisung (soweit zulässig)

Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht prüft, ob Änderungen des Verkehrsplans im interkommunalen Nutzungsplan «Nuovo Quartiere di Cornaredo» (Lugano/Canobbio/Porza) die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und den Proportionalitätsgrundsatz (Art. 36 BV) verletzen.
• Entscheidung: Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit sie zulässig ist. Die strittigen Varianten stellen lediglich Detailanpassungen an einen bereits genehmigten Verkehrsplan dar und sind durch das öffentliche Interesse an einer funktionsfähigen Strasseninfrastruktur gedeckt.
• Bedeutung: Das Urteil bestätigt die zurückhaltende Kognition des Bundesgerichts bei der Überprüfung planerischer Ermessensausübung. Detailanpassungen an eine bestehende Nutzungsplanung, die auf technischen Projektfortschritten beruhen, genügen geringeren Begründungsanforderungen als Grundordnungsänderungen. Die Eigentumsgarantie vermittelt grundsätzlich keinen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal geltenden planerischen Ordnung.
• Grundsatz: Massnahmen, die der Funktionsfähigkeit der Verkehrsinfrastruktur und dem Schwerverkehr dienen, stellen ein anerkanntes öffentliches Interesse dar; die Proportionalität ist gewahrt, wenn die Grundstücksnutzung nicht unmöglich gemacht oder unerträglich eingeschränkt wird.
• Verfahren: Bloss appellatorische Rügen ohne konkrete Willkürdarlegung sind unzulässig; bei mehreren tragenden und unabhängigen Begründungen der Vorinstanz muss jede einzelne angefochten werden.

Sachverhalt

Die Beschwerdeführer – A.________ (ehemaliger Grundeigentümer) und die B.________ AG (aktuelle Eigentümerin des Grundstücks vvv in Porza) – wenden sich gegen die «Varianten Phase 1» des interkommunalen Nutzungsplans «Nuovo Quartiere di Cornaredo» (PR-NQC), den die Gemeinden Lugano, Canobbio und Porza 2017/2018 erliessen. Der PR-NQC war bereits 2010 vom Regierungsrat des Kantons Tessin genehmigt worden; die Varianten Phase 1 passen den Verkehrsplan an das kantonale Gesetz über die Raumentwicklung (LST, 2011) und an frühere kantonale Gerichtsentscheide an.

Konkret betreffen die strittigen Änderungen: (1) die Verbreiterung der Strassen SS6 und SS4 um jeweils 0,5 m (von 8,5 m auf 9,0 m), (2) eine minimale Trassenkorrektur von via Chiosso zur Schaffung eines Kreisverkehrs (Rotonde) an der Einmündung der neuen SS4, die etwa 20 m² auf angrenzenden Grundstücken und wenige m² auf dem Grundstück vvv beansprucht, und (3) die Anpassung des Verkehrsplans an das 2017 veröffentlichte kommunale Strassenprojekt.

Das kantonale Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Urteil vom 7. Mai 2025 ab. Dagegen richtet sich die vorliegende Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten.

Erwägungen

Rechtliches Gehör und Beweiswürdigung (E. 2–3)

Die Beschwerdeführer machten eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) geltend, weil die Vorinstanz beantragte Beweise nicht erhoben und die Begründung als ungenügend erachtet. Das Bundesgericht hält fest, dass die Gehörsansprüche die entscheidende Behörde nicht verpflichten, jede einzelne tatsächliche oder rechtliche Behauptung ausdrücklich zu prüfen; sie darf sich auf die für den Entscheid erheblichen Punkte beschränken (BGE 150 III 1, E. 4.5). Eine antizipierte Beweiswürdigung, die von der Erhebung offenkundig unerheblicher Beweise absieht, ist zulässig und wird nur bei Willkür aufgehoben.

Die Rüge der willkürlichen Sachverhaltsfeststellung (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 1 BGG) genügt den strengen Begründungsanforderungen nicht: Die Beschwerdeführer setzen lediglich ihre eigene Würdigung anstelle derjenigen der Vorinstanz, ohne darzulegen, weshalb die vorinstanzliche Feststellung offensichtlich unhaltbar sein soll.

Öffentliches Interesse und Verkehrsplanung (E. 4–5)

Die Vorinstanz hat festgestellt, dass die Varianten die Strassenplanung in ihrer Gesamtheit nicht verändern, sondern lediglich Detailanpassungen an das fortschreitende Projekt darstellen. Die Verbreiterungen und die Schaffung des Kreisverkehrs dienen der Funktionsfähigkeit der Strasseninfrastruktur und dem Schwerverkehr, der für die nicht-residenziellen Nutzungen in der Zone C1 erforderlich ist. Das Bundesgericht bestätigt, dass diese Zwecke ein ausreichendes öffentliches Interesse begründen.

Die Beschwerdeführer wandten ein, die Varianten beruhten auf einem noch nicht rechtskräftigen kantonalen Strassenprojekt. Das Bundesgericht hält dem entgegen, dass es bei kommunalen Strassenprojekten korrekt sei, die Strassenlösungen im Nutzungsplan vorab zu konsolidieren. Sollte das kantonale Projekt später geändert werden, könne die kommunale Planung jederzeit wieder angepasst werden. Die Beschwerdeführer haben zudem nicht dargelegt, inwiefern eine allfällige Aufhebung des kantonalen Projekts das öffentliche Interesse an den Varianten – die auch andere Grundstücke betreffen – entfallen liesse.

Eigentumsgarantie und Proportionalität (E. 6–7)

Die massgeblichen verfassungsrechtlichen Bestimmungen lauten:

Art. 26 BV (SR 101) «1 Das Eigentum ist gewährleistet. 2 Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt.»

Art. 36 BV (SR 101) «1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. 2 Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. 3 Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. 4 Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.»

Der Proportionalitätsgrundsatz nach Art. 36 Abs. 3 BV verlangt, dass die Massnahme geeignet und erforderlich ist, den verfolgten Zweck zu erreichen, und ein vernünftiges Verhältnis zwischen Zweck und eingesetzten Mitteln bzw. beeinträchtigten Interessen besteht (BGE 151 I 3, E. 7.7). Das Bundesgericht prüft frei, ob ein öffentliches Interesse vorliegt und die Proportionalität gewahrt ist, übt jedoch Zurückhaltung, wenn es – wie hier – um lokale Verhältnisse geht, die den kantonalen Behörden besser bekannt sind (BGE 142 I 162, E. 3.2.2).

Die Vorinstanz hat festgestellt, dass die Nutzung des Grundstücks vvv durch die Varianten weder unmöglich gemacht noch unerträglich eingeschränkt wird. Die allgemeine Zugänglichkeit bleibt gewährleistet und ist teilweise sogar verbessert. Die Gemeinden haben sich bereit erklärt, alternative Zugänge von der neuen SS4-Nordseite zu prüfen und Ersatzparkplätze zu evaluieren. Jedenfalls können allfällige Parkplatzverluste im Enteignungsverfahren entschädigt werden.

Das Bundesgericht bekräftigt, dass die Eigentumsgarantie die planerische Situation eines Grundstücks nicht unbegrenzt schützt, sondern nur in den Grenzen, die das Recht im öffentlichen Interesse zieht (BGE 146 I 70, E. 6.1). Sie vermittelt grundsätzlich keinen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal geltenden Rechtsordnung, da das Gesetz jederzeit geändert werden kann (BGE 149 I 291, E. 5.4).

Interessenabwägung und Planungsgrundsätze (E. 8)

Nach Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b RPG haben die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden die verschiedenen Interessen abzuwägen. Nach der Rechtsprechung sind an die Begründung einer Planung umso höhere Anforderungen zu stellen, je stärker sie von der Grundordnung abweicht (vgl. BGer 1C_328/2020 vom 22. März 2022, E. 3.3.1; BGE 149 II 79, E. 3.3). Die Vorinstanz stellte hier fest, dass es sich um minimale Korrekturen gegenüber der 2010 genehmigten Planung handelt und die Varianten bloss Detailanpassungen betreffen. Nach dem rechtlichen Rahmen von BGE 149 II 79 E. 3.3 liegen damit keine wesentlichen Abweichungen von der Grundordnung vor, die der Planungspflicht und dem planerischen Stufenbau nach Art. 2 Abs. 1 RPG widersprächen.

Die verhältnismässige Interessenabwägung ist weitgehend eine Ermessensfrage, in die das Bundesgericht nur bei überschiessendem, ungenügendem oder willkürlichem planerischem Ermessen eingreift (BGE 142 I 162, E. 3.2.2; BGE 140 I 168, E. 2.1). Diese Schwelle ist hier nicht erreicht.

Zudem ist die Behörde nur verpflichtet, Varianten zu prüfen, die ernsthaft in Betracht fallen; solche mit erheblichen Nachteilen oder ohne relevante Vorteile können summarisch ausgeschieden werden (BGE 139 II 499, E. 7.3.1). Das Bundesgericht ist kein Appellgericht für Strassenplanung und hat nicht die Aufgabe, anstelle der kantonalen Behörde die konkreten Strassenmerkmale festzulegen (BGer 1C_326/2025 vom 13. März 2026, E. 7.2.1).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der kontinuierlichen Linie der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Eigentumsgarantie im Raumplanungsrecht. Es bestätigt folgende Grundsätze:

1. Kein Bestandsschutz der planerischen Ordnung: Die Eigentumsgarantie schützt nicht die einmal festgesetzte planerische Zuordnung eines Grundstücks auf Dauer; Planungsänderungen sind grundsätzlich zulässig, solange sie im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind (BGE 149 I 291, E. 5.4; BGE 146 I 70, E. 6.1).

2. Zurückhaltung bei lokaler Ermessensausübung: Das Bundesgericht greift nur bei Willkür in die planerische Ermessensausübung ein, insbesondere wenn es um lokale Verhältnisse geht, die den kantonalen Behörden besser bekannt sind (BGE 147 I 450, E. 3.2.5; BGE 142 I 162, E. 3.2.2). Dieser Grundsatz wurde bereits in BGE 140 I 168, E. 2.1 und in der jüngeren Rechtsprechung (vgl. BGer 1C_328/2020 vom 22. März 2022) bekräftigt.

3. Proportionalität bei Eigentumsbeschränkungen: Die Beeinträchtigung muss die Grundstücksnutzung nicht unmöglich machen, um noch verhältnismässig zu sein; es genügt, dass die allgemeine Nutzbarkeit erhalten bleibt. Allfällige Entschädigungsansprüche können im Enteignungsverfahren geltend gemacht werden.

4. Begründungsanforderungen bei Detailvarianten: Je geringer die Abweichung von der bestehenden Grundordnung, desto niedrigere Begründungsanforderungen (vgl. BGE 149 II 79, E. 3.3; BGer 1C_328/2020 vom 22. März 2022, E. 3.3.1).

5. Vorbereitende Projektstudien im Nutzungsplan: Dass ein Strassenprojekt noch nicht rechtskräftig ist, steht der Berücksichtigung seiner Inhalte im Nutzungsplan nicht entgegen; bei allfälliger späterer Änderung kann die Planung angepasst werden.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit sie zulässig ist. Die strittigen Varianten des PR-NQC stellen bloss Detailanpassungen an eine bereits 2010 genehmigte Verkehrsplanung dar, die durch das öffentliche Interesse an einer funktionsfähigen Strasseninfrastruktur – namentlich für den Schwerverkehr – gerechtfertigt sind. Die Eigentumsgarantie wird nicht verletzt, da die Nutzung des betroffenen Grundstücks nicht unmöglich gemacht oder unerträglich eingeschränkt wird; allfällige Parkplatzverluste können im Enteignungsverfahren entschädigt werden. Das Urteil bestätigt die wohl etablierte Rechtsprechung, wonach das Bundesgericht bei der Überprüfung planerischer Ermessensentscheidungen Zurückhaltung übt und bloss appellatorische Rügen ohne Willkürdarlegung unzulässig sind.

Die Gerichtskosten von 4'000 Franken werden den Beschwerdeführern auferlegt (Art. 66 Abs. 1 BGG). Den drei Gemeinden werden keine Parteientschädigungen zugesprochen, da sie im Rahmen öffentlich-rechtlicher Aufgaben handelten (Art. 68 Abs. 3 BGG).