VB.2024.00365 — Gewässerraumfestlegung im Siedlungsgebiet

Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht (Gewässerschutzrecht) · Gericht: Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung/3. Kammer · Besetzung: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Jasmin Malla, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz · Verfahrensergebnis: Teilweise Gutheissung, Rückweisung an die Baudirektion

Executive Summary

• Kernpunkt: Eine Gewässerraumfestlegung im vereinfachten Verfahren ist als kantonaler Sondernutzungsplan zu qualifizieren und erfordert eine umfassende, am Einzelfall orientierte Interessenabwägung — nicht eine schematische Erhöhung auf die Biodiversitätskurve allein aufgrund eines wenig beeinträchtigten ökomorphologischen Zustands oder einer Vorranggebietszuweisung im Richtplan.
• Entscheidung: Das Verwaltungsgericht ZH hebt den rekursgerichtlichen Entscheid teilweise auf und weist die Sache zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung (konkreter ökologischer Nutzen, Hochwasserschutzbreite, asymmetrische Anordnung) und zum Neuentscheid an die Baudirektion zurück.
• Bedeutung: Der Entscheid präzisiert die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 41a Abs. 3 lit. c GSchV, wonach der Gewässerraum nur «soweit» zu erhöhen ist, als überwiegende Natur- und Landschaftsschutzinteressen dies erfordern — eine voraussetzungslose Pflicht zur Erhöhung auf die Biodiversitätskurve gibt es ausserhalb von Schutzgebieten nach Art. 41a Abs. 1 GSchV nicht.

Sachverhalt

Die Baudirektion des Kantons Zürich legte mit Verfügung vom 8. Juni 2023 den Gewässerraum des Lunnerenbachs (öffentliches Gewässer Nr. 3023) in der Gemeinde Birmensdorf im Siedlungsgebiet fest. Im streitbetroffenen Abschnitt 02 (Parzelle Kat.-Nr. 01, Wohnzone W3/60 %) setzte sie den Gewässerraum bei einer natürlichen Gerinnesohlenbreite von 3 m — ausgehend von einer Minimalbreite nach Art. 41a Abs. 2 GSchV von 14,5 m — symmetrisch auf 23 m fest. Diese Erhöhung auf die Biodiversitätskurve stützte sie auf den wenig beeinträchtigten ökomorphologischen Zustand und die Lage in einem Vorranggebiet für naturnahe und ästhetisch hochwertige Gestaltung der Fliessgewässer gemäss kantonalem Richtplan (Art. 41a Abs. 3 lit. c GSchV). Auf dem Grundstück steht ein Mehrfamilienhaus (Baujahr 2006), das durch den festgesetzten Gewässerraum auf seiner ganzen Länge um ca. 3,5 m überlagert wird.

Die Grundeigentümer erhoben Rekurs an das Baurekursgericht, das den Rekurs am 16. Mai 2024 abwies. Daraufhin erhoben sie Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Hauptantrag, den Gewässerraum auf die Minimalbreite von 14,5 m zu reduzieren, eventualiter den Gewässerraum entlang der Hausfassade asymmetrisch festzulegen und subeventualiter die Sache zurückzuweisen. Auch die Gemeinde Birmensdorf beantragte eine Reduktion auf das Minimum.

Erwägungen

Rechtsnatur der Gewässerraumfestlegung und Kognition

Das Verwaltungsgericht qualifiziert die Gewässerraumfestlegung im vereinfachten Verfahren nach § 15e ff. HWSchV (heute § 16 ff. WsV) als kantonalen Sondernutzungsplan (E. 2.1). Das Baurekursgericht als erste Rechtsmittelinstanz prüft Nutzungspläne vollumfänglich auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit (§ 20 Abs. 1 VRG; Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG). Das Verwaltungsgericht als zweite Instanz darf den Plan nur noch auf Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch überprüfen (E. 2.2 f.).

Rechtliche Grundlagen und Pflicht zur Interessenabwägung

Der Gewässerraum dient der Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer, des Hochwasserschutzes und der Wassernutzung (Art. 36a Abs. 1 GSchG). Die Breite wird in Art. 41a GSchV konkretisiert: Abs. 1 legt Mindestbreiten nach der Biodiversitätskurve für Schutzgebiete fest, Abs. 2 Mindestbreiten nach der «Raumbedarfskurve minimal» für die übrigen Gebiete. Abs. 3 verpflichtet zur Erhöhung, soweit dies für bestimmte Zwecke erforderlich ist, darunter überwiegende Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes (lit. c). Der Wortlaut der massgeblichen Bestimmung lautet:

Art. 41a GSchV (SR 814.201)«Die Breite des Gewässerraums muss in Biotopen von nationaler Bedeutung, in kantonalen Naturschutzgebieten, in Moorlandschaften von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung, in Wasser- und Zugvogelreservaten von internationaler oder nationaler Bedeutung sowie, bei gewässerbezogenen Schutzzielen, in Landschaften von nationaler Bedeutung und kantonalen Landschaftsschutzgebieten mindestens betragen: a. für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von weniger als 1 m natürlicher Breite: 11 m; b. für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von 1–5 m natürlicher Breite: die 6-fache Breite der Gerinnesohle plus 5 m; c. für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von mehr als 5 m natürlicher Breite: die Breite der Gerinnesohle plus 30 m. In den übrigen Gebieten muss die Breite des Gewässerraums mindestens betragen: a. für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von weniger als 2 m natürlicher Breite: 11 m; b. für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von 2–15 m natürlicher Breite: die 2,5-fache Breite der Gerinnesohle plus 7 m. Die nach den Absätzen 1 und 2 berechnete Breite des Gewässerraums muss erhöht werden, soweit dies erforderlich ist zur Gewährleistung: a. des Schutzes vor Hochwasser; b. des für eine Revitalisierung erforderlichen Raumes; c. der Schutzziele von Objekten nach Absatz 1 sowie anderer überwiegender Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes; d. einer Gewässernutzung.»

Das Verwaltungsgericht betont, dass eine umfassende Interessenabwägung nach Art. 3 Abs. 1 RPV bei der Festlegung des Gewässerraums erforderlich ist, sobald ein Anordnungsspielraum besteht (E. 3.8.2). Art. 41a Abs. 3 lit. c GSchV hebt dies hervor, indem er eine Erhöhung nur «soweit» vorsieht, als die Natur- und Landschaftsschutzinteressen «überwiegen» — eine Formulierung, die sich von derjenigen über die Minimalbreiten (Abs. 1 und 2) und den Hochwasserschutz (Abs. 3 lit. a) unterscheidet. Die Optimierungspflicht verlangt, den beteiligten Interessen ein Maximum an Geltung einzuräumen und ein Minimum an Wirkungsverzicht aufzuerlegen (BGE 148 II 36 E. 13.5).

Keine voraussetzungslose Pflicht zur Erhöhung auf die Biodiversitätskurve

Das Gericht stellt klar, dass die Vorranggebiete gemäss kantonalem Richtplan — ebenso wie der wenig beeinträchtigte ökomorphologische Zustand — nicht unter Art. 41a Abs. 1 GSchV fallen, der die Mindestbreite nach der Biodiversitätskurve nur für bestimmte Kategorien von Schutzgebieten vorschreibt (E. 6.1). Sie begründen vielmehr die Anwendbarkeit von Art. 41a Abs. 3 lit. c GSchV. Danach ist der Gewässerraum nur zu erhöhen, soweit dies zur Gewährleistung überwiegender Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes erforderlich ist. Die Richtplanvorgabe, die Anwendung der Biodiversitätskurve sei «anzustreben», bezeichnet lediglich ein öffentliches Interesse, das in die Interessenabwägung einzubeziehen ist — sie begründet weder eine Pflicht zur Erhöhung in jedem Fall noch eine Pflicht zur vollen Biodiversitätsbreite (E. 6.2). Auch die kantonale Arbeitshilfe steht unter dem Vorbehalt der bundesrechtlich verlangten Beurteilung der konkreten Verhältnisse (E. 6.3). Damit folgt weder aus dem wenig beeinträchtigten Zustand noch aus der Vorranggebietszuweisung eine voraussetzungslose Pflicht zur Erhöhung auf die Biodiversitätskurve (E. 6.4).

Mängel der Interessenabwägung und Sachverhaltsfeststellung

Hochwasserschutzbreite

Der technische Bericht berechnet die Hochwasserschutzbreite auf 18,1 m, basierend auf einem Bemessungsabfluss für HQ300. Da im fraglichen Abschnitt nur Gebiete mit geringem Risiko betroffen sind, gilt das Schutzziel HQ100. Die Hochwasserschutzbreite wurde damit «mit einem wesentlich fehlerhaften Schutzziel» berechnet (E. 7.1.3). Die Vorinstanz hat die Hochwasserschutzbreite in der fälschlichen Annahme, dass die Erhöhung aus Naturschutzgründen ohnehin vollumfänglich auf die Biodiversitätskurve zu erfolgen habe, nicht überprüft (E. 7.1.5).

Natur- und Landschaftsschutzinteresse

Der technische Bericht begründet nicht nachvollziehbar, weshalb er trotz Differenzen zwischen der GIS-Kataster-Ökomorphologie und der vor Ort vorgefundenen Situation (Blocksteinmauern statt natürliche Böschungen) ein hohes Interesse am Erhalt der Biodiversität annimmt (E. 7.3.5). Es wurde nicht berücksichtigt, dass ein grosser Teil des durch die Erhöhung gewonnenen Gewässerraums auf der Parzelle durch das Gebäude überstellt ist und dort solange das Gebäude besteht keinen Nutzen für den Natur- und Landschaftsschutz generiert (E. 7.3.7). Bei einem Baujahr 2006 ist ein baldiger Ersatz unrealistisch; ob ein Ersatzneubau ausserhalb des Gewässerraums auf der Parzelle möglich wäre, wurde nicht abgeklärt (E. 7.3.8). Die ökomorphologische Einstufung wurde aus Geodaten übernommen, ohne die von den Beschwerdeführenden gerügten harten Verbauungen des Uferbereichs vor Ort zu überprüfen — ein Augenschein wäre geboten gewesen (E. 7.3.9). Auch die qualitative Beschaffenheit der Ufervegetation (hauptsächlich Haselnusssträucher) wurde nicht abgeklärt, obwohl die Modulare Arbeitshilfe Gewässerraum (Version 2024) den Schutz standorttypischer Ufervegetation als massgebliches Kriterium nennt (E. 7.3.10).

Belastung der Grundeigentümer und Opfersymmetrie

Die Belastung eines Grundeigentümers, dessen Gebäude in den Gewässerraum zu liegen kommt, ist in der Regel erheblich grösser, als wenn bloss unbebaute Flächen betroffen sind (E. 7.4.6). Das Gebäude wird durch die Erhöhung zu einer vorschriftswidrigen Baute im Sinn von § 357 PBG: Um- und Ausbauten sind eingeschränkt, ein neubauähnlicher Umbau oder ein Ersatzneubau am gleichen Ort ist ausgeschlossen, und auch das Brandstattrecht (§ 307 PBG) ist nicht gewährleistet. Im Sinn der Opfersymmetrie kann es sich im Einzelfall mit Rücksicht auf bestehende Gebäude rechtfertigen, den Gewässerraum asymmetrisch festzulegen. Ob durch eine asymmetrische Anordnung eine gesamthafte Optimierung erzielt werden kann, haben die Vorinstanzen nicht rechtsgenüglich geprüft (E. 7.5).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Verwaltungsgericht stützt sich durchgehend auf die Bundesgerichtspraxis und präzisiert deren Anwendung im kantonalen Vollzug. Die Qualifikation der Gewässerraumfestlegung als Sondernutzungsplan entspricht der bundesgerichtlichen Einordnung planerischer Festlegungen unter dem RPG (BGE 145 II 70 E. 3.2; BGer 1C_328/2020 vom 22. März 2022 E. 3.3).

Die Kernaussage — dass ausserhalb von Schutzgebieten nach Art. 41a Abs. 1 GSchV keine voraussetzungslose Pflicht zur Erhöhung auf die Biodiversitätskurve besteht und vielmehr eine konkrete Interessenabwägung nach Art. 41a Abs. 3 lit. c GSchV erforderlich ist — steht in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach die Festlegung des Gewässerraums nicht schematisch, sondern aufgrund der konkreten Verhältnisse zu erfolgen hat (BGer 1C_289/2017 vom 16. November 2018 E. 5.5). Auch die Anerkennung eines Gestaltungsspielraums bei der Anordnung (symmetrisch/asymmetrisch) folgt dem Bundesgericht (BGer 1C_271/2024 vom 8. Oktober 2025 E. 3.4.2; BGE 146 II 134 — 1C_15/2019 — nicht publizierte E. 2.1).

Der Hinweis, dass die Festlegung des Gewässerraums kein konkretes Revitalisierungs- oder Hochwasserschutzprojekt voraussetzt und eine mittel- bis langfristige Perspektive zu berücksichtigen ist, entspricht BGE 140 II 437 E. 5.4. Das Verwaltungsgericht akzentuiert jedoch, dass dies nicht bedeutet, dass bestehende Bauten ausser Acht zu lassen sind — eine Präzisierung, die über die bisherige BGer-Praxis hinaus eine stärkere Gewichtung der Eigentumsinteressen bei Gebäudeüberlagerung verlangt. Der Begriff der «Opfersymmetrie» und die Anerkennung, dass eine asymmetrische Festlegung bei bestehenden Gebäuden gerechtfertigt sein kann, stellt eine dogmatische Weiterentwicklung der kantonalen Praxis dar, die sich auf den bundesrechtlichen Gestaltungsspielraum stützt, vom Bundesgericht jedoch in dieser Schärfe noch nicht höchstrichterlich geklärt worden ist.

Die Frage, ob ein Hochwasserschutzdefizit mit HQ100 oder HQ300 zu bemessen ist, wurde vom Bundesgericht ebenfalls noch nicht ausdrücklich im Kontext der Gewässerraumfestlegung geklärt. Der Entscheid wirft damit eine Rechtsfrage auf, die für den Weiterzug ans Bundesgericht (Art. 78 BGG, Frist 30 Tage) von Bedeutung sein könnte. Der Entscheid ist gemäss Kopf noch nicht rechtskräftig; ein Weiterzug ans Bundesgericht ist grundsätzlich möglich.

Fazit

Der Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichts ist ein wichtiger Beitrag zur dogmatischen Präzisierung des Art. 41a Abs. 3 lit. c GSchV. Er korrigiert eine zu schematische Praxis der kantonalen Vollzugsbehörden, die sich auf die kantonale Arbeitshilfe und Richtplanvorgaben («anzustreben») beriefen, ohne die konkreten örtlichen Verhältnisse und die privaten Eigentumsinteressen in eine rechtsgenügliche Interessenabwägung einzubeziehen. Die zentralen rechtsstaatlichen Anforderungen — umfassende Interessenabwägung, ausreichende Sachverhaltsabklärung, Prüfung asymmetrischer Lösungen — werden vom Gericht klar eingefordert. Die Rückweisung an die Baudirektion zur ergänzenden Abklärung und zum Neuentscheid ist folgerichtig. Der Entscheid reiht sich in die Linie der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein (1C_289/2017; BGE 140 II 437; 1C_271/2024) und akzentuiert insbesondere die Berücksichtigung bestehender Bauten und das Konzept der Opfersymmetrie — Punkte, die für die kantonale Praxis richtungsweisend sind und deren höchstrichterliche Klärung offen steht.