7B_1299/2024 — Kitesurf-Verbot auf dem Murtensee und Primat des Bundesrechts

Rechtsgebiet: Strafrecht (Binnenschifffahrt) · Vorinstanz: Cour d'appel pénale des Kantons Waadt · Besetzung: van de Graaf (Präsidentin), Koch, Hofmann; Gerichtsschreiberin Pittet · Verfahrensergebnis: Abweisung der Beschwerde

#### Executive Summary - Kernpunkt: Das waadtländische Kitesurf-Reglement (RKite VD) verbietet die Praxis des Kitesurfs auf allen kleineren Gewässern des Kantons, darunter die waadtländischen Gewässer des Murtensees – die Beschwerdeführerin wurde wegen Ver Grossung gestützt auf Art. 48 LNI verurteilt. - Entscheidung: Art. 2 Abs. 3 RKite VD verstösst weder gegen den Primat des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) noch gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit; die Beschwerde wird abgewiesen. - Bedeutung: Das Bundesgericht bestätigt, dass die ONI-Revision von 2014 keine Pflicht der Kantone begründet, zusätzliche Gewässer für Kitesurf freizugeben; die kantonalen Beschränkungsbefugnisse gemäss Art. 3 Abs. 2 LNI bleiben bestehen, soweit sie dem öffentlichen Interesse oder dem Schutz wichtiger Rechtsgüter dienen.

Sachverhalt

Die Beschwerdeführerin betrieb am 6. August 2022 Kitesurf auf den waadtländischen Gewässern des Murtensees bei Avenches. Gestützt auf Art. 2 Abs. 3 des waadtländischen Reglements über die Navigation mittels Drachen gezogener Bretter (RKite VD) vom 2. März 2016 ist Kitesurf auf «allen anderen Seen und Gewässern» des Kantons Waadt – namentlich auch auf der waadtländischen Seite des Murtensees – verboten. Das Verbot gilt lediglich nicht für den Genfersee, den Neuenburgersee und den Lac de Joux (Art. 2 Abs. 1–3 RKite VD).

Der Bezirkshauptmann des Distrikts La Broye-Vully verurteilte die Beschwerdeführerin mit Strafbefehl vom 30. August 2022 wegen Übertretung des Bundesgesetzes über die Binnenschifffahrt (LNI; Art. 48 LNI) zu einer Busse von 150 Fr. Das Bezirksgericht der Broye und des Nordwaadtländischen bestätigte dies am 6. September 2023, ebenso die Cour d'appel pénale des Kantons Waadt am 30. November 2023. Mit Eingabe vom 22. Januar 2024 gelangte die Beschwerdeführerin mit einer Beschwerde in Strafsachen an das Bundesgericht und beantragte ihren Freispruch.

Erwägungen

Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV)

Die Beschwerdeführerin machte geltend, dass Art. 2 Abs. 3 RKite VD dem Primat des Bundesrechts widerspreche, weil die ONI-Revision von 2014 bezweckt habe, Kitesurf den anderen Wassersportarten gleichzustellen und eine allgemeine Erlaubnis anstelle der bisherigen generellen Verbotsreglung einzuführen.

Das Bundesgericht wies dieses Vorbringen zurück. Es stellte fest, dass die Kantone nach Art. 3 Abs. 2 LNI berechtigt sind, die Schifffahrt auf ihren Gewässern zu verbieten oder einzuschränken, soweit das öffentliche Interesse oder der Schutz wichtiger Rechtsgüter es erfordern. Die ONI-Revision von 2014 habe zwar das generelle Verbot ausserhalb bewilligter Zonen nach altem Art. 54 Abs. 2bis ONI aufgehoben, jedoch die Kompetenz der Kantone, örtliche Beschränkungen zu erlassen, ausdrücklich aufrechterhalten (vgl. Art. 54 Abs. 2ter ONI; BBl 2015 2863, S. 2910). Der Bundesrat stellte damals klar, dass es de facto zu einer Umkehr der Beweislast komme: Nicht mehr die Kitesurfer müssten beweisen, dass der Sport auf einem Gewässer ungefährlich sei, sondern die Kantone müssten allfällige Verbote begründen.

Entscheidend ist, dass die ONI-Revision den Kantonen keine Verpflichtung auferlegte, ihre kantonalen Regelungen zwingend zu lockern oder zusätzliche Gewässer freizugeben. Der Kanton Waadt hatte mit Art. 1 RKite VD die Praxis des Kitesurfs im Grundsatz auf den gesamten waadtländischen Gewässern erlaubt und lediglich in Art. 2 RKite VD bestimmte Einschränkungen vorgenommen – mithin genau von der durch das Bundesrecht eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht. Dass die drei Seen, auf denen Kitesurf weiterhin erlaubt blieb, dieselben waren wie vor der Revision, ändert daran nichts.

Das Bundesgericht wiederholte die ständige Rechtsprechung zum Vorrang des Bundesrechts: Kantone dürfen nicht in Materien legislieren, die das Bundesrecht abschliessend regelt. In anderen Bereichen können sie eigene Normen erlassen, sofern diese weder dem Sinn noch dem Geist des Bundesrechts widersprechen (vgl. BGE 145 IV 10 E. 2.1; BGer 7B_389/2025 vom 17. Juli 2025 E. 4.1.1).

Verhältnismässigkeit

Die Beschwerdeführerin rügte, das «generelle Kitesurf-Verbot» auf der waadtländischen Seite des Murtensees verletze den Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV).

Das Bundesgericht verneinte einen Verstoss und prüfte die drei Stufen der Verhältnismässigkeit:

• Eignung: Das Verbot ist geeignet, den angestrebten Zweck – den Schutz der Umwelt bzw. des Naturschutzgebiets auf der waadtländischen Seite des Murtensees – zu erreichen.
• Erforderlichkeit: Die waadtländischen Gewässer des Murtensees machen bloss etwa ein Drittel des Sees aus; das Naturschutzgebiet bedeckt davon 20–25 %, sodass nur ein begrenzter Rest übrig bleibt. In einem so kleinen Raum ist kein ebenso wirksames, aber milderes Mittel ersichtlich. Die vorgeschlagene Alternative, Signalisationsbojen entlang des Schutzgebiets aufzustellen, vermag dieses nicht gleich wirksam vor Eindringlingen zu schützen.
• Verhältnismässigkeit im engeren Sinn: Die Beschränkung betrifft nur wenige Quadratkilometer waadtländischer Gewässer; das private Freizeitinteresse am Kitesurf darf nicht über die öffentlichen Interessen an Umweltschutz und Sicherheit gestellt werden.

Zudem hielt das Gericht fest, dass es sich nicht um ein «generelles» Verbot handle, da Kitesurf auf den drei Hauptseen des Kantons weiterhin erlaubt bleibe.

Rechtliches Gehör und Verfahrensrügen

Die Beschwerdeführerin machte zudem geltend, die Vorinstanz habe ihr Recht auf Gehör verletzt, weil sie sich nicht mit dem Argument möglicher milderer Massnahmen auseinandergesetzt habe. Das Bundesgericht wies auch diese Rüge ab: Die Beschwerdeführerin habe nicht dargelegt, inwiefern die Vorinstanz gehalten gewesen wäre, dieses Argument zu prüfen und dessen Ablehnung zu begründen. Eine Behörde muss sich nicht mit jedem vorgebrachten Mittel befassen, sondern nur mit den entscheidwesentlichen (vgl. BGE 147 IV 249 E. 2.4). Soweit die Beschwerdeführerin bloss ihre eigene Würdigung an die Stelle derjenigen der Vorinstanz setzt, handelt es sich um unzulässige appellatorische Kritik (vgl. BGE 150 I 50 E. 3.3.1).

Ebenso unbeachtlich war das Vorbringen, der Kanton Waadt habe die Beschränkungen in Art. 2 Abs. 3 RKite VD nicht ausreichend motiviert: Das RKite VD verweist auf die LNI, die den Kantonen ausdrücklich die Möglichkeit einräumt, Einschränkungen vorzunehmen; zudem liegt ein Naturschutzgebiet vor, was als Motiv ohne Weiteres naheliegt.

Einordnung in die Rechtsprechung

Der vorliegende Entscheid bestätigt und präzisiert die ständige Rechtsprechung zum Vorrang des Bundesrechts bei kantonaler Regelungsbefugnis. Das Bundesgericht hat bereits mehrfach klargestellt, dass die Kantone dort, wo das Bundesrecht ihnen ausdrücklich Regelungsbefugnisse einräumt, von diesen Gebrauch machen dürfen, ohne gegen Art. 49 Abs. 1 BV zu verstossen – selbst wenn die Bundesgesetzgebung denselben Bereich teilweise regelt (vgl. BGE 145 IV 10 E. 2.1; BGE 143 I 403 E. 7.1; BGE 143 I 109 E. 4.2.2; BGE 140 I 218 E. 5.1; BGer 7B_389/2025 vom 17. Juli 2025 E. 4.1.1).

Der Entscheid steht in der Tradition von BGer 6B_315/2022 vom 29. September 2022, der die Strafbarkeit der Nutzung eines eFoils auf dem Genfersee nach Art. 48 LNI bejahte. Beide Entscheide betonen, dass Art. 48 LNI als Blankettstrafnorm fungiert, die auf kantonale und bundesrechtliche Ausführungserlasse verweist, und dass das Legalitätsprinzip gewahrt bleibt, wenn die massgeblichen Normen hinreichend klar und bestimmt formuliert sind.

Im Verhältnis zum waadtländischen Verfassungsgerichtsurteil Guignet / Kitesurfer Association c/ Conseil d'État (CCST.2008.0006, 7. April 2009) bedeutet der Entscheid eine Bestätigung der damaligen Linie: auch damals wurde ein kantonales Kitesurf-Verbot auf einem Teil des Neuenburgersees mit dem Hinweis auf das Naturschutzgebiet aufrechterhalten. Die ONI-Revision von 2014 hat seither das Beweislastregime zugunsten der Kitesurfer verschoben (Kantone müssen Verbote jetzt motivieren), jedoch nicht die materielle Zulässigkeit solcher Verbote beseitigt.

Der Entscheid ist auch als Ergänzung zu BGE 150 I 50 zu lesen, wo das Bundesgericht die konkrete Normenkontrolle kantonaler Regelungen anhand des übergeordneten Rechts (BV, EMRK, Bundesrecht) bestätigte und klarstellte, dass es zwar die Norm nicht formell aufheben kann, sehr wohl aber die darauf gestützte Entscheidung abändern kann.

Fazit

Das Bundesgericht bestätigt die Verurteilung der Beschwerdeführerin wegen Übertretung der LNI. Das waadtländische Kitesurf-Reglement ist mit dem Bundesrecht vereinbar und verhältnismässig. Die ONI-Revision von 2014 hat den Kantonen zwar die Möglichkeit eröffnet, Kitesurf generell zu erlauben, ihnen aber keine Verpflichtung auferlegt, zusätzliche Gewässer freizugeben. Wo – wie hier auf dem Murtensee – ein Naturschutzgebiet besteht und die verbleibende freie Wasserfläche begrenzt ist, ist ein vollständiges Kitesurf-Verbot auf den kantonalen Gewässern verhältnismässig. Die Beschwerdeführerin trägt die Gerichtskosten von 3'000 Fr.