BVGer A-7041/2025 — Risikoerklärung aufgehoben: Konsistenzgebot und Vermutungsverbot bei der Personensicherheitsprüfung

Rechtsgebiet: Personensicherheitsprüfung / Informationssicherheitsgesetz · Vorinstanz: Fachstelle für Personensicherheitsprüfung VBS · Besetzung: Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I — Richter Jürg Marcel Tiefenthal (Vorsitz), Richterin Christine Ackermann, Richter Stephan Metzger, Gerichtsschreiberin Claudia Burri · Verfahrensergebnis: Beschwerde gutgeheissen, Risikoerklärung aufgehoben

Executive Summary

• Kernpunkt: Die Fachstelle PSP VBS hatte im Rahmen einer ordentlichen Wiederholungsprüfung (Grundsicherheitsprüfung) eine Risikoerklärung ausgestellt und sich dabei auf Polizeieinsätze bei privaten Trennungskonflikten sowie ein angeblich glaubwürdigkeitsminderndes Aussageverhalten gestützt. Dasselbe Konfliktverhalten war jedoch bei der erweiterten Personensicherheitsprüfung von 2018 (höhere Prüfstufe) als unbedenklich beurteilt worden.
• Entscheidung: Das Bundesverwaltungsgericht hebt die Risikoerklärung auf, da die Vorinstanz den Konsistenzgrundsatz verletzt und ihre Risikobeurteilung auf unzulässige reine Vermutungen gestützt hat. Einseitige, nicht rechtskräftig geklärte Behauptungen Dritter dürfen ohne rechtsgenügliche Grundlage nicht zulasten der geprüften Person gewertet werden.
• Bedeutung: Der Entscheid präzisiert das Konsistenzgebot bei Wiederholungsprüfungen (gleiche Sachverhalte sind auf derselben oder einer tieferen Prüfstufe konsistent zu beurteilen) und grenzt die zulässige Risikoabschätzung von unzulässiger Spekulation ab. Ein Weiterzug ans Bundesgericht ist offen (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten).

Sachverhalt

Der Beschwerdeführer arbeitet seit dem 1. Februar 2018 bei der Logistikbasis der Armee (LBA), zunächst als «Angelerntes Berufspersonal», ab dem 1. Mai 2021 als «Lastwagenfahrer ADR/SDR» im Armeelogistikcenter Thun. Bei seiner Anstellung im Jahr 2018 wurde wegen des regelmässigen Zugangs zu «geheim» klassifizierten Informationen eine erweiterte Personensicherheitsprüfung eingeleitet, die am 9. Juli 2019 mit einer Sicherheitserklärung (keine Sicherheitsbedenken) abgeschlossen wurde.

Am 22. Oktober 2024 leitete die Fachstelle für Personensicherheitsprüfung (Fachstelle PSP VBS) die ordentliche Wiederholungsprüfung ein. Die aktuelle Funktion als «Lastwagenfahrer ADR/SDR» unterliegt gemäss Funktionenliste nur noch der Grundsicherheitsprüfung (nicht mehr der erweiterten Prüfung). Nach einer persönlichen Befragung vom 7. März 2025 und einer Stellungnahme des Beschwerdeführers vom 25. Juni 2025 stellte die Fachstelle PSP VBS am 22. Juli 2025 eine Risikoerklärung aus mit der Empfehlung, dem Beschwerdeführer die sicherheitsempfindliche Tätigkeit nicht ausüben zu lassen. Zur Begründung führte sie namentlich eine mangelnde Konfliktlösungskompetenz und eine geschmälerte Integrität an, gestützt auf dokumentierte Polizeieinsätze aus den Jahren 2001, 2011, 2012, 2021 und 2022 im Zusammenhang mit Trennungssituationen sowie ein angeblich problematisches Aussageverhalten bei der persönlichen Befragung.

Der Beschwerdeführer erhob Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit dem Hauptantrag, die Risikoerklärung aufzuheben und eine Sicherheitserklärung anzuordnen, eventualiter eine Sicherheitserklärung mit Auflagen. Zudem beantragte er die Editierung seines Personaldossiers.

Erwägungen

Zuständigkeit und Kognition

Das Bundesverwaltungsgericht ist zuständig für Beschwerden gegen Erklärungen nach Art. 39 Abs. 1 Bst. b–d ISG (Art. 44 Abs. 3 ISG). Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 44 Abs. 5 ISG i.V.m. Art. 37 VGG). Das Gericht entscheidet mit voller Kognition (Art. 49 VwVG), gesteht der Vorinstanz aber bei der Beurteilung, ob eine Person ein Sicherheitsrisiko darstellt, einen gewissen Beurteilungsspielraum zu, da sie über besondere Fachkenntnisse verfügt (vgl. BGer 1C_142/2018 vom 6. November 2018 E. 3.2; BGer 1C_204/2018 vom 6. November 2018 E. 3.2; BGer 8C_283/2013 vom 8. November 2013 E. 6.1.2). Da die wesentlichen Bestimmungen zur Personensicherheitsprüfung inhaltlich weitestgehend unverändert in das ISG übernommen wurden, kann auf die bisherige Rechtsprechung verwiesen werden (vgl. BVGer A-4199/2024 vom 1. Juli 2025 E. 3.1).

Rechtliches Gehör

Der Beschwerdeführer rügte eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Vorinstanz in der Risikoerklärung nicht auf seine Argumentation zur Wertung der Polizeieinsätze eingegangen sei. Das Gericht hielt die Rüge für unbegründet: Der Beschwerdeführer konnte sich anlässlich der persönlichen Befragung und in seiner Stellungnahme ausführlich äussern, und die Vorinstanz hat seine Argumentation hinreichend dargestellt und angemessen berücksichtigt.

Zeitpunkt der Wiederholungsprüfung

Der Beschwerdeführer machte geltend, die Wiederholungsprüfung sei zu früh erfolgt. Das Gericht wies dies zurück: Die ursprüngliche Prüfung von 2018 war eine erweiterte Personensicherheitsprüfung, die gemäss Art. 43 Abs. 1 Bst. b ISG frühestens nach drei, spätestens nach fünf Jahren zu wiederholen ist. Mit knapp fünf Jahren lag die Wiederholung in der zulässigen Zeitspanne.

Art. 43 Abs. 1 ISG (SR 128)

«Die Personensicherheitsprüfung wird wie folgt wiederholt: a. Grundsicherheitsprüfung: frühestens nach fünf, spätestens aber nach zehn Jahren; b. erweiterte Personensicherheitsprüfung: frühestens nach drei, spätestens aber nach fünf Jahren.»

Sicherheitsrisiko: Abwägungsrahmen und Definition

Das Gericht stellte den massgeblichen Abwägungsrahmen klar: Bei der Beurteilung eines Sicherheitsrisikos ist stets eine Abwägung zwischen der Sicherheitsrelevanz der Funktion und dem konkreten Risiko der betroffenen Person zu treffen. Je heikler die Sicherheitsempfindlichkeit der Funktion, desto tiefer ist die Schwelle für die Annahme eines Sicherheitsrisikos (vgl. BGer 1C_635/2014 vom 29. September 2015 E. 2.3; BGer 8C_788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 3 und 5.2.1). Dabei ist zu berücksichtigen, dass nach dem ISG nur noch die tatsächliche und berechtigte Bearbeitung klassifizierter Informationen — nicht bereits der blosse Zugang — als sicherheitsempfindlich gilt (BBl 2017 2953, 3014).

Art. 38 Abs. 1 und 2 ISG (SR 128)

«Ein Sicherheitsrisiko besteht, wenn aufgrund der erhobenen Daten konkrete Anhaltspunkte vorliegen, dass die geprüfte Person die sicherheitsempfindliche Tätigkeit mit hoher Wahrscheinlichkeit vorschriftswidrig oder unsachgemäss ausüben wird. Die Wahrscheinlichkeit einer vorschriftswidrigen oder unsachgemässen Ausübung der sicherheitsempfindlichen Tätigkeit kann insbesondere dann als hoch gelten, wenn konkrete Anhaltspunkte für folgende persönliche Eigenschaften vorliegen: a. mangelnde persönliche Integrität oder Vertrauenswürdigkeit; b. Erpressbarkeit oder Bestechlichkeit; oder c. beeinträchtigtes Urteils- oder Entscheidungsvermögen.»

Im vorliegenden Fall übt der Beschwerdeführer als Lastwagenfahrer lediglich eine (nicht besonders) sicherheitsempfindliche Tätigkeit aus. Seine Funktion beschränkt sich auf Transport, Aufbewahrung und Verschiebung klassifizierten Materials; er kennt weder den Inhalt der gebundenen Waren noch hat er darüber hinausgehenden Zugang zu klassifizierten Informationen. Dies bedeutet eine tiefere Sicherheitsempfindlichkeit als bei der ursprünglichen Funktion, was eine höhere Schwelle für die Annahme eines Sicherheitsrisikos zur Folge hat. Soziale Aspekte und positive Arbeitsleistung sind für die Risikobeurteilung grundsätzlich irrelevant (vgl. BGer 1C_635/2014 E. 2.3; BGer 8C_683/2012 vom 4. März 2013 E. 6.3; BVGer A-4199/2024 E. 3.5).

Konsistenzgebot und Vermutungsverbot als zentrale Fehler der Vorinstanz

Konsistenzgebot bei Wiederholungsprüfungen

Das Gericht leitete aus den Gesetzesmaterialien ein Konsistenzgebot her: Gleiche Sachverhalte sind konsistent zu beurteilen. Aufgrund derselben Vorkommnisse darf eine Person nicht anders beurteilt werden als im Rahmen einer vergangenen Prüfung der gleichen Prüfstufe (BBl 2017 2953, 3042). Dies gilt umso mehr bei einer erneuten Prüfung auf einer tieferen Prüfstufe, da gleiche Vorkommnisse bei einer erweiterten Personensicherheitsprüfung eher ein Sicherheitsrisiko begründen können als bei einer Grundsicherheitsprüfung (BBl 2017 2953, 3039).

Das nicht normadäquate Verhalten des Beschwerdeführers in Trennungssituationen — die Polizeieinsätze von 2001, 2011 und 2012 — war bei der erweiterten Personensicherheitsprüfung von 2018 bereits bekannt und ausdrücklich als unbedenklich beurteilt worden. Die Sicherheitserklärung vom 9. Juli 2019 stellte fest, dass keine Sicherheitsbedenken bestünden. Eine erheblich davon abweichende Gesamtbeurteilung bei der erneuten Prüfung auf tieferer Stufe muss sich durch seither hinzugetretene Sachverhalte begründen lassen.

Die hinzugetretenen Vorfälle von 2021 und 2022

Seit der Sicherheitserklärung von 2019 sind zwei neue Polizeieinsätze hinzugekommen (27. April 2021 und 17. Mai 2022). Das Gericht arbeitete detailliert heraus, dass sich zu beiden Vorfällen aus den Polizeiakten nur unbestätigte einseitige Behauptungen Dritter entnehmen lassen. Die Darstellungen der involvierten Personen weichen von jenen des Beschwerdeführers deutlich ab. In beiden Fällen wurde das Verfahren nicht strafrechtlich weiterverfolgt (Nichtanhandnahme bzw. keine Anzeige). Ein rechtsgenüglicher Sachverhalt lässt sich aus den Akten nicht feststellen.

Vermutungsverbot

Das Gericht betonte, dass zwar Annahmen und Vermutungen in der Natur der Risikoabschätzung liegen (BBl 2017 2953, 3036), die Annahme eines Sicherheitsrisikos aber durch Fakten und tatsächliche Umstände begründet werden muss. Reine Vermutungen sind unzulässig (BBl 2017 2953, 3046 f.).

Die Vorinstanz hatte aus den dokumentierten Polizeieinsätzen Rückschlüsse auf das Kommunikationsverhalten gezogen (was das Gericht als nachvollziehbar gelten liess) und daraus weiter abgeleitet, der Beschwerdeführer beschönige und relativiere die Ereignisse, was auf mangelnde Verantwortungsübernahme hindeute. Diese Schlussfolgerung basiere jedoch auf der reinen Vermutung, dass die einseitigen Behauptungen Dritter den Tatsachen entsprächen. Da weder rechtskräftige Verurteilungen noch widersprüchliche Aussagen des Beschwerdeführers selbst vorliegen, kann sein Aussageverhalten ohne rechtsgenügliche Grundlage nicht zu seinen Ungunsten gewertet werden (vgl. BVGer A-6101/2013 vom 23. April 2014 E. 6.3.1).

Auch die weiteren Beispiele aus dem Aussageverhalten vermögen keine abweichende Beurteilung zu begründen: Die Aussage, bei Beendigung einer Beziehung entstünden regelmässig Konflikte, relativiert nicht die Tragweite der Ereignisse. Die Erklärung der Alimentenschulden mit einer Fehlauskunft des damaligen Anwalts lässt keinen Rückschluss auf mangelnde Verantwortungsübernahme zu. Der Vorwurf, der Beschwerdeführer habe einen weit über fünf Jahre zurückliegenden Vorfall unerwähnt gelassen und damit seine Integrität in Frage gestellt, obwohl er ausdrücklich nach Polizeikontakten der letzten fünf Jahre befragt worden war, ist nicht nachvollziehbar.

Ergebnis

Art. 39 Abs. 1 ISG (SR 128)

«Die Fachstelle PSP stellt das Ergebnis der Beurteilung als eine der folgenden Erklärungen mit der nachstehenden Bedeutung aus: a. Sicherheitserklärung: Es besteht kein Sicherheitsrisiko. b. Sicherheitserklärung mit Vorbehalt: Es besteht ein Sicherheitsrisiko, das mit Auflagen auf ein tragbares Mass reduziert werden kann. Die Fachstelle PSP empfiehlt entsprechende Auflagen. c. Risikoerklärung: Es besteht ein Sicherheitsrisiko. d. Feststellungserklärung: Für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos sind nicht genügend Daten über einen hinreichenden Zeitraum vorhanden.»

Unter Berücksichtigung der auf höherer Prüfstufe ausgestellten Sicherheitserklärung vom 9. Juli 2019 liegen keine konkreten Anhaltspunkte vor, dass der Beschwerdeführer seine sicherheitsempfindliche Tätigkeit mit hoher Wahrscheinlichkeit vorschriftswidrig oder unsachgemäss ausüben wird (Art. 38 Abs. 1 ISG). Die Schwelle für die Annahme eines Sicherheitsrisikos ist bei seiner aktuell nicht besonders sicherheitsempfindlichen Tätigkeit nicht überschritten. Die Risikoerklärung ist nicht sachgerecht und aufzuheben. Die Sicherheitserklärung der höheren Prüfstufe vom 9. Juli 2019 bleibt bestehen und kann weiterhin verwendet werden (Art. 42 Bst. a ISG). Da der Hauptantrag gutgeheissen wurde, erübrigte sich die Behandlung des Eventualantrags auf eine Sicherheitserklärung mit Auflagen.

Keine Verfahrenskosten (Art. 63 Abs. 2 VwVG); Parteientschädigung von Fr. 3'000.– zulasten der Vorinstanz (Art. 64 Abs. 1 und 2 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE).

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der BGer-Rechtsprechung zum Beurteilungsspielraum und zur Abwägung

Der Entscheid bestätigt die vom Bundesgericht entwickelte Rechtsprechung, dass der Fachstelle PSP VBS bei der Beurteilung eines Sicherheitsrisikos ein Beurteilungsspielraum zusteht und dass das Gericht nicht selbst den Massstab für sicherheitsrelevante Bedenken definiert (BGer 1C_142/2018 E. 3.2; BGer 1C_204/2018 E. 3.2). Ebenso bestätigt er den Grundsatz, dass die Sicherheitsempfindlichkeit der Funktion und das konkrete Risiko der Person gegeneinander abzuwägen sind und dass bei geringerer Sicherheitsempfindlichkeit eine höhere Schwelle für die Risikobejahung gilt (BGer 1C_635/2014 E. 2.3). Das Gericht wendet diese Grundsätze konsequent an, indem es die Herabstufung der Funktion von einer besonders sicherheitsempfindlichen Tätigkeit (erweiterte Prüfung 2018) zu einer bloss sicherheitsempfindlichen Tätigkeit (Grundsicherheitsprüfung 2024) als zentrales Abwägungselement einbezieht.

Präzisierung des Konsistenzgebots bei Wiederholungsprüfungen und Stufenwechsel

Die zentrale dogmatische Leistung des Entscheids liegt in der Präzisierung des Konsistenzgebots bei Wiederholungsprüfungen, insbesondere beim Wechsel zu einer tieferen Prüfstufe. Das Gericht leitet aus den Gesetzesmaterialien (BBl 2017 2953, 3042 und 3039) ab, dass gleiche Sachverhalte nicht nur bei Wiederholung auf derselben Stufe, sondern erst recht bei Wiederholung auf einer tieferen Stufe konsistent zu beurteilen sind. Wenn ein Verhaltensmuster auf der höheren Stufe der erweiterten Personensicherheitsprüfung ausdrücklich keine Sicherheitsbedenken ausgelöst hat, darf es auf der tieferen Stufe der Grundsicherheitsprüfung nicht ohne hinzutretende rechtsgenügliche Sachverhalte plötzlich als Sicherheitsrisiko qualifiziert werden. Diese Auslegung verleiht dem Konsistenzgebot eine verschärfte, richterlich kontrollierbare Kontur, die über die blosse formelle Gleichbehandlung hinausgeht und materiell die Beweislast für eine abweichende Beurteilung bei der Vorinstanz legt.

Abgrenzung: A-4199/2024 — Sachgerechte Risikoerklärung bei rechtsgenüglichen Fakten

Der Entscheid grenzt sich markant von BVGer A-4199/2024 vom 1. Juli 2025 ab, den das Gericht selbst mehrfach zitiert. In A-4199/2024 hatte das Bundesverwaltungsgericht (gleiche Abteilung I, andere Besetzung) eine Risikoerklärung bestätigt, weil dort ein rechtskräftiger Strafbefehl wegen Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte (Art. 285 StGB) vorlag, eine angespannte finanzielle Situation mit Bestechungsgefährdung bejaht wurde und eine Erpressungsgefährdung aufgrund verdeckter finanzieller Probleme gegeben war. Das Gericht hielt dort fest, die Vorinstanz habe sich von sachgerechten Überlegungen leiten lassen. Im vorliegenden Fall fehlt es hingegen an einer rechtskräftigen strafrechtlichen Verurteilung; die Polizeieinsätze von 2021 und 2022 beruhen auf unbestätigten einseitigen Behauptungen, und die finanzielle Situation wurde von der Vorinstanz selbst nicht als Risikofaktor eingestuft. Der Unterschied macht den dogmatischen Kern deutlich: Eine Risikoerklärung ist zulässig, wenn sie auf rechtsgenüglichen, gerichtlich überprüfbaren Fakten fusst (A-4199/2024); sie ist unzulässig, wenn sie auf reinen Vermutungen über die Richtigkeit einseitiger Drittdarstellungen beruht (A-7041/2025).

Vermutungsverbot als Kontur der BGer-Vorgaben

Das Vermutungsverbot, das das Gericht aus BBl 2017 2953, 3046 f. herleitet, ist nicht neu — es korrespondiert mit der ständigen Rechtsprechung, dass bei der Personensicherheitsprüfung zwar nicht nur aufgrund «harter» Fakten entschieden werden kann, die Risikoabschätzung aber auf Erhebungen und tatsächlichen Umständen basieren muss (vgl. BVGer A-2499/2014 vom 1. Oktober 2014 E. 5.2). Das Gericht wendet diesen Grundsatz hier aber mit besonderer Schärfe an: Es genügt nicht, dass die geprüfte Person in Konfliktsituationen verwickelt war; die Vorinstanz muss auch bei einseitigen, nicht weiterverfolgten Polizeieberichten aufzeigen, worauf ihre Annahme stützt, dass die Darstellung Dritter den Tatsachen entspricht und die Darstellung der geprüften Person unglaubwürdig ist. Fehlt es daran, ist die Risikobeurteilung nicht sachgerecht. Damit präzisiert der Entscheid die Anforderungen an die Begründung einer Risikoerklärung bei Konflikten im privaten Bereich, die nicht zu strafrechtlichen Sanktionen geführt haben.

Bezug zum Annex-Entscheid A-1851/2026

Auf bger-update.ch ist der Annex-Entscheid BVGer A-1851/2026 vom 10. September 2026 verzeichnet, der ebenfalls aus der Abteilung I des Bundesverwaltungsgerichts (mit demselnen Vorsitzenden Richter Tiefenthal) stammt und ebenfalls das Personensicherheitsprüfungsverfahren nach dem ISG betrifft. Während A-1851/2026 eine Feststellungserklärung nach Art. 39 Abs. 1 Bst. d ISG betrifft und eine erhebliche Verletzung des rechtlichen Gehörs feststellt, befasst sich der vorliegende Entscheid mit einer Risikoerklärung nach Art. 39 Abs. 1 Bst. c ISG und beanstandet materiell-rechtlich die unzulässige Begründung. Beide Entscheide zeigen eine tendenz stärkerer gerichtlicher Kontrolle der Fachstelle PSP VBS — im einen Fall formell (Gehör), im anderen materiell (Konsistenz und Vermutungsverbot). Im Fall A-1851/2026 ist der Weiterzug ans Bundesgericht ausgeschlossen (Art. 83 Bst. i BGG); im vorliegenden Fall sieht die Rechtsmittelbelehrung eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vor. Der Ausschlusstatbestand des Art. 83 Bst. i BGG erfasst nur Entscheide über das Erfordernis der persönlichen Mitwirkung bei einem Feststellungsverfahren, nicht aber Risikoerklärungen. In der OpenCaseLaw-Datenbank ist keine Appeal chain hinterlegt; ein allfälliger Weiterzug ist nicht bekannt.

Fazit

Das Bundesverwaltungsgericht hebt die Risikoerklärung auf, weil die Fachstelle PSP VBS den Konsistenzgrundsatz verletzt und ihr Sicherheitsrisiko auf unzulässige reine Vermutungen gestützt hat. Der Entscheid ist dogmatisch in dreifacher Hinsicht bedeutsam: Erstens präzisiert er das Konsistenzgebot bei Wiederholungsprüfungen mit Stufenwechsel — ein Verhaltensmuster, das auf der höheren Prüfstufe als unbedenklich beurteilt wurde, darf auf der tieferen Stufe nicht ohne hinzutretende rechtsgenügliche Sachverhalte als Sicherheitsrisiko neu qualifiziert werden. Zweitens schärft er das Vermutungsverbot: Einseitige, nicht rechtskräftig geklärte Behauptungen Dritter aus Polizeiberichten dürfen nicht ohne weitere tatsächliche Grundlage zur Glaubwürdigkeitsabwertung der geprüften Person herangezogen werden. Drittens illustriert er in der Abgrenzung zu A-4199/2024 die massgebliche Trennlinie: Eine Risikoerklärung trägt, wenn sie auf rechtsgenüglichen Fakten (rechtskräftige Verurteilung, nachgewiesene Erpressungsgefährdung) beruht; sie fällt, wenn sie auf Spekulation über die Richtigkeit einseitiger Drittdarstellungen fusst. Die Sicherheitserklärung von 2019 bleibt bestehen.