2D_20/2025 — Öffentliches Beschaffungswesen: Ausschluss eines unvollständigen Angebots wegen fehlender Dokumentation bei Schneeräumungsauftrag

Rechtsgebiet: Öffentliches Beschaffungswesen · Vorinstanz: Tribunale amministrativo del Cantone Ticino · Besetzung: Richter Aubry Girardin (Präsidentin), Ryter, Kradolfer; Gerichtsschreiber Savoldelli · Verfahrensergebnis: Abweisung der subsidiären Verfassungsbeschwerde

Executive Summary

• Kernpunkt: Ein Bieter, der trotz ausdrücklicher Nachfrist mit Ausschlussandrohung die geforderten Nachweise über Eigentum, Modell, Typ, Breite und Baujahr der Schneepflüge nicht einreicht, kann rechtmässig aus dem Vergabeverfahren ausgeschlossen werden.
• Entscheidung: Das Bundesgericht weist die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ab und bestätigt den Ausschluss des Konsortiums A.________ aus dem Vergabeverfahren durch das kantonale Verwaltungsgericht.
• Bedeutung: Das Urteil Präzisiert, dass der Auftraggeber bei unvollständigen Angeboten konsequent vorgehen muss und die kantonale Rekursinstanz nicht in den Ermessensspielraum des Auftraggebers eingreift, wenn sie dessen eigene Ausschlussandrohung gegenüber einem Bieter mit klar unvollständigen Unterlagen durchsetzt.
• Praxisrelevanz: Bestätigt die dogmatische Figur des «doppelten Ermessens» im Beschaffungswesen: Das Bundesgericht prüft frei, ob das kantonale Gericht den Willkürmassstab korrekt angewandt hat, und vermeidet eine doppelte Ermessenseinschränkung.

Sachverhalt

Der Kanton Tessin schrieb im Dezember 2024 den Dienst für Schneeräumung auf kantonalen Strassen für die Winterperioden 2025–2030 im freihändigen Verfahren nach dem interkantonalen Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (CIAP) aus. Für den Los E16 reichten drei Konsortien Angebote ein, darunter das Konsortium A.________ (Zusammenschluss der Firmen B.________ SA, C.________ Sagl und D.________ Sagl) und das Konsortium E.________.

Mit Schreiben vom 11. April 2025 setzte der Auftraggeber den Mitgliedern des Konsortiums A.________ eine Frist bis zum 24. April 2025 zur Einreichung von Dokumenten, die das Eigentum, das Modell, den Typ und das Baujahr der im Angebot deklarierten Schneepflüge belegen sollten — unter Androhung des Ausschlusses bei fruchtlosem Fristablauf. Die Gesellschaften antworteten am 21. April 2025 mit «zusätzlichen Informationen» zur Modernisierung der Fahrzeuge, zur Logistik und zum DepotsStandort, legten jedoch keine konkret geforderten Dokumente zu den Schneepflügen vor.

Am 25. Juni 2025 wurde der Auftrag dem Konsortium A.________ zugeschlagen, das in der Rangliste mit 322,50 Punkten führte. Auf Beschwerde des Konsortiums E.________ hob das Tribunale amministrativo del Cantone Ticino mit Urteil vom 1. Oktober 2025 die Zuschlagserteilung auf, schloss das Konsortium A.________ wegen unvollständigen Angebots aus und wies die Sache zur neuen Zuschlagserteilung an den Auftraggeber zurück.

Das Konsortium A.________ erhob subsidiäre Verfassungsbeschwerde ans Bundesgericht und beantragte die Aufhebung des kantonalen Urteils sowie die Rückweisung der Sache. Mit Präsidialverfügung vom 10. Dezember 2025 wurde der Zuschlag vorläufig beim Konsortium A.________ belassen (Superprovisorium).

Erwägungen

Zulässigkeit des Rechtsmittels

Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG). Im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens ist die öffentlichrechtliche Beschwerde nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 83 lit. f Ziff. 1 BGG) und der Schwellenwert erreicht wird (Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG) — beide Bedingungen sind kumulativ (BGE 146 II 276 E. 1.2). Die Beschwerdeführerinnen räumen selbst ein, dass keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt — es geht bloss um die Auslegung der auf den konkreten Auftrag bezogenen Vergabebedingungen. Damit scheidet die öffentlichrechtliche Beschwerde aus. Dagegen ist die subsidiäre Verfassungsbeschwerde zulässig (Art. 113 BGG): Das kantonale Urteil stellt hinsichtlich des Ausschlusses einen teilweisen Endentscheid dar (Art. 91 BGG i.V.m. Art. 117 BGG; BGE 141 II 14 E. 1.1), gegen den die Beschwerdeführerinnen ein rechtlich geschütztes Interesse haben (Art. 115 BGG; vgl. BGer 2D_5/2026 vom 17. März 2026 E. 1.3.1).

Prüfungs- und Rügemassstab

Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann nur die Verletzung verfassungsrechtlicher Rechte gerügt werden (Art. 116 BGG); das Bundesgericht prüft deren Verletzung nicht von Amtes wegen (Art. 106 Abs. 2 BGG i.V.m. Art. 117 BGG). Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz sind verbindlich (Art. 105 Abs. 1 und Art. 118 Abs. 1 BGG), soweit nicht eine Verletzung verfassungsrechtlicher Rechte — namentlich Willkür — substanziiert gerügt wird.

Art. 9 BV (SR 101) «Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.»

Willkür bei der Auslegung der Vergabeunterlagen

Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, ihre Dokumentation sei «vollständig und konform» gewesen und das kantonale Gericht habe die Vergabebedingungen «offensichtlich fehlerhaft und unhaltbar» ausgelegt. Das Bundesgericht hält dem entgegen, dass Willkür (Art. 9 BV) nur vorliegt, wenn ein Entscheid sowohl in der Begründung als auch im Ergebnis offensichtlich unhaltbar ist; dass eine andere Lösung näher liegen oder gar vorzuziehen wäre, begründet noch keine Willkür (BGE 144 I 318 E. 5.4).

Im vorliegenden Fall wird eine «offensichtlich fehlerhafte» Auslegung lediglich behauptet, ohne dass sich die Beschwerdeführerinnen auf eine konkrete Vergabebestimmung beziehen. Ebenso wenig wird dargetan, inwiefern die gegenteilige Feststellung der Vorinstanz — die Dokumentation sei unvollständig — unhaltbar sein soll. Der Hinweis auf eine «Erklärung vom 23. Januar 2025», die das kantonale Gericht angeblich nicht berücksichtigt habe, verfängt nicht: Das Verwaltungsgericht hat das Angebot nicht wegen Fehlens von «Eigentumsdeklarationen» ausgeschlossen, sondern weil die Beschwerdeführerinnen weder das Eigentum an den Schneepflügen noch die Einhaltung der geforderten Breitenkonformität durch konkrete Beweise nachgewiesen haben.

Kein unzulässiger Eingriff in die Entscheidungsfreiheit des Auftraggebers

Die Beschwerdeführerinnen werfen dem kantonalen Gericht vor, mit dem Ausschluss in die Entscheidungsfreiheit des Auftraggebers eingegriffen zu haben, weil die Ausschlussandrohung vom 11. April 2025 angeblich nur «andere Dokumentationsanfragen» und nicht die Konformität von Fahrzeugen und Pflügen betroffen habe. Das Bundesgericht wendet ein, dass diese Lesart bloss eine alternative Interpretation des Schreibens darstellt, welche die Willkürgrenze nicht sprengt. Willkür im Beweiswürdigungssinn liegt nur vor, wenn die Vorinstanz den Sinn und die Tragweite eines Beweismittels offensichtlich verkannt, ein erhebliches Beweismittel ohne ernsthaften Grund unbeachtet gelassen oder unhaltbare Schlussfolgerungen gezogen hat (vgl. BGE 143 IV 500 E. 1.1).

Entscheidend ist, dass die mit Androhung des Ausschlusses angeforderte Dokumentation nicht eingereicht wurde. In dieser Konstellation kann dem kantonalen Gericht kein unzulässiger Eingriff in die Entscheidungsfreiheit des Auftraggebers vorgeworfen werden. Im Beschaffungswesen prüft die kantonale Rekursinstanz frei, ob der Auftraggeber das massgebliche Recht richtig angewendet hat. Wo das materielle Recht dem Auftraggeber jedoch einen weiten Ermessensspielraum lässt — namentlich bei der Bewertung und beim Vergleich der Angebote —, muss der Richter darauf achten, nicht unbefugt in dessen Entscheidungsfreiheit einzugreifen; er kann nur bei Ermessensmissbrauch oder Ermessensüberschreitung einschreiten, was praktisch einer Willkürkontrolle gleichkommt (BGE 141 II 353 E. 3). Vor der subsidiären Verfassungsbeschwerde prüft das Bundesgericht wiederum, ob das kantonale Gericht seinen Prüfungsrahmen haltbar angewandt hat — erneut eine Willkürkontrolle. Es vermeidet dabei die sogenannte «doppelte Ermessenseinschränkung» und prüft frei, ob die kantonalen Richter den Willkürbegriff korrekt angewendet haben (vgl. BGer 2C_913/2022 vom 3. August 2023 E. 4.3).

Im Ergebnis verhält es sich vielmehr umgekehrt: Das Handeln des Auftraggebers selbst erweist sich als unhaltbar, weil er den Beschwerdeführerinnen zunächst den Ausschluss bei Nichtbeibringung der Dokumente angedroht hat, nach offensichtlich unvollständigen und ergebnislosen Antworten aber trotzdem das Angebot als gültig betrachtet und den Zuschlag erteilt hat. Der Ausschluss nach Art. 42 Abs. 1 RLCPubb/CIAP bei fehlenden Dokumenten entspricht dem Gesetz und stellt keine unzulässige Einmischung in die Entscheidungsfreiheit des Auftraggebers dar.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt die gefestigte Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Prüfungs- und Rügemassstäben im öffentlichen Beschaffungswesen:

1. Ausschluss unvollständiger Angebote: Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass Angebote, die nicht mit den geforderten Dokumenten versehen sind, ausgeschlossen werden können. Bereits in BGer 2P.164/2002 vom 27. November 2002 (E. 3.3) wurde festgehalten, dass die Konformität des Angebots mit den Vergabebedingungen eine zwingende Voraussetzung für die Zuschlagsfähigkeit darstellt — lediglich unter dem Vorbehalt des Verbots übermässigen Formalismus und des Verhältnismässigkeitsprinzips (E. 3.3.3). Im vorliegenden Fall ist der Formalismusvorwand jedoch ausgeräumt, da der Auftraggeber eine Nachfrist mit Ausschlussandrohung gesetzt hat und der Bieter selbst darauf nicht reagiert hat.

2. Entscheidungsfreiheit des Auftraggebers und gerichtliche Kontrolldichte: Der Grundsatz, dass die Rekursinstanz den weiten Ermessensspielraum des Auftraggebers bei der Angebotsevaluation respektieren muss und nur bei Ermessensmissbrauch (Willkür) eingreifen darf, wurde massgeblich in BGE 141 II 353 E. 3 (Krankenhausbau Waadt/Valais) geprägt. Das vorliegende Urteil bestätigt und präzisiert diese Dogmatik: Wenn der Auftraggeber selbst Dokumente mit Ausschlussandrohung einfordert und der Bieter diese nicht einreicht, ist es gerade nicht willkürlich, sondern geboten, wenn die Rekursinstanz den gesetzlichen Ausschluss durchsetzt — als Korrektur eines an sich unhaltbaren Handelns des Auftraggebers.

3. Doppelte Ermessenseinschränkung: Die Figur, dass das Bundesgericht die Frage der Willkürkontrolle durch das kantonale Gericht frei prüft und keine «doppelte Ermessenseinschränkung» vornimmt, wurde in jüngerer Rechtsprechung entwickelt (vgl. BGer 2D_5/2022 vom 13. Februar 2024 E. 5.2; BGer 2C_913/2022 E. 4.3). Das vorliegende Urteil wendet diese Dogmatik konsequent an: Das Bundesgericht misst die Haltbarkeit des kantonalen Urteils am Willkürmassstab und gelangt zum selben Ergebnis wie die Vorinstanz.

Fazit

Das Urteil bestätigt die konsequente Praxis des Bundesgerichts, dass Bieter im öffentlichen Beschaffungsverfahren ihre Angebote gemäss den Vorgaben der Vergabeunterlagen einreichen müssen und bei ausdrücklicher Nachforderung mit Ausschlussandrohung die geforderten Dokumente vollständig beizubringen haben. Tut der Bieter dies nicht, kann und muss der Auftraggeber das Angebot ausschliessen; ein nachträgliches Abweichen davon durch den Auftraggeber verstösst gegen das Vergaberecht. Das kantonale Rekursgericht handelt nicht willkürlich und greift nicht unbefugt in die Entscheidungsfreiheit des Auftraggebers ein, wenn es den gesetzlich gebotenen Ausschluss durchsetzt. Für die Praxis bedeutet dies: Eine Ausschlussandrohung durch den Auftraggeber ist ernst zu nehmen; der «doppelte Ermessens»-Grundsatz schützt Bieter nicht vor den Konsequenzen unvollständiger Angebotseinreichungen.