2C_268/2025 — Migros-Daily-Filiale als Betrieb für Reisende

Rechtsgebiet: Arbeitsrecht (Sonntagsarbeit) · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Zürich · Besetzung: Fünferbesetzung (Aubry Girardin, Donzallaz, Hänni, Ryter, Kradolfer) · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Beurteilung, ob eine Migros-Daily-Filiale an der Zollstrasse beim Zürcher Hauptbahnhof als Betrieb für Reisende i.S.v. Art. 26 Abs. 4 der Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz (ArGV 2; SR 822.112) qualifiziert und damit bewilligungsfrei sonntags Personal beschäftigen darf.
• Entscheidung: Das Bundesgericht verneint den Betrieb-für-Reisende-Status. Die Filiale ist durch eine Begegnungszone vom Bahnhof getrennt, für die Mehrheit der Reisenden nicht leicht zugänglich und wird nicht überwiegend von Reisenden frequentiert.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die Voraussetzungen des funktionalen Bezugs eines Geschäfts zum Bahnhof gemäss Art. 26 Abs. 4 ArGV 2: Eine blosse Nähe reicht nicht aus; die Filiale muss für Reisende «en passant» erreichbar sein. Eine durch eine (auch nur vom Langsamverkehr befahrene) Strasse getrennte Lage unterbricht den funktionalen Zusammenhang in der Regel.

Sachverhalt

Die Genossenschaft Migros Zürich betreibt seit Mai 2019 an der Zollstrasse 6 in Zürich eine Migros-Daily-Filiale. Die Filiale liegt in einer Wohn- und Geschäftsliegenschaft an der Ecke Radgasse/Zollstrasse, nördlich des Gleisfelds des Hauptbahnhofs Zürich. Seit 2022 ist die Zollstrasse im massgeblichen Abschnitt als Begegnungszone umgestaltet: Tagsüber gilt ein Fahrverbot für Motorfahrzeuge, Veloverkehr ist erlaubt. Gegenüber der Filiale befindet sich in rund 40 Meter Entfernung das Gleis 18 und in 25 Metern der nördliche Treppenzugang zur Halle Sihlquai des Hauptbahnhofs.

Die Filiale war ab Eröffnung auch sonntags geöffnet; auf Veranlassung des Amts für Wirtschaft und Arbeit wurde die Sonntagsöffnung im Oktober 2019 eingestellt. Nach der Umgestaltung der Zollstrasse 2022 plante Migros, die Filiale als Betrieb für Reisende gemäss Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 zu führen und sonntags Personal zu beschäftigen. Das Amt für Wirtschaft und Arbeit bestätigte nach einem Augenschein, dass das Lagekriterium erfüllt sei. Die Gewerkschaft Unia erhob dagegen Rekurs, den die Volkswirtschaftsdirektion abwies. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hiess die Beschwerde der Unia jedoch gut und verneinte den Betrieb-für-Reisende-Status. Hiergegen gelangte Migros ans Bundesgericht.

Erwägungen

Rechtlicher Rahmen: Sonntagsarbeit und Ausnahme für Betriebe für Reisende

Gemäss Art. 18 Abs. 1 ArG ist die Arbeit an Sonntagen verboten. Ausnahmen bedürfen einer Bewilligung (Art. 19 Abs. 1 ArG). Diese Ausnahmen sind eng auszulegen, da sie dem Arbeitnehmerschutz dienen (BGE 151 II 699, E. 7.2; BGE 148 II 203, E. 4.2). Gestützt auf Art. 27 Abs. 1 ArG kann der Bundesrat durch Verordnung bestimmte Betriebsgruppen von einzelnen Arbeitszeitvorschriften ausnehmen. Von dieser Kompetenz machte der Bundesrat mit der Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz (ArGV 2; SR 822.112) Gebrauch, deren Art. 26 die Ausnahme für Betriebe für Reisende vorsieht.

Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 (SR 822.112) «Betriebe für Reisende sind Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetriebe an Bahnhöfen, Flughäfen, an anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs und in Grenzorten, die ein Waren- und Dienstleistungsangebot führen, das in erster Linie auf die Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtet ist.»

Drei kumulative Voraussetzungen für den Betrieb für Reisende

Das Bundesgericht bestätigt die ständige Rechtsprechung, wonach drei kumulative Voraussetzungen erfüllt sein müssen (BGE 151 II 699, E. 7.6; BGE 134 II 265, E. 5.2):

1. Örtlich/funktional: Der Betrieb muss sich unmittelbar an einem ausreichend frequentierten Bahnhof befinden. Entscheidend ist der funktionale Bezug zum Ort des An- oder Abreisens.
2. Betrieblich: Das Waren- und Dienstleistungsangebot muss überwiegend auf die Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtet sein.
3. Kundensegment: Die Kundschaft muss sich hauptsächlich bzw. überwiegend aus Reisenden zusammensetzen.

Verneinung des funktionalen Bezugs

Das Bundesgericht bestätigt die vorinstanzliche Würdigung, wonach der funktionale Bezug der Filiale zum Hauptbahnhof Zürich nicht genügt. Massgeblich sind folgende Erwägungen:

Die Filiale ist nicht direkt an den Hauptbahnhof angrenzend, sondern durch die als Begegnungszone umgewidmete Zollstrasse getrennt, die einen rund 500 m² grossen Platz bildet. In dieser Begegnungszone dürfen Velos, E-Bikes, E-Trottinetts und E-Roller bis 20 km/h verkehren (Art. 22b der Signalisationsverordnung, SSV; SR 741.21). Die Filiale ist damit weiterhin durch eine — wenn auch nur vom Langsamverkehr — frequentierte Strasse getrennt.

Für Reisende, die den Hauptbahnhof nicht über den Ausgang Sihlquai benutzen (was auf die Grossmehrheit zutreffen dürfte), ist der Zugang zur Filiale erschwert: Sie müssen das Bahnhofsareal über Treppen oder Lift verlassen und 25 bis 40 Meter über eine befahrene Strasse queren. Die Filiale ist damit nicht «en passant» erreichbar. Das WBF teilte in seiner Vernehmlassung mit, dass die Notwendigkeit, eine Strasse zu überqueren, den funktionalen Bezug zum Bahnhof in den meisten Fällen unterbricht.

Verneinung des Kundensegments

Die Beschwerdeführerin machte geltend, die Kundschaft müsse sich nur «in erster Linie», aber nicht «überwiegend» aus Reisenden zusammensetzen. Das Bundesgericht hält dagegen fest, dass Reisende den hauptsächlichen bzw. überwiegenden Teil der Kundschaft ausmachen müssen — dies ist ständige Rechtsprechung. Die Vorinstanz stellte fest, dass die Filiale nach der Umgestaltung der Zollstrasse stärker ins Stadtquartier integriert sei und mindestens so sehr als Quartierladen wie als Laden für Reisende diene. Diese Sachverhaltsfeststellung ist für das Bundesgericht verbindlich, da sie von der Beschwerdeführerin nicht substanziiert als willkürlich gerügt wurde.

Das Ziel von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 ist es nicht, die Bedürfnisse der Einwohner zu gewährleisten, sondern Reisenden den Erwerb von Waren unterwegs zu ermöglichen (BGE 151 II 699, E. 7.7.2). Zwar hindert die Tatsache, dass auch Anwohner einkaufen, die Qualifikation als Betrieb für Reisende grundsätzlich nicht — doch nur, solange die lokale Bevölkerung in der Minderheit bleibt. An diesem Massstab gemessen erfüllt die Filiale das Kundensegment-Kriterium nicht, da sie nicht hauptsächlich von Reisenden frequentiert wird.

Restriktive Auslegung bestätigt

Das Bundesgericht bekräftigt, dass Ausnahmen vom Sonntagsarbeitsverbot restriktiv auszulegen sind und der Begriff des Betriebs für Reisende nicht weit ausgelegt werden darf (BGE 151 II 699, E. 7.2, E. 7.7.3).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der Tradition der restriktiven Auslegung von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2, die das Bundesgericht seit BGE 134 II 265 und den Grundsatzentscheiden BGer 2A.256/2001 und BGer 2A.255/2001 (jeweils vom 22. März 2002, zum Hauptbahnhof und Bahnhof Stadelhofen) konsequent verfolgt. BGE 151 II 699 hat 2025 klargestellt, dass die Ausnahme nur für Bahnhöfe mit ausreichendem Reiseverkehr gilt. Das vorliegende Urteil präzisiert nun die Anforderungen an den funktionalen Bezug: Nicht die blosse Nähe genügt, sondern der Betrieb muss für Reisende leicht und ohne Umwege erreichbar sein («en passant»). Eine durch eine (auch nur vom Langsamverkehr befahrene) Begegnungszone getrennte Lage genügt dem nicht.

Interessant ist der Vergleich mit dem am selben Tag entschiedenen Parallelentscheid BGer 2C_278/2025 vom 16. April 2026 (gooods-Filiale am Bahnhof Winterthur): Dort wurde die Beschwerde gutgeheissen, weil die Filiale direkt am Busterminal und Bahnhofplatz lag, ohne trennende Strasse, und damit den funktionalen Bezug erfüllte. Das Busterminal wurde dort zudem als Terminal des öffentlichen Verkehrs i.S.v. Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 qualifiziert. Die unterschiedliche Entscheidung zeigt, dass es auf die konkreten örtlichen Verhältnisse ankommt — insbesondere auf die Frage, ob eine zu querende Strasse den funktionalen Bezug unterbricht.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde der Genossenschaft Migros Zürich ab. Die Migros-Daily-Filiale an der Zollstrasse 6 ist kein Betrieb für Reisende i.S.v. Art. 26 Abs. 4 der Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz (ArGV 2; SR 822.112). Sie erfüllt weder das Kriterium des funktionalen Bezugs (Trennung durch Begegnungszone) noch das des Kundensegments (nicht überwiegend Reisende). Das Urteil bestätigt die restriktive Auslegung der Ausnahme vom Sonntagsarbeitsverbot und präzisiert, dass der funktionale Bezug zum Bahnhof verlangt, dass Reisende den Laden «en passant» erreichen können — ohne Strasse zu queren oder Umwege in Kauf zu nehmen. Gerichtskosten von Fr. 5'000.– und eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.– werden der Beschwerdeführerin auferlegt.