VB.2025.00453 — Rückforderung von Covid-19-Härtefallbeiträgen wegen Doppelsubventionierung mit Kulturhilfen

Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht (Covid-19-Härtefallprogramm) · Vorinstanz: Regierungsrat des Kantons Zürich (Beschluss vom 18. Juni 2025) · Besetzung: 4. Abteilung/4. Kammer, Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Ein Unternehmen, das gleichzeitig Covid-19-Härtefallbeiträge und branchenspezifische Kulturhilfen des Bundes bezieht, ohne eine Spartenrechnung einzureichen, erhält die Härtefallbeiträge unrechtmässig; der gesamte Betrag ist zurückzufordern.
• Entscheidung: Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich bestätigt die vollumfängliche Rückforderung von Fr. 187'252.— und weist die Beschwerde ab. Kein Vertrauensschutz, da die Fachstelle Kultur für die Härtefallentschädigungen unzuständig war und somit kein Vertrauen begründen konnte.
• Bedeutung: Der Entscheid bestätigt und konkretisiert die已有 Rechtsprechung des gleichen Gerichts (VB.2024.00004) zur strikten Subventionskompatibilität nach Art. 12 Abs. 2bis Covid-19-Gesetz und Art. 4 Abs. 1 lit. c HFMV 20; er präzisiert die Anforderungen an eine taugliche Spartenrechnung und die Grenzen des Vertrauensschutzes bei unzuständigen Behörden. Weiterzug ans Bundesgericht ist möglich.

Sachverhalt

Die Beschwerdeführerin, eine 2000 gegründete Aktiengesellschaft mit Sitz im Kanton Zürich, bezweckt im Wesentlichen den Betrieb von Restaurants und Bars. Sie betreibt neben der Gastronomie auch einen Clubbetrieb mit Ticketverkauf.

Im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms ersuchte die Beschwerdeführerin am 9. Februar 2021 die Finanzdirektion des Kantons Zürich um einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 522'574.—. Dieses Gesuch wurde am 31. März 2021 abgewiesen, da keine ungedeckten Kosten vorlägen. Im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde ersuchte sie am 21. April 2021 erneut um denselben Betrag. Die Finanzdirektion gewährte am 24. Juni 2021 einen Teilbetrag von Fr. 187'252.—; im übrigen Umfang wies sie das Gesuch ab. Gegen beide Verfügungen erhob die Beschwerdeführerin Rekurs an den Regierungsrat, der die Rekurse mit Beschluss vom 26. Oktober 2022 vereinigte und abwies. Dieser Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft.

Parallel hatte die Beschwerdeführerin am 4. Juli 2021 und am 27. September 2021 bei der Fachstelle Kultur des Kantons Zürich Ausfallentschädigungen für Kulturunternehmen nach Art. 3 lit. a der Covid-19-Kulturverordnung (SR 442.15) beantragt. Die Fachstelle Kultur richtete am 20. September 2021 Fr. 47'697.30 (für den Zeitraum 1. Oktober 2020 bis 30. April 2021) und am 20. Dezember 2021 Fr. 22'466.70 (für den Zeitraum 1. Mai 2021 bis 31. August 2021) aus, jeweils für entgangene Ticketeinnahmen des Clubbetriebs. Auch diese Verfügungen erwuchsen unangefochten in Rechtskraft.

Am 30. April 2024 informierte die Finanzdirektion die Beschwerdeführerin darüber, dass sie vom Bezug von Kulturhilfen erfahren habe und eine Rückforderung der gewährten Härtefallbeiträge wegen unzulässiger Doppelsubventionierung prüfe. Mit Verfügung vom 14. November 2024 verpflichtete die Finanzdirektion die Beschwerdeführerin zur Rückzahlung des gesamten Härtefallbeitrags von Fr. 187'252.— innert 30 Tagen. Den dagegen erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat am 18. Juni 2025 ab. Gegen diesen Beschluss richtet sich die vorliegende Beschwerde an das Verwaltungsgericht.

Erwägungen

Zuständigkeit und anwendbares Recht

Das Verwaltungsgericht ist zuständig für Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms (§§ 41 ff. VRG, LS 175.2).

Die gewährten Härtefallbeiträge basieren auf Art. 12 Covid-19-Gesetz (SR 818.102) und der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 (HFMV 20, SR 951.262), jeweils in der am 19. Juni 2021 in Kraft getretenen Fassung. Die Kulturhilfen basieren auf Art. 11 Abs. 11 Covid-19-Gesetz und der Covid-19-Kulturverordnung (SR 442.15) in der am 1. April 2021 geltenden Fassung. Massgebend ist die Rechtslage zum Zeitpunkt der Gewährung des Härtefallbeitrags (vgl. auch § 5 des Staatsbeitragsgesetzes des Kantons Zürich, LS 132.2).

Subventionscharakter und Rückforderungsgrundlage

Bei den Covid-19-Härtefallbeiträgen handelt es sich um Subventionen im Sinn von § 3 Abs. 1 des zürcherischen Staatsbeitragsgesetzes (StaatsbeitragsG, LS 132.2), wie das Bundesgericht in BGer 2C_1017/2022 vom 28. Januar 2025, E. 1.2.12 bestätigt hat. Eine Rückforderung kommt daher gestützt auf § 14 StaatsbeitragsG in Betracht.

Nach § 14 Abs. 1 StaatsbeitragsG werden Staatsbeiträge, die zu Unrecht zugesichert oder ausbezahlt worden sind, widerrufen oder zurückgefordert. Diese Bestimmung steht im Zusammenhang mit § 12 StaatsbeitragsG (Sicherung des Beitragszwecks). Das Gericht stellt fest, dass die Härtefallbeiträge zwar keine Zweckbindung im engeren Sinn aufwiesen — die Auflagen betrafen einzig die «Einschränkung der Verwendung» nach Art. 6 HFMV 20 —, dass jedoch die zahlreichen Voraussetzungen nach Art. 12 Covid-19-Gesetz und dem 2. Abschnitt der HFMV 20 zwingend erfüllt sein mussten. Wurden Härtefallbeiträge gewährt, obwohl eine dieser Voraussetzungen nicht vorlag, erhielt ein Unternehmen unrechtmässig Härtefallbeiträge.

Doppelsubventionierung: Ausschluss branchenspezifischer Hilfen

Die zentrale rechtliche Frage betrifft die Auslegung von Art. 12 Abs. 2bis Covid-19-Gesetz und Art. 4 Abs. 1 lit. c HFMV 20. Der Wortlaut der massgeblichen Bestimmungen lautet:

Art. 12 Abs. 2bis und 2ter Covid-19-Gesetz (SR 818.102)

«Die Unterstützung durch den Bund setzt voraus, dass die Unternehmen vor dem Ausbruch von Covid-19 profitabel oder überlebensfähig waren und dass sie nicht Anspruch auf andere Covid-19-Finanzhilfen des Bundes haben. Diese Covid-19-Finanzhilfen schliessen die Kurzarbeitsentschädigungen, die Entschädigungen des Erwerbsausfalls sowie die gestützt auf die Covid-19-Solidarbürgschaftsverordnung vom 25. März 2020 und das Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetz vom 18. Dezember 2020 gewährten Kredite nicht mit ein. / Wenn die Tätigkeiten eines Unternehmens klar abgegrenzt sind, muss es ermöglicht werden, verschiedene Arten von Beihilfen zu gewähren, sofern es keine Überlappungen gibt.»

Art. 4 Abs. 1 HFMV 20 (SR 951.262)

«Das Unternehmen hat gegenüber dem Kanton belegt, dass es: a. profitabel oder überlebensfähig ist; b. die Massnahmen, die zum Schutz seiner Liquidität und seiner Kapitalbasis nötig sind, ergriffen hat; c. keinen Anspruch auf branchenspezifische Covid-19-Finanzhilfen des Bundes in den Bereichen Kultur, Sport, öffentlicher Verkehr oder Medien hat.»

Das Gericht hält fest, dass Ausfallentschädigungen für Kulturunternehmen nach Art. 3 lit. a Covid-19-Kulturverordnung branchenspezifische Covid-19-Finanzhilfen des Bundes im Sinn von Art. 4 Abs. 1 lit. c HFMV 20 sind, wie es bereits in VB.2024.00004 vom 21. November 2024, E. 5.2 f. ausführlich dargelegt hatte. Mit dem Bezug der Kulturhilfen war somit nachträglich ausgewiesen, dass die Beschwerdeführerin Anspruch auf branchenspezifische Covid-19-Finanzhilfen des Bundes im Bereich Kultur hatte und damit die Voraussetzungen nach Art. 12 Abs. 2bis Covid-19-Gesetz in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 lit. c HFMV 20 nicht erfüllte.

Spartenrechnung als Ausnahme

Art. 12 Abs. 2ter Covid-19-Gesetz ermöglichte die gleichzeitige Gewährung verschiedener Beihilfen, wenn die Tätigkeiten eines Unternehmens klar abgegrenzt waren und keine Überlappungen vorlagen. Der Bundesrat präzisierte dies in Art. 2a HFMV 20:

Art. 2a HFMV 20 (SR 951.262)

«Unternehmen, deren Tätigkeitsbereiche mittels Spartenrechnung klar abgegrenzt werden, können beantragen, dass die Anforderungen nach den Artikeln 3 Absatz 1 Buchstabe c, 4 Absatz 1 Buchstabe c, 5, 5a und 8–8c je Sparte separat beurteilt werden.»

Die Finanzdirektion hatte die Praxis, Unternehmen, die Kulturhilfen bezogen, zusätzlich Härtefallbeiträge zu gewähren, wenn letztere nur zur Deckung des Verlusts in einer klar abgegrenzten Sparte genutzt wurden, die nicht von den Kulturhilfen erfasst wurde. Voraussetzung war die Einreichung einer Spartenrechnung im Sinn von Art. 2a HFMV 20.

Das Gericht stellt fest, dass die Fachstelle Kultur bei der Gewährung der Kulturhilfen zwar implizit eine Spartenbetrachtung vornahm — sie berücksichtigte nur die entgangenen Ticketeinnahmen des Clubbetriebs und nicht die Gastronomie. Bei den Härtefallentschädigungen war ein analoges Vorgehen jedoch nicht möglich, da die Beschwerdeführerin mit ihrem Antrag keine Spartenrechnung im Sinn von Art. 2a HFMV 20 eingereicht hatte. Die Gewährung der Härtefallentschädigungen erfolgte daher unter Berücksichtigung des Gesamtunternehmens.

Kein Vertrauensschutz

Die Beschwerdeführerin machte geltend, sie habe gegenüber der Fachstelle Kultur offengelegt, dass sie bereits Härtefallbeiträge bezogen habe. Die Fachstelle Kultur hätte sie auf die Risiken eines gleichzeitigen Bezugs hinweisen müssen. Sie sei daher in ihrem Vertrauen zu schützen.

Das Gericht verneint bereits das Vorliegen einer Vertrauensgrundlage. Eine solche kann nur von einer Behörde ausgehen, die für die betreffende Handlung zuständig ist oder die der Rechtsuchende aus zureichenden Gründen für zuständig hält. Die Fachstelle Kultur war einzig für die Gewährung von Ausfallentschädigungen für Kulturunternehmen zuständig und konnte kein Vertrauen in Bezug auf die Rechtmässigkeit der von der Finanzdirektion gewährten Härtefallentschädigungen erwecken. Das Gericht stützt sich dabei auf BGer 2C_489/2023 vom 21. Januar 2025, E. 10.1, wonach individuelle Auskünfte und Zusicherungen typische Beispiele für Verwaltungsakte sind, die Vertrauen wecken können — was hier gerade nicht vorliegt.

Zudem ergab sich aus dem Gesetz und dem Antragsformular selbst, dass ein Bezug von branchenspezifischen Covid-19-Finanzhilfen mit dem Bezug von Härtefallentschädigungen inkompatibel ist. Die Beschwerdeführerin konnte sich nicht darauf berufen, das Gesetz nicht gekannt oder verstanden zu haben. Im zweiten Gesuch vom 7. September 2021 gab sie zwar wahrheitsgemäss an, Härtefallentschädigungen von Fr. 187'252.— bezogen zu haben, versah diese Angabe aber mit dem Vermerk, die Entschädigung habe nur die Sparte Gastronomie betroffen — was, wie das Gericht feststellt, nicht zutraf, da keine Spartenrechnung eingereicht worden war. Ob diese Falschangabe auf einem Missverständnis beruhte, war unerheblich.

Vollumfängliche Rückforderung und Verhältnismässigkeit

Das Gericht hält fest, dass der betragsmässige Anteil, zu dem der Verlust durch die Kulturhilfen gedeckt wurde, nicht relevant ist. Die Regelung schliesst bei Gewährung von Kulturhilfen eine zusätzliche Gewährung von Härtefallbeiträgen aus, sofern keine Spartenrechnung erstellt wurde. Eine subsidiäre Deckung von durch die Kulturhilfen nicht vollständig abgedeckten Verlusten ist nicht vorgesehen.

Der Beschwerdegegner hatte der Beschwerdeführerin in Nachachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 BV) die Möglichkeit eingeräumt, nachträglich eine Spartenrechnung einzureichen. Die Beschwerdeführerin reichte jedoch keine taugliche Spartenrechnung ein: Die eingereichten Unterlagen enthielten einerseits zukunftsgerichtete Hochrechnungen nicht erzielbarer Erträge, andererseits eine «Spartenrechnung 2017–2021», die die Erträge und Aufwände nicht durch Zurechnung der einzelnen Positionen an die Sparten aufteilte, sondern durch Multiplikation aggregierter Gesamtbeträge mit einem historischen Verteilschlüssel — mithin nur eine Schätzung darstellte. Eine Aufstellung der tatsächlich angefallenen Erträge und Aufwände getrennt nach Sparten für den relevanten Zeitraum war nicht enthalten.

Damit war die vollumfängliche Rückforderung des gesamten Härtefallbeitrags von Fr. 187'252.— nicht zu beanstanden.

Weiterzug

Gegen Entscheide betreffend Rückforderung von Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG offen, auch wenn kein Anspruch auf die Subvention bestand (vgl. BGer 2C_48/2024 vom 23. Januar 2025, E. 1.1). Die Beschwerdefrist beträgt 30 Tage ab Zustellung. Der Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der eigenen Vorrechtsprechung

Der Entscheid steht in direkter Linie zur Leitentscheidung VB.2024.00004 vom 21. November 2024, in der das gleiche Gericht die Frage der Doppelsubventionierung von Covid-19-Härtefallbeiträgen und Kulturhilfen erstmals umfassend behandelte. Die zentralen Rechtssätze aus VB.2024.00004 werden vollumfänglich bestätigt: (1) Ausfallentschädigungen für Kulturunternehmen nach Art. 3 lit. a Covid-19-Kulturverordnung sind branchenspezifische Covid-19-Finanzhilfen des Bundes im Sinn von Art. 4 Abs. 1 lit. c HFMV 20 (E. 4.2, vgl. VB.2024.00004 E. 5.2 f.); (2) ohne Spartenrechnung nach Art. 2a HFMV 20 ist ein gleichzeitiger Bezug ausgeschlossen (E. 4.4, vgl. VB.2024.00004 E. 5.5); (3) eine subsidiäre Deckung nicht vollständig abgedeckter Verluste ist nicht vorgesehen (E. 5.1, vgl. VB.2024.00004 E. 5.6). Parallelentscheid vom gleichen Tag: VB.2025.00771 vom 3. September 2026 (1. Zuteilungsrunde, gleiche Thematik).

Präzisierung der Anforderungen an eine Spartenrechnung

Über die Vorrechtsprechung hinausgehend präzisiert der vorliegende Entscheid die Anforderungen an eine taugliche Spartenrechnung (E. 5.2). Das Gericht unterscheidet deutlich zwischen einer zukunftsgerichteten Hochrechnung nicht erzielbarer Erträge (wie in den Gesuchsformularen für Kulturhilfen verwendet) und einer tatsächlichen Aufstellung der angefallenen Erträge und Aufwände getrennt nach Sparten. Auch ein Dokument, das Gesamtbeträge mit einem historischen Verteilschlüssel multipliziert, genügt nicht — es handelt sich lediglich um eine Schätzung, nicht um eine Spartenrechnung im Sinn von Art. 2a HFMV 20. Diese Präzisierung ist für die Praxis von Bedeutung, da sie Unternehmen, die nachträglich eine Spartenrechnung einreichen wollen, um eine teilweise Rückforderung abzuwenden, eine klare dogmatische Hürde setzt.

Präzisierung des Vertrauensschutzes bei unzuständigen Behörden

Die Erwägungen zum Vertrauensschutz (E. 4.5.2) präzisieren die Anforderungen an die Vertrauensgrundlage im Kontext mehrerer zuständiger Stellen. Das Gericht stellt klar, dass eine Behörde (hier: Fachstelle Kultur) nur in ihrem Zuständigkeitsbereich Vertrauen erwecken kann — nicht aber in Bezug auf Massnahmen einer anderen Behörde (hier: Finanzdirektion). Diese auf BGer 2C_489/2023 vom 21. Januar 2025, E. 10.1 gestützte Dogmatik ist von allgemeiner Bedeutung über den Covid-19-Kontext hinaus und entspricht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Vertrauensschutz im Subventionsrecht.

Zudem präzisiert das Gericht, dass auch die Angabe im Gesuchsformular der Fachstelle Kultur, die Härtefallentschädigung habe nur die Sparte Gastronomie betroffen, kein Vertrauen begründen konnte — weil diese Angabe inhaltlich unrichtig war (es lag keine Spartenrechnung vor) und die Fachstelle Kultur bei dieser Ausgangslage nicht von einer Doppelsubventionierung ausgehen musste. Die Verantwortung für die Einhaltung der Bedingungen der Beitragsgewährung liegt beim Unternehmen selbst, nicht bei der unzuständigen Behörde.

Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts

Das Bundesgericht hat in BGer 2C_594/2023 vom 10. Dezember 2024 die Rückforderung eines Covid-19-Härtefallbeitrags des Kantons Thurgau bestätigt und dabei festgehalten, dass nicht rückzahlbare Covid-19-Härtefallbeiträge als Subventionen gelten und die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Rückforderungsentscheide zulässig ist (Art. 83 lit. k BGG findet keine Anwendung). Der vorliegende Entscheid stimmt mit dieser Einordnung überein und wendet in E. 7 denselben Rechtssatz an. Der Subventionscharakter der Härtefallbeiträge wird auch in BGer 2C_1017/2022 vom 28. Januar 2025, E. 1.2.12 bestätigt, den das Gericht in E. 3.1 zitiert.

Noch nicht höchstrichterlich geklärt

Die spezifische Frage der Doppelsubventionierung von Härtefallbeiträgen und Kulturhilfen sowie die Anforderungen an eine Spartenrechnung nach Art. 2a HFMV 20 sind bislang nicht vom Bundesgericht beurteilt worden. Die vorliegende kantonale Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Zürich (VB.2024.00004, VB.2025.00453, VB.2025.00771) bildet die bislang detaillierteste dogmatische Aufbereitung dieser Frage. Ein Weiterzug ans Bundesgericht ist offen und würde erstmals Gelegenheit bieten, die Auslegung von Art. 12 Abs. 2bis und 2ter Covid-19-Gesetz sowie Art. 4 Abs. 1 lit. c und Art. 2a HFMV 20 durch das höchste Gericht prüfen zu lassen.

Fazit

Der Entscheid bestätigt die strikte Trennung zwischen branchenspezifischen Covid-19-Finanzhilfen und allgemeinen Härtefallbeiträgen: Wer Kulturhilfen bezieht, ohne eine taugliche Spartenrechnung einzureichen, verliert den Anspruch auf Härtefallbeiträge — und zwar vollumfänglich, nicht nur teilweise. Die Möglichkeit der nachträglichen Einreichung einer Spartenrechnung im Rückforderungsverfahren ist ein verhältnismässigkeitsrechtliches Angebot, das jedoch hohe Anforderungen an die tatsächlich angefallenen und nach Sparten getrennt ausgewiesenen Erträge und Aufwände stellt. Schätzungen oder Hochrechnungen genügen nicht.

Der Vertrauensschutz bleibt eng begrenzt: Eine unzuständige Behörde kann kein Vertrauen in die Rechtmässigkeit von Massnahmen einer anderen Behörde erwecken. Die Verantwortung für die Einhaltung der Subventionsbedingungen liegt beim Unternehmen. Der Entscheid ist noch nicht rechtskräftig; die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht steht offen.