1C_235/2024, 1C_243/2024 — Brunaupark: ISOS-Beeinträchtigung und Nebenbestimmungen bei Arealüberbauung

Rechtsgebiet: Bau- und Planungsrecht · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Zürich · Besetzung: Bundesrichter Haag (Präsident), Bundesrichter Chaix, Kneubühler · Verfahrensergebnis: Abweisung der Beschwerden

Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht verneint eine erhebliche Beeinträchtigung des ISOS-Ortsbilds «Im Laubegg» durch ein Bauprojekt ausserhalb des ISOS-Perimeters und bestätigt, dass die Frage der Heilung von Umgebungsfehlern durch Nebenbestimmungen bei einer Arealüberbauung keinen von der Gemeindeautonomie geschützten Spielraum eröffnet.
• Entscheidung: Die Beschwerden der Pensionskasse A.________ und der Stadt Zürich werden abgewiesen. Die Aufhebung der Baubewilligung durch das Verwaltungsgericht wird im Ergebnis bestätigt, allerdings auf anderer Begründung (nicht ISOS-Pflichtverletzung, sondern nicht heilbare Umgebungsfehler).
• Bedeutung: Präzisierung, dass § 321 Abs. 1 PBG (ZH) bei Arealüberbauungen keinen gemeindefreiheitsbezogenen Gestaltungsspielraum eröffnet, sondern der Vereinheitlichung und der einzelfallgerechten Sachentscheidung dient. Zudem wichtige Klärung zur ISOS-Anwendung bei ausserhalb des Perimeters liegenden Projekten.

Sachverhalt

Die Pensionskasse A.________ erhielt von der Bausektion der Stadt Zürich die Bewilligung für den Ersatzneubau der Arealüberbauung «Brunaupark». Das Baugrundstück liegt ausserhalb des ISOS-Perimeters, grenzt jedoch an die im ISOS als Baugruppe mit Erhaltungsziel A ausgewiesene Siedlung «Im Laubegg». Beschwerdegegner erhoben Rekurs. Das Baurekursgericht hiess diesen teilweise gut und ergänzte die Bewilligung mit Auflagen. Das Verwaltungsgericht hob sodann die Baubewilligung und die kantonale Gesamtverfügung auf — einerseits weil die kantonale Fachstelle kein ENHK-Gutachten eingeholt hatte (ISOS-Verfahrenspflicht verletzt), andererseits weil die Umgebungsfehler nicht durch Nebenbestimmungen heilbar waren.

Die Pensionskasse und die Stadt Zürich erhoben jeweils Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Erwägungen

Bundesaufgabe und ISOS-Beeinträchtigung (E. 4)

Das Bundesgericht bejaht eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG, weil das Projekt einer gewässerschutzrechtlichen Ausnahmebewilligung nach Art. 19 Abs. 2 GSchG bedarf. Die bundesrechtliche Regelung weise den erforderlichen Bezug zum Natur- und Heimatschutz auf (BGE 145 II 176, E. 3.4; BGer 1C_730/2024 vom 1. September 2025 E. 3.3.1). Dass das Baugrundstück ausserhalb des ISOS-Perimeters liege, stehe der Annahme einer Bundesaufgabe nicht entgegen.

Jedoch verneint das Bundesgericht eine erhebliche Beeinträchtigung im Sinne von Art. 7 Abs. 2 NHG. Die Siedlung «Im Laubegg» sei im ISOS als isoliert beschrieben; rückseitige Gärten sorgten für Distanz zu den grossen Bürobauten. Das BAK und die kantonale Fachstelle gelangten übereinstimmend zum Schluss, dass weder ein freier Blick auf die Siedlung möglich sei noch eine Bedrängung durch die projektierten Neubauten drohe. Eine erhebliche Beeinträchtigung sei daher auszuschliessen. Die erste Begründung des Verwaltungsgerichts (obligatorisches ENHK-Gutachten) verletzt somit Bundesrecht.

Art. 7 Abs. 2 NHG (SR 451) «Kann bei der Erfüllung der Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach Artikel 5 aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden oder stellen sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen, so verfasst die Kommission zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten. Die Kommission gibt darin an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist.»

Art. 6 Abs. 1 und 2 NHG (SR 451) «1 Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient. 2 Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen.»

In verfahrensrechtlicher Hinsicht hält das Bundesgericht fest, dass ein Augenschein durch eine Fachbehörde (hier: BAK) ohne Beteiligung der Parteien keine Verletzung des rechtlichen Gehörs darstellt (BGer 1C 603/2018, E. 2.2).

Keine Gemeindeautonomie bei Nebenbestimmungen (E. 5)

Das Bundesgericht verneint, dass der Stadt Zürich bei der Anwendung von § 321 Abs. 1 PBG (Behebung von Mängeln durch Nebenbestimmungen) ein durch Art. 50 Abs. 1 BV geschützter Autonomiebereich zukommt. § 321 Abs. 1 PBG diene einerseits dem Grundsatz der Einheit des Bauentscheids und dem bundesrechtlichen Koordinationsgebot (Art. 25a RPG) — bezwecke also die Vereinheitlichung des Massstabs über alle Gemeinden hinweg. Andererseits drücke er das Verhältnismässigkeitsprinzip aus, indem er die Nebenbestimmung als mildere Massnahme zum Bauabschlag vorsehe — diene also der einzelfallgerechten Sachentscheidung. Beide Zwecke sprächen gegen einen Bereich kommunaler Selbstbestimmung.

Art. 50 Abs. 1 BV (SR 101) «Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.»

Die Rüge der Gemeindeautonomieverletzung wird als unbegründet abgewiesen. Die massgebliche Autonomiedoktrin definiert das Bundesgericht in ständiger Praxis dahingehend, dass Gemeinden in einem Sachbereich autonom sind, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern der Gemeinde eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 147 I 433, E. 4.1; BGE 146 I 83, E. 2.1).

Willkürfreie Anwendung von § 321 Abs. 1 PBG (E. 6)

Das Bundesgericht bestätigt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die von der Bausektion festgestellten Mängel in der Umgebungsgestaltung (Steilböschung, fehlendes Grünvolumen, Terrainanpassungen) nicht durch Nebenbestimmungen heilbar waren. Für diese Mängel bestünden verschiedene Lösungsmöglichkeiten, und die gestalterischen Auswirkungen der Nebenbestimmungen seien nicht konkret absehbar. Insbesondere bei Arealüberbauungen mit erhöhten ästhetischen Anforderungen (§ 71 Abs. 1 PBG) sei Zurückhaltung geboten bei der Annahme, Mängel liessen sich «ohne besondere Schwierigkeiten» beheben (BGer 1C_281/2024, E. 6.2). Die Anwendung von § 321 Abs. 1 PBG durch das Verwaltungsgericht erweist sich nicht als willkürlich.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der Kontinuität mehrerer Rechtsprechungslinien:

Zur ISOS-Anwendung: Das Bundesgericht bestätigt seine Praxis, dass eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG auch bei gewässerschutzrechtlichen Bewilligungspflichten vorliegt (BGE 145 II 176, E. 3.4). Es präzisiert jedoch, dass bei ausserhalb des ISOS-Perimeters liegenden Projekten die Beeinträchtigung eines ISOS-Objekts nicht schon wegen räumlicher Nähe bejaht werden darf. Die übereinstimmende fachliche Einschätzung zweier Behörden (kantonale Fachstelle und BAK) wird mit der gebotenen Zurückhaltung überprüft (BGE 145 II 70, E. 5.5). Das Urteil korrigiert damit die erste Begründung des Verwaltungsgerichts, bestätigt aber das Ergebnis.

Zur Gemeindeautonomie: Das Urteil bringt eine wichtige Präzisierung der Autonomiefrage im Baubewilligungsrecht. Während das Bundesgericht bei ästhetischen Beurteilungen im Rahmen der Ortsplanung einen Autonomiebereich bejaht hat (BGE 147 I 433, E. 4.4.2; BGer 1C_371/2019, E. 3.4), verneint es diesen bei der prozessualen Frage, ob ein Mangel durch Nebenbestimmungen heilbar ist. § 321 Abs. 1 PBG bezwecke gerade die Vereinheitlichung und die einzelfallgerechte Sachentscheidung — Zwecke, die einem gemeindefreien Spielraum widersprechen.

Zu Nebenbestimmungen bei Arealüberbauungen: Das Urteil schärft die Praxis, dass bei Arealüberbauungen eine «besonders gute Gestaltung» des Umschwungs (§ 71 Abs. 1 PBG) verlangt wird und die Heilung entsprechender Mängel durch Nebenbestimmungen nur eingeschränkt möglich ist (BGer 1C_728/2013, E. 5.4; BGer 1C 286/2023, E. 2.3; BGer 1C_281/2024, E. 6.2).

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab. Zwar verletzt die ISOS-Begründung des Verwaltungsgerichts Bundesrecht (keine erhebliche Beeinträchtigung, kein obligatorisches ENHK-Gutachten), doch die zweite Begründung trägt: Die Mängel in der Umgebungs- und Vorgartengestaltung bei einer Arealüberbauung sind nicht durch Nebenbestimmungen heilbar und rechtfertigen den Bauabschlag. Die Gemeindeautonomie wird insoweit nicht verletzt, als § 321 Abs. 1 PBG keinen geschützten Gestaltungsspielraum der Gemeinde eröffnet. Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der privaten Beschwerdeführerin aufzuerlegen; eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.-- ist geschuldet.