2C_623/2024, 2C_482/2025 — Interkommunale und interkantonale Schulkoordination beim Wechsel von Moutier in den Kanton Jura

Rechtsgebiet: Schulrecht · Gemeindeautonomie · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Bern (nur 2C_482/2025) · Besetzung: 5er-Besetzung (Aubry Girardin, Donzallaz, Hänni, Ryter, Kradolfer) · Verfahrensergebnis: Abweisung beider Beschwerden

Executive Summary

• Kernpunkt: Der Regierungsrat des Kantons Bern verbietet der Gemeinde Belprahon die interkantonale Schülerbeschulung in Moutier (Kanton Jura) und verweist sie auf das neue Schulregionalmodell im Grand Val.
• Entscheidung: Die Schreiben des Regierungsrats stellen zwar justiziablen Entscheide dar, weisen aber vorwiegend politischen Charakter auf (Art. 86 Abs. 3 BGG). In der Sache verletzt der Regierungsrat die Gemeindeautonomie nicht, da ihm im interkantonalen Schulbereich die Hauptkompetenz zusteht.
• Bedeutung: Präzisierung, dass im Spannungsfeld zwischen kantonaler Haupt- und subsidiärer Verwaltungskompetenz der Regierungsrat durch seine politische Grundsatzentscheidung auch bereits erteilte Einzelbewilligungen der nachgeordneten Direktion überlagern darf; die gute-fide-Vertrauensschutzklage der Gemeinde scheitert, weil sie keine irreversiblen Dispositionen getroffen hat.

Sachverhalt

Die Gemeinde Belprahon (unter 300 Einwohner, Kanton Bern, Grand-Val-Tal) schickt einen Teil ihrer Sekundarschülerinnen und -schüler (Sek I, Sektionen M und P) seit je in die Sekundarschule der Nachbarstadt Moutier. Moutier wechselt per 1. Januar 2026 vom Kanton Bern in den Kanton Jura (Concordat vom 15. November 2023, Bundesbeschluss vom 21. März 2025). Im Rahmen von «Avenir Berne romande» werden zwei Szenarien geprüft: ein Zweistandortmodell mit einer neuen Schule in Grandval sowie ein interkantonales Modell mit Fortsetzung der Schulbesuche in Moutier.

Am 12. März 2023 lehnen drei Gemeinden, darunter Belprahon, an der Urne den neuen Schulstandort Grandval ab. Gleichzeitig beantragt Belprahon bei der Direktion für Erziehung und Kultur (DIRK/BE) formell die Genehmigung der interkantonalen Schulbesuche nach Art. 58 Abs. 2 LEO/BE. Die DIRK bewilligt das Gesuch mit Schreiben vom 15. Januar 2024 und legt Belprahon die mit dem Kanton Jura ausgehandelten Rahmenbedingungen bei.

Im Juni 2024 gründen die Grand-Val-Gemeinden — einschliesslich Belprahon — per Gemeindeversammlung den neuen Schulregionalschulverband Grand Val, der ab 2026/27 ein vollständiges Sek-I-Angebot in Grandval anbietet, jedoch Sektion M/P-Freiheiten lässt. Daraufhin erklärt der Regierungsrat mit Schreiben vom 6. November 2024 den Gemeinden der Moutier-Krone, dass der Kanton den Schülerbesuch in Moutier «nicht erlauben» werde, und fordert Belprahon auf, die nötigen Schritte für die Beschulung im Schulverband Grand Val einzuleiten. Auf Rückfrage präzisiert er am 27. November 2024, es handle sich um eine «politische Entscheidung», keinen justiziablen Verwaltungsakt.

Belprahon ergreift zwei Beschwerden ans Bundesgericht: (1) direkt gegen die Regierungsratsschreiben (2C_623/2024) und (2) gegen den Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 8. Juli 2025, welches die Schreiben weder als Entscheide qualifizierte noch Belprahons Beschwerdelegitimation bejahte (2C_482/2025).

Erwägungen

Qualifikation der Regierungsratsschreiben als Entscheide

Das Bundesgericht verneint die Auffassung des Regierungsrats und des Verwaltungsgerichts, die beiden Schreiben seien bessere Informationsmitteilungen ohne Rechtswirkung. Indem der Regierungsrat Belprahon die interkantonale Schülerbeschulung ausdrücklich «verbietet» und sie anweist, das Grosswaller Schulangebot zu nutzen, legt er einseitig und verbindlich ein Rechtsverhältnis fest: Er entzieht der Gemeinde das Recht zur Zusammenarbeit mit der künftigen jurassischen Gemeinde Moutier bzw. stellt die Nichtexistenz eines solchen Rechts fest. Das Bundesgericht stützt sich auf BGer 1C_82/2022 vom 1. Dezember 2022 (Regierung verweigert Wiederaufnahme der kantonalen Richtplanprüfung per einfaches Schreiben = justiziabler Entscheid) sowie BGer 2C_685/2007 vom 11. Februar 2008. Die formale Qualifikation als «politische Entscheidung» oder fehlende Rechtsmittelbelehrung ändert nichts an der materiellen Natur als Entscheid.

Vorwiegend politischer Charakter (Art. 86 Abs. 3 BGG)

Obwohl die Schreiben somit Entscheide sind, fällt das Bundesgericht dem Regierungsratsentscheid einen vorwiegend politischen Charakter zu, mit der Folge, dass kein kantonaler Gerichtsweg eröffnet werden muss und der Direktweg ans Bundesgericht offensteht. Art. 86 Abs. 3 BGG lautet:

Art. 86 Abs. 3 BGG (SR 173.110) «Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.»

Die Ausnahme von Art. 29a BV (Rechtsweggarantie) ist restriktiv auszulegen: Die blosse politische Konnotation genügt nicht; es muss ein klarer politischer Aspekt überwiegen, der die privaten Interessen in den Hintergrund drängt. Im vorliegenden Fall geht es um die Bildung von Schulkreisen über Kantonsgrenzen hinweg — ein Sachbereich, der mit planerischen Erwägungen und einem weiten Ermessensspielraum der Behörden verbunden ist. Das Bundesgericht verweist auf BGer 2C_885/2011 vom 16. Juli 2012, E. 2.2.3 und BGer 2C_919/2013 vom 7. Januar 2014, wo es bei Regierungsentscheiden über die Bildung von Schulkreisen ebenfalls vorwiegend politischen Charakter bejaht hatte.

Gemeindeautonomie im interkantonalen Schulbereich

Das Bundesgericht bejaht, dass Berner Gemeinden im Bereich der Schulorganisation — einschliesslich der Wahl des Beschulungsorts — über eine (beschränkte) durch Art. 50 Abs. 1 BV geschützte Autonomie verfügen. Die Gemeindeautonomie ist gewährleistet, soweit das kantonale Recht den Gemeinden einen verhältnismässig wichtigen Entscheidungsspielraum lässt:

Art. 50 Abs. 1 BV (SR 101) «Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.»

Nach Art. 5 LEO/BE obliegt die obligatorische Schulung den Gemeinden und dem Kanton gemeinsam. Die Gemeinden haben namentlich dafür zu sorgen, dass jedes Kind die Schulpflicht erfüllen kann (Art. 5 Abs. 1 und Art. 51 Abs. 1 LEO/BE). Für interkantonale Schulbesuche gilt nach Art. 58 Abs. 1 und 58a LEO/BE grundsätzlich das System der interkantonalen Vereinbarungen, die der Regierungsrat abschliesst. Nur ergänzend — bei Fehlen einer spezifischen interkantonalen Regelung — kann die DIRK einzelne Schulbesuche nach Art. 58 Abs. 2 LEO/BE bewilligen. Das Bundesgericht stellt fest, dass mehrere Berner Gemeinden heute gesamthaft Schülerinnen und Schüler ins Fricktal nach Solothurn oder in den Kanton Freiburg schicken, ohne dass eine spezifische interkantonale Konvention besteht.

Kompetenzverhältnis: Regierungsrat vs. DIRK

Das Bundesgericht hält fest, dass der Regierungsrat über eine Hauptkompetenz in interkantonalen Schulfragen verfügt, während die DIRK nur subsidiär zuständig ist. Daraus leitet das Gericht ab, dass der Regierungsrat durch seine Grundsatzentscheidung, keine interkantonale Vereinbarung mit dem Kanton Jura abzuschliessen, implizit auch das Recht hat, bereits von der DIRK bewilligte interkantonale Schulbesuche zu untersagen. Würde man dies verneinen, könnte eine nachgeordnete Behörde mitsubsidiärer Kompetenz die politische Grundsatzentscheidung derRegierung systematisch umgehen.

Die formelle Aufhebung der DIRK-Entscheidung vom 15. Januar 2024 durch den Regierungsrat gemäss den Regeln über die Wiederaufnahme von Entscheiden (Art. 56 ff. LPJA/BE) ist daher gar nicht nötig; der Regierungsrat hat seine eigene Entscheidungsbefugnis ausgeübt.

Vertrauensschutz und Willkürverbot

Belprahon wendet ein, der Regierungsrat habe sich über die bereits erteilte Bewilligung der DIRK hinweggesetzt und verstosse gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Das Bundesgericht anerkennt, dass Belprahon auf die Zusage der DIRK vertrauen durfte. Es verneint jedoch eine Vertrauensschutzverletzung, weil Belprahon nicht geltend macht, aufgrund der Zusage konkrete, nicht mehr ohne Nachteil rückgängig zu machende Dispositionen getroffen zu haben. Zudem ist es im vorliegenden Sachzusammenhang — wo der Regierungsrat über die Hauptkompetenz verfügt — nicht per se widersprüchlich, wenn eine übergeordnete politische Behörde eine andere Position als die verwaltungsuntergeordnete Direktion einnimmt.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt und präzisiert die bestehende Rechtsprechung in mehrfacher Hinsicht:

1. Entscheidsqualifikation bei Regierungsratsschreiben: Das Urteil bestätigt BGer 1C_82/2022 vom 1. Dezember 2022, wonach auch ein als «Information» oder «politische Mitteilung» deklariertes Schreiben einen justiziablen Entscheid darstellen kann, wenn es materiell ein Rechtsverhältnis einseitig und verbindlich regelt.

2. Vorwiegend politischer Charakter von Schulplanungsentscheiden: Das Urteil wendet die in BGer 2C_885/2011 vom 16. Juli 2012, E. 2.2.3 und BGer 2C_919/2013 vom 7. Januar 2014 entwickelte Linie auf den interkantonalen Kontext an. Erstmals wird die vorwiegend politische Natur einer Entscheidung bejaht, die sich auf Schulbesuche über Kantonsgrenzen hinweg bezieht.

3. Hierarchie von Haupt- und Subsidiärkompetenz: Das Urteil präzisiert ein neues dogmatisches Element: Wenn der Regierungsrat über die Hauptkompetenz im interkantonalen Schulbereich verfügt (Art. 58 Abs. 1, 58a LEO/BE), kann er durch eine Grundsatzentscheidung auch Einzelfallbewilligungen der nachgeordneten Direktion (Art. 58 Abs. 2 LEO/BE) überlagern, ohne dass dies eine formelle Aufhebung im Sinn der Wiederaufnahmeregelung darstellt oder als widersprüchliches Verhalten i.S.v. Art. 5 Abs. 3 BV qualifiziert.

4. Gemeindeautonomie bei interkantonaler Schulorganisation: Das Bundesgericht bejaht erstmals ausdrücklich, dass Berner Gemeinden auch im Bereich interkantonaler Schulbeschulung über eine — wenn auch beschränkte — Autonomie verfügen, die durch Art. 50 Abs. 1 BV geschützt ist. Die blosse Notwendigkeit einer kantonalen Genehmigung hebt die Autonomie nicht auf. Diese Bestätigung steht in der Tradition von BGE 141 I 36 und BGE 138 I 143.

Fazit

Das Bundesgericht weist beide Beschwerden der Gemeinde Belprahon ab. Zwar qualifiziert es die Regierungsratsschreiben als justiziablen Entscheid und bejaht die Beschwerdelegitimation der Gemeinde — zwei Punkte, in denen das Verwaltungsgericht des Kantons Bern anders entschieden hatte. In der Sache selbst unterliegt Belprahon jedoch: Der Regierungsrat verfügt im interkantonalen Schulbereich über die Hauptkompetenz, und sein Entscheid, keine Vereinbarung mit dem Kanton Jura abzuschliessen und Belprahon auf das intrakantonale Angebot des Schulverbands Grand Val zu verweisen, weist vorwiegend politischen Charakter auf und ist weder willkürlich noch verstösst er gegen den Vertrauensschutz. Das Urteil ist von praktischer Bedeutung für alle Berner Gemeinden am Rand des Jura-Wechsels und darüber hinaus für die Frage, wieweit kommunale Autonomie im Spannungsverhältnis mit interkantonalen Kompetenzordnungen reicht.