C-5137/2025 — Verbandsbeschwerderecht gegen Spitallisten: Keine pauschale Anfechtbarkeit der gesamten Spitalliste

Rechtsgebiet: Krankenversicherungsrecht (Spitalplanung) · Gericht: Bundesverwaltungsgericht, Abteilung III · Vorinstanz: Regierungsrat des Kantons Schwyz · Besetzung: 5 Richter/innen (Vorsitz Richter Beat Weber) · Verfahrensergebnis: Nichteintreten

Executive Summary

• Kernpunkt: Der Krankenversichererverband prio.swiss focht die gesamte Schwyzer Spitalliste 2025 Akutsomatik als solche an. Zu klären war, ob das am 1. Januar 2024 neu eingeführte ideelle Verbandsbeschwerderecht nach Art. 53 Abs. 1bis KVG die pauschale Anfechtung einer ganzen Spitalliste erlaubt.
• Entscheidung: Das Bundesverwaltungsgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein. Die Spitalliste als solche ist kein zulässiges Anfechtungsobjekt — auch nicht für Krankenversichererverbände. Die Verbände müssen wie Leistungserbringer einzelne Leistungsaufträge (Einzelverfügungen) konkret bezeichnen und begründen.
• Bedeutung: Erstmalige Klärung des Anfechtungsobjekts beim neuen Verbandsbeschwerderecht nach Art. 53 Abs. 1bis KVG. Das Gericht bestätigt, dass das ideelle Verbandsbeschwerderecht die Rechtsprechung zur Rechtsnatur der Spitalliste (Bündel von Einzelverfügungen) nicht ändert. Die Frage ist noch nicht höchstrichterlich geklärt; ein Weiterzug ans Bundesgericht ist grundsätzlich möglich.

Sachverhalt

Der Regierungsrat des Kantons Schwyz erliess am 3. Juni 2025 den RRB Nr. 446/2025, mit dem er die Schwyzer Spitalliste 2025 Akutsomatik und Rehabilitation verabschiedete und per 1. Juli 2025 in Kraft setzte. In Dispositiv-Ziffer 4 hielt er fest, dass bei Anfechtung der Spitalliste als Ganzes während des Rechtsmittelverfahrens die bisherige Spitalliste gelte.

prio.swiss — der Verband Schweizer Krankenversicherer — erhob am 10. Juli 2025 Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht mit dem Begehren, die gesamte Spitalliste 2025 Akutsomatik aufzuheben und die Angelegenheit zur Durchführung einer bundesrechtskonformen Spitalplanung an den Regierungsrat zurückzuweisen. prio.swiss rügte insbesondere einen Verstoss gegen die interkantonale Koordination gemäss Art. 39 Abs. 2 KVG sowie die Schaffung unzweckmässiger, überflüssiger und unwirtschaftlicher Spitalkapazitäten. Die Beschwerde richtete sich ausdrücklich gegen die Spitalliste als solche, nicht gegen einzelne Leistungsaufträge.

Die Vorinstanz beantragte Nichteintreten, soweit darauf einzutreten sei. Sie argumentierte, die Spitalliste sei nach konstanter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein Bündel von Individualverfügungen; Anfechtungsgegenstand bilde nur die den jeweiligen Beschwerdeführer betreffende Einzelverfügung. Eine pauschale Anfechtung der gesamten Spitalliste sei auch den Krankenversichererverbänden verwehrt.

Erwägungen

Zulässigkeit und Anfechtungsobjekt

Das Gericht prüft von Amtes wegen die Prozessvoraussetzungen. Die Beschwerdeerhebung erfolgte rechtzeitig, der Kostenvorschuss wurde fristgerecht geleistet. Streitig ist jedoch, ob die Spitalliste als solche — und nicht bloss einzelne Leistungsaufträge — Anfechtungsobjekt der Beschwerde sein kann.

Das Gericht stellt zunächst klar, dass Anfechtungsobjekt und Beschwerdelegitimation voneinander zu trennen sind (BGE 146 V 38 E. 4.3.2; BGE 140 II 315 E. 4.1). Die Beschwerdeführerin ist zwar gestützt auf Art. 53 Abs. 1bis KVG als ideelle Verbandsbeschwerdeführerin grundsätzlich beschwerdelegitimiert — ohne selbst Verfügungsadressatin zu sein oder ein schutzwürdiges persönliches Interesse geltend machen zu müssen. Diese Beschwerdelegitimation bestimmt jedoch nicht zugleich das Anfechtungsobjekt.

Rechtsnatur der Spitalliste nach Art. 53 Abs. 1 KVG

Nach konstanter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann die Spitalliste als solche nicht Gegenstand einer Beschwerde sein. In BVGE 2012/9 vom 2. April 2012 hat das Gericht — nach Abweisung der Qualifikation als Allgemeinverfügung oder Bündel von Allgemeinverfügungen — erkannt, dass die Spitalliste in erster Linie als Bündel von Individualverfügungen zu qualifizieren sei. Anfechtungsgegenstand ist demnach die Einzelverfügung, welche das den Beschwerdeführer betreffende Rechtsverhältnis regelt. Die nicht angefochtenen Verfügungen erwachsen in Rechtskraft. Diese Rechtsprechung wurde seither ständig bestätigt, zuletzt im Grundsatzurteil C-4438/2022 vom 13. November 2025, das auch für beschwerdeführende Kantone gilt.

Auslegung von Art. 53 Abs. 1bis KVG

Das Gericht legt Art. 53 Abs. 1bis KVG nach allen klassischen Auslegungselementen aus:

Art. 53 Abs. 1 und 1bis KVG (SR 832.10)«1 Gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach den Artikeln 39, 45, 46 Absatz 4, 46a Absatz 2, 47, 47b Absatz 2, 51 und 55 kann beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden. 1bis Organisationen der Versicherer von nationaler oder regionaler Bedeutung, die sich gemäss ihren Statuten dem Schutz der Interessen ihrer Mitglieder im Rahmen der Anwendung dieses Gesetzes widmen, steht das Beschwerderecht gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach Artikel 39 zu.»

Grammatikalische Auslegung: Der Wortlaut von Abs. 1bis ist Abs. 1 nachempfunden; beide verweisen auf «Beschlüsse der Kantonsregierungen nach Artikel 39». Auch die französischen und italienischen Fassungen zeigen keine Abweichungen, die auf ein erweitertes Anfechtungsobjekt hindeuteten.

Systematische Auslegung: Das neue Verbandsbeschwerderecht wurde als Abs. 1bis direkt anschliessend an Abs. 1 aufgenommen und referenziert dieselbe Bestimmung (Art. 39 KVG). Dies spricht dafür, dass beide Bestimmungen das gleiche Anfechtungsobjekt betreffen.

Historische Auslegung: Die Botschaft des Bundesrates (BBl 2019 6071, 6095 f.) betont das Kräftegleichgewicht zwischen Leistungserbringern und Versicherern sowie den Governance-Konflikt der Kantone. Eine direkte Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Anfechtungsobjekt findet sich nicht. Auch in den Parlamentsdebatten wurde nicht diskutiert, was Anfechtungsgegenstand sein soll, sondern nur, ob das Beschwerderecht einzuführen sei und ob es aufschiebende Wirkung haben solle.

Teleologische Auslegung: Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Krankenversichererverbände die Spitalliste als solche und nicht spezifisch einzelne Leistungsaufträge anfechten können müssen, um die Interessen der Obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) zu wahren. Eine pauschale Anfechtbarkeit ohne konkrete Bezugnahme auf einzelne Leistungsaufträge würde das Verbandsbeschwerderecht überdehnen und zu erheblicher Rechtsunsicherheit sowie Blockade der kantonalen Spitalplanung führen.

Art. 39 Abs. 1 KVG (SR 832.10)«Anstalten oder deren Abteilungen, die der stationären Behandlung akuter Krankheiten oder der stationären Durchführung von Massnahmen der medizinischen Rehabilitation dienen (Spitäler), sind zugelassen, wenn sie: a. ausreichende ärztliche Betreuung gewährleisten; b. über das erforderliche Fachpersonal verfügen; c. über zweckentsprechende medizinische Einrichtungen verfügen und eine zweckentsprechende pharmazeutische Versorgung gewährleisten; d. der von einem oder mehreren Kantonen gemeinsam aufgestellten Planung für eine bedarfsgerechte Spitalversorgung entsprechen, wobei private Trägerschaften angemessen in die Planung einzubeziehen sind; e. auf der nach Leistungsaufträgen in Kategorien gegliederten Spitalliste des Kantons aufgeführt sind; f. sich einer zertifizierten Gemeinschaft oder Stammgemeinschaft nach Artikel 11 Buchstabe a EPDG anschliessen.»

Grenzen des Verbandsbeschwerderechts

Das Gericht erinnert daran, dass auch «abstrakten» Beschwerderechten — wozu das ideelle Verbandsbeschwerderecht zählt — Grenzen gesetzt sind (BGE 123 II 16 E. 2c). Es muss eine «vernünftige Veranlassung» zur Rechtsmittelergreifung bestehen, und die Beschwerde muss sich auf eine konkrete Problemstellung beziehen. Die Legitimation folgt nicht ohne Weiteres aus der behaupteten Bundesrechtswidrigkeit der Spitalplanung. Die Verbände haben darzulegen, durch die Erteilung welcher konkreten Leistungsaufträge die OKP-Interessen aktuell und konkret gefährdet werden. Zudem müssen sie sich bereits im Vernehmlassungsverfahren mit konkreten Anträgen zu einzelnen Leistungsaufträgen einbringen, da im Beschwerdeverfahren neue Begehren unzulässig sind (Art. 53 Abs. 2 Bst. a KVG).

Literaturstimmen

In der Literatur wird die Frage unterschiedlich beurteilt. Katja Gfeller (SZS 2/2024, S. 58 f.) neigt eher zur Annahme, dass das Bundesverwaltungsgericht — wie bereits der Bundesrat — die Anfechtung ganzer Spitallisten zulassen werde. Dario Picecchi (in: Poledna/Rumetsch, Gesundheitsrecht, 2. Aufl. 2025, Rz. 187) vertritt die Gegenansicht: Das ideelle Verbandsbeschwerderecht ändere nichts am Anfechtungsobjekt. Das Gericht stellt fest, dass in der Literatur keine weiteren Elemente diskutiert wurden, die über die eigene Auslegung hinausgehen.

Ergebnis

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten, da die Spitalliste 2025 Akutsomatik als solche nicht Anfechtungsgegenstand sein kann und die Beschwerdeführerin keine einzelnen Leistungsaufträge angefochten hat. Die materiellen Rügen werden nicht behandelt. Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 5'000.— festgesetzt (entsprechend dem geleisteten Kostenvorschuss). Die anwaltlich vertretene Wilhelm Schulthess-Stiftung (Beschwerdegegnerin 11) hat Anspruch auf eine Parteientschädigung.

Einordnung in die Rechtsprechung

Der Entscheid reiht sich in die konstante Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Rechtsnatur der Spitalliste ein, die mit BVGE 2012/9 begründet und seither bestätigt wurde (BVGE 2019 V/6; BVGE 2018 V/3; BVGE 2016/14; BVGE 2014/4; BVGE 2013/46; BVGE 2013/45). Das Gericht wendet diese Rechtsprechung erstmals auf das neue Verbandsbeschwerderecht nach Art. 53 Abs. 1bis KVG an und bestätigt, dass das ideelle Verbandsbeschwerderecht — anders als die Beschwerdelegitimation — das Anfechtungsobjekt nicht erweitert. Die Spitalliste bleibt ein Bündel von Einzelverfügungen; Anfechtungsgegenstand bleibt die Einzelverfügung.

Damit wendet sich das Gericht gegen die Auffassung, wonach die frühere Praxis des Bundesrates (die gesamte Spitalliste als Anfechtungsgegenstand) durch die Einführung von Art. 53 Abs. 1bis KVG wieder aufleben würde. Es betont, dass das Bundesverwaltungsgericht bereits in BVGE 2010/51 vom 8. September 2010 sowohl hinsichtlich der Beschwerdelegitimation als auch des Anfechtungsobjekts von der bundesrätlichen Praxis abgewichen ist und der Gesetzgeber mit Art. 53 Abs. 1bis KVG keine Korrektur dieser Rechtsprechung beabsichtigte.

Die Frage ist noch nicht höchstrichterlich geklärt. Das Bundesgericht hat sich bislang nicht zum Anfechtungsobjekt bei Verbandsbeschwerden nach Art. 53 Abs. 1bis KVG geäussert. Die Beschwerdelegitimation von prio.swiss wurde im Teilurteil C-2518/2024 vom 27. Juni 2025 bejaht; das Anfechtungsobjekt blieb dort offen. Ein Weiterzug des vorliegenden Entscheids ans Bundesgericht ist grundsätzlich möglich (Art. 78 BGG, Frist 30 Tage). Über die Beschwerdelegitimation von prio.swiss im konkreten Einzelfall lag der Entwurf des Grundsatzurteils BVGE 2025 V/1 vom 13. November 2025 vor.

Fazit

Der Entscheid C-5137/2025 klärt erstmals die Reichweite des neuen Verbandsbeschwerderechts nach Art. 53 Abs. 1bis KVG hinsichtlich des Anfechtungsobjekts. Das Bundesverwaltungsgericht hält an seiner bewährten Dogmatik fest: Die Spitalliste ist ein Bündel von Einzelverfügungen, und auch Krankenversichererverbände müssen konkrete Leistungsaufträge benennen und begründen. Dies schützt die Rechtskraft der nicht streitigen Leistungsaufträge und verhindert, dass eine einzige Beschwerde die Spitalplanung eines Kantons für Jahre blockiert. Die praktische Bedeutung liegt darin, dass die Krankenversichererverbände ihre Rügen künftig präzise auf einzelne Leistungsaufträge fokussieren müssen — eine pauschale Anfechtung der gesamten Spitalliste ist unzulässig. Ob das Bundesgericht dieser Auslegung folgen wird, steht noch aus.