BVGer A-7124/2024 — Parteistellung eines Pilotenverbandes im AltMoC-Genehmigungsverfahren

Rechtsgebiet: Verwaltungsverfahrensrecht / Luftfahrtrecht · Gericht: Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I · Besetzung: Richter Misic (Vorsitz), Richterin Pasqualetto Péquignot, Richter Tiefenthal · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Der Berufsverband AEROPERS begehrte Parteistellung im genehmigenden Verwaltungsverfahren des BAZL für ein alternatives Nachweisverfahren (AltMoC) der Swiss betreffend den Publikationszeitpunkt von Dienstplänen.
• Entscheidung: Das Bundesverwaltungsgericht verneinte die Parteistellung, da das Interesse der Pilotinnen und Piloten an einer Aufhebung des AltMoC bloss mittelbar und rein spekulativ sei — es fehle am erforderlichen unmittelbaren schutzwürdigen Interesse.
• Bedeutung: Der Entscheid bestätigt die restriktive BGer-Praxis zu Art. 6 und Art. 48 VwVG und grenzt den Parteibegriff bei aufsichtsrechtlichen Genehmigungsverfahren mit reflexartiger Drittwirkung klar ein.

Sachverhalt

Die Swiss International Air Lines AG (Swiss) beantragte im September 2021 beim Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) die Genehmigung eines alternativen Nachweisverfahrens (Alternative Means of Compliance, AltMoC) mit der Bezeichnung OAS 2021-00875/EASA 2021-00062 betreffend den Publikationszeitpunkt von Einsatzplänen des Cockpitpersonals. Während das EASA-Standardverfahren (AMC1 ORO.FTL.110[a]) eine Publikation der Dienstpläne 14 Tage im Voraus vorsieht, beantragte die Swiss, ihre Dienstpläne weiterhin spätestens sieben Tage vor Beginn des Folgemonats für den gesamten Folgemonat publizieren zu dürfen. Das BAZL genehmigte das AltMoC am 19. Oktober 2021; die EASA notifizierte es am 3. Mai 2023.

Die AEROPERS Airline Pilots Association — Berufsverband der Pilotinnen und Piloten der Swiss — erfuhr von dem AltMoC erst durch ein Akteneinsichtsgesuch im November 2022. Mit Gesuch vom 28. September 2023 verlangte sie vom BAZL die Aufhebung des AltMoC infolge Nichtigkeit, da ihr im Genehmigungsverfahren keine Parteistellung eingeräumt worden sei. Eventualiter beantragte sie den Erlass einer anfechtbaren Feststellungsverfügung. Das BAZL trat mit Verfügung vom 14. Oktober 2024 nicht auf das Gesuch ein, worauf AEROPERS ans Bundesverwaltungsgericht gelangte.

Erwägungen

Verfahrensgegenstand und Streitgegenstand

Das Bundesverwaltungsgericht hielt fest, dass im Rahmen einer Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid lediglich die Rechtsfrage zu prüfen ist, ob die Vorinstanz zu Recht nicht eingetreten ist. Das Nichtigkeitsfeststellungsbegehren betreffend die ursprüngliche AltMoC-Genehmigung wurde als ausserhalb des Streitgegenstands liegend behandelt — darauf war nicht einzutreten. Das Gericht konzentrierte die Prüfung auf die Frage der Parteistellung der Beschwerdeführerin.

Rechtlicher Rahmen: EASA-AltMoC und aufsichtsrechtliche Struktur

Das Gericht stellte dar, dass die EASA-AMC keine rechtsverbindlichen Bestimmungen sind, sondern nicht-gesetzgeberische Standards («non-binding standards») beschreiben, die zeigen, wie die verbindlichen EU-Durchführungsbestimmungen umzusetzen sind. Bei Einhaltung der AMC gilt die Vermutung der Regelkonformität. Flugbetreiber dürfen vom Standard abweichen, wenn sie der zuständigen nationalen Behörde ein gleichwertiges Sicherheitsniveau («equivalent level of safety») in Form eines AltMoC nachweisen (ARO.GEN.120[a] und [b] der Verordnung [EU] Nr. 965/2012). In der Schweiz ist das BAZL zuständige Aufsichtsbehörde; es entscheidet über AltMoC-Gesuche in Form einer Verfügung.

Parteistellung nach Art. 6 VwVG

Der Parteibegriff nach Art. 6 VwVG wird über den Verweis auf die Beschwerdelegitimation nach Art. 48 Abs. 1 VwVG definiert und setzt ein schutzwürdiges Interesse voraus:

Art. 6 VwVG (SR 172.021)Kommentierung auf glossagens.ch

«Als Parteien gelten Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung berühren soll, und andere Personen, Organisationen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht.»

Art. 48 Abs. 1 VwVG (SR 172.021)Kommentierung auf glossagens.ch

«Zur Beschwerde ist berechtigt, wer: a. vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; b. durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und c. ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.»

Die Beschwerdelegitimation und die Parteieigenschaft im erstinstanzlichen Verfahren sind damit aufeinander abgestimmt; der Kreis der beschwerdeberechtigten Personen umschreibt auch die Parteien des Verwaltungsverfahrens (BGE 142 II 451 E. 3.4.1; BGE 143 II 506 E. 5.1). Das schutzwürdige Interesse muss rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein und unmittelbar, praktisch und aktuell sein — diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (BGE 138 V 292 E. 4; BGE 135 II 172 E. 2.1; BGE 135 II 145 E. 6.1). Ein bloss mittelbares Interesse — ob faktisch oder rechtlich — genügt nicht.

Fehlen der Unmittelbarkeit

Das Gericht prüfte zunächst die Unmittelbarkeit des Interesses. Eine Aufhebung des AltMoC würde die behördliche Genehmigung des gewählten Nachweisverfahrens entfallen lassen. Die Rechtsfolgen einer solchen Aufhebung seien indessen unklar und mehrstufig: Die Swiss könnte das AltMoC erneut einreichen (gegebenenfalls unter Einbezug der Beschwerdeführerin), ein inhaltlich abweichendes AltMoC einreichen oder sich künftig an das AMC mit 14-tägiger Vorlaufzeit halten. Nur im letzteren Fall ergäbe sich für die Pilotinnen und Piloten ein reflexartiger Vorteil — und auch dieser bliebe mit Unsicherheit behaftet, da die Anwendbarkeit des AMC auf die periodische Publikationspraxis der Swiss nicht abschliessend geklärt ist. Die massgebliche Verordnungsbestimmung (ORO.FTL.110[a]) richtet sich direkt an den Flugbetreiber, nicht an die Aufsichtsbehörde. Der Vorinstanz kommt gegenüber der Swiss keine Entscheidungsgewalt, sondern lediglich eine Überprüfungszuständigkeit zu.

Zwischen der Aufhebung der AltMoC-Genehmigung und einer verbesserten Vorlaufzeit für die Planung von Arbeitseinsätzen und Privatleben der Pilotinnen und Piloten besteht somit kein direkter Kausalzusammenhang; der weitere Verlauf liegt im Ermessen der Vorinstanz und der Swiss. Das Interesse ist damit mittelbarer Natur — was für die Bejahung eines schutzwürdigen Interesses nicht genügt. Auf die Prüfung der weiteren Voraussetzungen der Parteistellung konnte verzichtet werden.

Verweisung auf die arbeitsrechtliche Ebene

Das Gericht hielt fest, dass die Ausgestaltung der Dienstplanung Teil der betrieblichen Organisation ist und im Arbeitsverhältnis zwischen Fluggesellschaft und Mitarbeitenden unter Beachtung der arbeitsrechtlichen Schutzbestimmungen sowie der Mitwirkungsrechte der Arbeitnehmervertretungen auszugestalten ist. Soweit die Publikationsfrist Auswirkungen auf die Vereinbarkeit von Beruf, Familie und Freizeit hat, sind diese Interessen auf der arbeitsrechtlichen Ebene angemessen zu berücksichtigen. Den Pilotinnen und Piloten bleibt es unbenommen, ihre Interessen gegenüber der Swiss im Rahmen des Arbeitsrechts geltend zu machen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Der Entscheid reiht sich in die ständige Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Parteistellung und Beschwerdelegitimation im Verwaltungsverfahren ein, wie sie auch im Kommentar zu Art. 6 VwVG und im Kommentar zu Art. 48 VwVG dargestellt wird. Das Bundesgericht verlangt konstant, dass das schutzwürdige Interesse unmittelbar, praktisch und aktuell sein muss und dass ein bloss mittelbares Interesse — ob faktisch oder rechtlich — nicht ausreicht (BGE 138 V 292 E. 4; BGE 135 II 172 E. 2.1; BGE 135 II 145 E. 6.1). Der Ausschluss der Popularbeschwerde und das Erfordernis der besonderen, nahe Beziehung zur Streitsache (BGE 145 II 259 E. 2.3) werden durch diesen Entscheid in einem spezifischen aufsichtsrechtlichen Kontext bestätigt.

Dogmatisch interessant ist die Anwendung dieser Grundsätze auf die Konstellation einer aufsichtsrechtlichen Genehmigung mit reflexartiger Drittwirkung. Das Gericht grenzt den Fall bewusst von Konkurrentenstreitigkeiten und Nachbarschutzfällen ab, in denen die Verfügung unmittelbare Rechtswirkungen auf die Rechtsstellung Dritter entfaltet (vgl. BGE 130 I 26; BGE 141 I 9 — im Glossagens-Kommentar zu Art. 6 VwVG Rz. 10 f. behandelt). Im vorliegenden Fall richtet sich die genehmigte Massnahme an den Flugbetreiber als Adressaten; die Auswirkungen auf das Cockpitpersonal entstehen erst über eine Kette von Drittentscheidungen (Verhalten der Swiss, allfällige Aufsichtsmassnahmen des BAZL). Das Gericht qualifiziert dies zutreffend als bloss mittelbares Interesse und wendet die Rechtsprechung zu Reflexwirkungen konsequent an.

Die Feststellung, dass ein vom autonomen unternehmerischen Entscheid eines Dritten abhängiger Nutzen für die Bejahung eines schutzwürdigen Interesses nicht genügt, präzisiert die Anforderungen an die Unmittelbarkeit in mehrstufigen Aufsichtsverfahren. Eine ausdrückliche höchstrichterliche Klärung dieser spezifischen Konstellation — Berufsverband als Partei in einem EASA-AltMoC-Genehmigungsverfahren — liegt bislang nicht vor. Der Weiterzug an das Bundesgericht ist zulässig (Art. 82 ff. BGG, Frist 30 Tage); ein solcher ist in der Datenbank noch nicht verzeichnet.

Fazit

Das Bundesverwaltungsgericht verneint die Parteistellung des Pilotenverbandes AEROPERS im AltMoC-Genehmigungsverfahren, weil das Interesse der Pilotinnen und Piloten an einer Aufhebung der Genehmigung bloss mittelbar und spekulativ ist. Die dogmatisch zentrale Aussage: bei aufsichtsrechtlichen Genehmigungsverfahren, deren Verfügungsadressat ein privates Unternehmen ist und deren Wirkungen auf Arbeitnehmende erst über eine Kette unternehmerischer und behördlicher Drittentscheidungen entstehen, fehlt es an der für Art. 6 und Art. 48 VwVG erforderlichen Unmittelbarkeit des schutzwürdigen Interesses. Die Interessen der Betroffenen sind stattdessen auf der arbeitsrechtlichen Ebene geltend zu machen. Der Entscheid bestätigt die restriktive Praxis zum Parteibegriff und grenzt die Parteistellung bei reflexartigen Drittwirkungen klar ein.