Executive Summary

• Kernpunkt: Nachbarn scheitern mit ihrer Beschwerde gegen Baubewilligungen für einen Abbruch und eine Umstrukturierung auf dem Hügel von Perato (Lugano-Breganzona); der Zugang über eine Consorzio-Strasse genügt dem Erschliessungsgebot nach Art. 19 RPG.
• Entscheidung: Das Bundesgericht weist die Beschwerde, soweit zulässig, ab; die strittige Baubewilligung bleibt bestätigt.
• Bedeutung: Bestätigung der ständigen Praxis, dass die Erschliessungsbeurteilung den kantonalen Behörden einen Beurteilungsspielraum lässt und die akzessorische Überprüfung der Nutzungsplanung im Baubewilligungsverfahren grundsätzlich ausgeschlossen ist.

Sachverhalt

C.________ ist Miteigentümer der Mappen kkk und lll in Lugano-Breganzona, die der Wohnzone R2B (residenziale molto estensiva) zugewiesen sind. Der Fahrzeugzugang erfolgt über eine Dienstleistungsstrasse (strada di servizio), die von den Parzellen mmm (Eigentum des Consorzio strada E.________) und nnn (Eigentum der comunione ereditaria fu F.________) herführt. Am 21. Mai 2021 beantragte C.________ den Abbruch der bestehenden Villa und die Umstrukturierung des Erdgeschosses des Gebäudes (Subaltern B) sowie äussere Arrondierungsarbeiten. Nach Einsprachen der Nachbarn A.________ und B.________ erteilte das Municipio am 1. März 2022 die Baubewilligungen. Der Staatsrat änderte teilweise ab (äussere Arrondierungsarbeiten auf Mappen lll abgewiesen); das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde der Nachbarn am 16. Dezember 2024 ab.

Erwägungen

Zulässigkeit und Verfahrensrechtliches

Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen die Zulässigkeit (BGE 151 II 68, E. 1). Gegen einen Endentscheid der letzten kantonalen Instanz in Baurechtssachen ist der Rechtsmittelweg nach Art. 82 lit. a und 86 Abs. 1 lit. d BGG offen; die Beschwerdeführer bezeichneten die Rechtsmittel fälschlicherweise als «verwaltungsrechtliche Beschwerde» und subsidiäre staatsrechtliche Beschwerde – ein Fehler ohne rechtlichen Nachteil, solange die formellen Anforderungen des zulässigen Rechtsmittels erfüllt sind (BGE 138 I 367, E. 1.1; BGE 134 III 379, E. 1.2). Eine nach dem Urteilsdatum aufgenommene Fotografie ist als echtes novum unzulässig (Art. 99 Abs. 1 BGG; BGE 148 V 174, E. 2.2).

Ein Augenschein wird mangels hinreichender Begründung abgelehnt (Art. 55 BGG; BGE 136 II 101, E. 2). Beweismassnahmen im Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht sind nur ausnahmsweise anzuordnen.

Erschliessung nach Art. 19 und 22 RPG

Massgebende Rechtsgrundlagen

Art. 19 Abs. 1 RPG (SR 700) «Land ist erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist.»

Art. 22 Abs. 2 RPG (SR 700) «Voraussetzung einer Bewilligung ist, dass: a. die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen; und b. das Land erschlossen ist.**

Sachliche hinreichender Zugang (E. 3.1)

Der Begriff der Erschliessung gehört dem Bundesrecht an, das jedoch nur die Grundsätze regelt; die Einzelheiten bestimmt das kantonale und kommunale Recht (BGE 131 II 72, E. 3.4; BGE 117 Ib 308, E. 4a). Die Beurteilung der hinreichenden Erschliessung bleibt den kantonalen Behörden mit einem gewissen Beurteilungsspielraum überlassen (BGE 121 I 65, E. 3a). Der Zugang muss zum Zeitpunkt der Baubewilligung rechtlich und tatsächlich gesichert sein (BGer 1C_118/2021, E. 3.2; BGer 1C_245/2014, E. 4.1; BGer 1C_668/2013, E. 2.2). Die Zugänglichkeit muss ferner unter Berücksichtigung der vorgesehenen Nutzung, der baulichen Möglichkeiten im betroffenen Quartier und der konkreten Umstände beurteilt werden (BGE 121 I 65, E. 3a; Jean-Baptiste Zufferey, Droit public de la construction, 2024, N. 520 ff. S. 281 ff.).

Tatsächliche Erschliessung (E. 3.2)

Die Beschwerdeführer machen geltend, die «via eee» weise eine übermässige Pisten und einen zu engen Querschnitt auf. Das Bundesgericht stellt fest, dass die Beschwerdeführer damit im Kern die strassenplanerische Festlegung des 1993 genehmigten kommunalen Verkehrsplans in Frage stellen, der die strada di servizio ausdrücklich vorsieht. Eine akzessorische Überprüfung der Nutzungsplanung im Baubewilligungsverfahren ist grundsätzlich ausgeschlossen (BGE 145 II 83, E. 5.1; BGE 144 II 41, E. 5.1; BGE 123 II 337, E. 3a; BGE 121 II 317, E. 12).

Sachlich würdigt das Gericht die Feststellungen der Vorinstanz: eine Fahrbahnbreite von über 3,00 m, ein überschaubares Verkehrsaufkommen aufgrund der Wohnzonenzuweisung und der geringen Anzahl zu erschliessender Grundstücke, ein Ausweichplatz bei Mappen qqq sowie die Möglichkeit, private Vorplätze und Abzweigungen zu nutzen. Das Ergebnis der Vorinstanz – dass die Sicherheit der Verkehrsführung gewährleistet sei – ist nicht willkürlich, sondern sogar vertretbar.

Rechtliche Erschliessung (E. 3.3)

Der Consiglio di Stato hatte mit Beschluss vom 23. Dezember 1960 das Consorzio strada E.________ eingesetzt und die Strassenarrondierungsarbeiten als öffentliches Interesse erklärt. Nach Art. 2 Abs. 2 des tessinerischen Strassengesetzes (Lstr) sind die Strassen von Consorzi öffentliche Strassen. Die Vorinstanz hat zudem festgestellt, dass die Mappen mmm und nnn im kommunalen Verkehrsplan als kollektiv genutzte Flächen ausgewiesen sind. Die Beschwerdeführer verweisen auf Servituten über andere Mappen und behaupten, Mappen kkk und lll seien nicht vom Consorzio erfasst und auf Mappen nnn laste keine Dienstbarkeit zugunsten des Baugrundstücks. Das Bundesgericht hält diese Rüge für appellatorisch und damit unzulässig: Es fehlt die Auseinandersetzung mit der konkreten Frage der Erschliessung durch die öffentlich-rechtliche Widmung der genossenschaftlichen Strasse. Die Vorinstanz befand, das auf Mappen nnn lastende Geh- und Fahrtrecht zugunsten des Gemeinwesens Lugano sei als öffentliches Wegrecht zugunsten der Gemeinschaft und damit auch der Eigentümer des Baugrundstücks auszulegen. Die Beschwerdeführer setzen dem lediglich ihre eigene Auslegung entgegen – Willkür liegt nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls oder gar besser in Betacht kommt (BGE 151 II 850, E. 4.3; BGE 148 II 121, E. 5.2).

Ausnahme nach Art. 23 RPG und Art. 66 LST (E. 4)

Art. 23 RPG (SR 700) «Ausnahmen innerhalb der Bauzonen regelt das kantonale Recht.»

Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Art. 23 RPG und Art. 66 LST (tessinisches Gesetz über die Raumplanung vom 21. Juni 2011). Art. 23 RPG überlässt die Regelung der Ausnahmen in Bauzonen dem kantonalen Recht und stellt selbst keine ausreichende Grundlage dar (Alexander Ruch, in: Praxiskommentar RPG, 2020, N. 4 und 23 zu Art. 23 RPG). Im Kanton Tessin regeln Art. 66 LST und Art. 86 RLST die Ausnahmen für bestehende, dem geltenden Recht widersprechende Bauten (BGer 1C_443/2025, E. 5.2; BGer 1C_133/2019, E. 2.2).

Das Bundesgericht stellt fest, dass die Beschwerdeführer mit generischen, ungenügend begründeten Rügen die willkürliche Anwendung von Art. 66 LST nicht darzulegen vermögen. Sachlich ist massgebend: Das strittige Gebäude erfährt keine volumetrische oder ästhetische Veränderung der Aussenwirkung; es wird nur im Inneren umstrukturiert. Die Vorinstanz hat zutreffend erkannt, dass keine Verschärfung des rechtlichen Widerspruchs (insbesondere betreffend Grenzabstände) eintritt, dass das geplante Wohnungsobjekt der zugelassenen Nutzung entspricht und die Nachbarn nicht beeinträchtigt werden. Das Bundesgericht erinnert daran, dass Willkür nicht schon darin besteht, dass eine andere Lösung denkbar oder gar vorzuziehen wäre (BGE 151 II 20, E. 6.9.1; BGE 150 II 537, E. 3.1); Willkür muss sowohl im Ergebnis als auch in der Begründung vorliegen, was die Beschwerdeführer nicht dargetan haben (BGE 144 III 145, E. 2).

Stützmauer und Auffüllung (E. 5)

Die Beschwerdeführer behaupten, auf Mappen zzz bestehe eine illegale Auffüllung von ca. 3,00 m Höhe, die 1963 erstellt worden sei. Die Vorinstanz hat jedoch festgestellt, dass die 1963 getroffenen Feststellungen des Ing. I.________ keinen unrechtmässigen Anstieg von 50 cm belegen und die Baubewilligung ausdrücklich den Stützmauercharakter der Mauer festgehalten hat. Die Beschwerdeführer setzen sich mit diesen Erwägungen nicht auseinander und legen Willkür nicht dar (BGE 138 I 49, E. 7.1).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt und präzisiert mehrere etablierte Grundsätze der bundesgerichtlichen Praxis im Bereich des Baurechts und der Erschliessung:

1. Erschliessungsbegriff und Beurteilungsspielraum: Die Erschliessung durch eine Consorzio-Strasse als hinreichend im Sinne von Art. 19 RPG zu qualifizieren, entspricht der ständigen Praxis, wonach den kantonalen Behörden ein gewisser Beurteilungsspielraum zukommt (BGE 121 I 65, E. 3a; bestätigt in BGer 1C_118/2021, E. 3.2). Das Bundesgericht wiederholt, dass die Detailregelung der Zugangsvoraussetzungen kantonalem Recht vorbehalten ist (BGE 131 II 72, E. 3.4; BGE 117 Ib 308, E. 4a).

2. Akzessorische Überprüfung der Nutzungsplanung: Die Weigerung, die strassenplanerische Festlegung im Baubewilligungsverfahren in Frage zu stellen, bestätigt die ständige Praxis des Ausschlusses der akzessorischen Überprüfung von Nutzungsplänen (BGE 123 II 337, E. 3a; BGE 145 II 83, E. 5.1; BGE 144 II 41, E. 5.1).

3. Willkürschranke bei kantonalem Recht: Die Behandlung der Willkürrüge gegen kantonale Erschliessungs- und Ausnahmebeurteilungen folgt der gefestigten Praxis, wonach Willkür nicht schon darin besteht, dass eine andere Lösung denkbar oder gar vorzuziehen wäre (BGE 151 II 850, E. 4.3; BGE 148 II 121, E. 5.2; BGE 144 III 145, E. 2).

4. Ausnahmebewilligung für bestehende Bauten: Die Bedeutung von Art. 66 LST (tessinisches Raumplanungsgesetz) für Bestandesbauten, die dem geltenden Recht widersprechen, wird im Einklang mit Art. 23 RPG gesehen; vgl. auch BGer 1C_443/2025, E. 5.2 und BGer 1C_133/2019, E. 2.2.

Das Urteil steht somit im Einklang mit der gefestigten Rechtsprechung und bringt keine Änderung der Praxis, sondern bestätigt diese in einem konkreten Einzelfall mit klaren prozessualen Defiziten der Beschwerdeführer.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde der Nachbarn A.________ und B.________, soweit zulässig, ab. Die umstrittene Baubewilligung bleibt bestätigt. Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.– werden den Beschwerdeführern solidarisch auferlegt. Der Suspensiveffekt-Antrag wird gegenstandslos.

Das Urteil illustriert die hohen Hürden, denen Nachbarn bei der Rüge ungenügender Erschliessung im Baubewilligungsverfahren begegnen: Einerseits muss die akzessorische Überprüfung der Nutzungsplanung grundsätzlich ausscheiden; andererseits genügt es nicht, die eigene Auslegung der willkürlichen kantonalen Beurteilung gegenüberzustellen. Die willkürfreie kantonale Erschliessungsbeurteilung profitiert vom anerkannten Beurteilungsspielraum der kantonalen Instanzen. Prozesual ist massgebend, dass die bundesgerichtliche Beschwerde die Erwägungen der Vorinstanz substantiiert aufzunehmen hat – pauschale oder appellatorische Rügen genügen den Anforderungen von Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG nicht.