Tribunal VD AC.2026.0117 — Panneaux solaires thermiques en façade dans le périmètre ISOS : procédure d'annonce au lieu d'autorisation de construire

Domaine juridique : Droit de l'aménagement du territoire et des constructions · Autorité précédente : Municipalité de Moudon · Composition : CDAP, présidente Bernel, juge Kart, assesseur Prudente, greffière Häusler · Issue de la procédure : Recours admis ; décision attaquée annulée

Executive Summary

• Point central : Un propriétaire foncier souhaitait installer des panneaux solaires thermiques sur la façade pignon de son bâtiment d'habitation dans le périmètre ISOS de Moudon (VD) dans le cadre de la procédure d'annonce. La commune a exigé une autorisation de construire, sur la base de l'art. 18a al. 3 LAT (bien culturel) et de l'art. 32b let. b OAT (objectif de sauvegarde ISOS A), subsidiairement sur la base de l'art. 32a bis al. 3 OAT (prescriptions communales en matière d'esthétique).
• Décision : La Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal vaudois admet le recours et annule la décision de la commune. Le projet peut être traité dans le cadre de la procédure d'annonce.
• Portée : L'arrêt illustre l'application pratique de la nouvelle réglementation en vigueur depuis le 1er janvier 2026 relative aux installations solaires en façade dispensées d'autorisation (art. 32a bis OAT) dans le champ de tension avec la protection des monuments ISOS. La CDAP laisse expressément ouverte la question de savoir si le bâtiment relève de l'art. 18a al. 3 LAT et décide au contraire au moyen d'un argumentum a contrario tiré du comportement contradictoire de la commune : celle-ci avait elle-même autorisé en 2008 une modification substantielle de la façade (bandeau de fenêtres), alors que la parcelle portait encore l'objectif de sauvegarde A.
• Tribunal : Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public (CDAP). Voie de recours au Tribunal fédéral possible (art. 82 ss LTF).
• Classification : L'arrêt confirme la tendance en faveur de l'utilisation de l'énergie solaire, mais se distingue de l'arrêt du TF 1C_436/2024, qui a déclaré admissible une obligation d'autorisation de construire selon l'art. 18a al. 2 let. b LAT dans un périmètre de protection cantonal. En l'espèce, il n'y avait pas de bien culturel au sens de l'art. 18a al. 3 LAT, et la commune s'était elle-même contredite par rapport à sa prétention de protection.

Faits

A.________ est copropriétaire de la parcelle n° 371 à Moudon (VD), sise rue Mauborget 24. Le bien-fonds, d'une surface de 561 m², supporte un bâtiment d'habitation (ECA n° 326) qui a obtenu la note 4 (« objet bien intégré ») au recensement architectural vaudois. La parcelle est comprise dans le périmètre du plan partiel d'affectation « Le Centre » (PPA), dont le règlement (RPA) a été adopté le 5 décembre 2017 par le Conseil communal et approuvé le 27 février 2018 par le département cantonal compétent.

La Commune de Moudon est inscrite à l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse d'importance nationale (ISOS n° 4528). Selon la fiche ISOS actuelle (2e version, 02.2012), la parcelle n° 371 est comprise dans le périmètre 3 (« Bâti villageois sur la rive SO de la Broye »), qui est assorti de l'objectif de sauvegarde B (sauvegarde de la structure). Au sein de ce périmètre, l'ensemble 3.1 (« Quartier de Mauborget ») a été délimité avec l'objectif de sauvegarde A (sauvegarde de la substance). La parcelle n° 371 n'est toutefois pas incluse dans le plan de l'ensemble 3.1. La photographie n° 38 de la fiche ISOS, qui illustre le quartier Mauborget, représente l'angle sud-est du bâtiment ECA n° 326 — et par conséquent aussi le bâtiment du recourant.

Dans la fiche ISOS antérieure (1re version, 04.1990), le périmètre 3 tout entier (« Faubourg de Mauborget ») portait l'objectif de sauvegarde A et ne comprenait pas de sous-ensembles. Le bâtiment ECA n° 326 figurait sur les photographies d'alors n° 125 et 126 avec uniquement deux fenêtres verticales sur la partie supérieure de la façade pignon sud.

Le 24 février 2026, A.________ a déposé auprès de la Municipalité de Moudon un formulaire d'annonce (« annonce d'installation solaire non soumis à autorisation ») pour l'installation de panneaux solaires thermiques sur l'intégralité de la partie supérieure de la façade pignon sud. Les panneaux doivent être installés parallèlement à la façade à une distance inférieure à 20 cm, avec une surface totale projetée de 25 m². Par décision du 11 mars 2026, la commune a exigé un dossier complet de demande de permis de construire. Elle a motivé cela par le fait que le projet ne s'intégrait pas de manière satisfaisante dans le contexte bâti du périmètre du PPA et que le bâtiment disposait déjà d'installations photovoltaïques en toiture et en façade. Elle s'est prévalue de l'art. 32a bis al. 3 OAT et des prescriptions communales.

Le 18 mars 2026, le recourant a exigé que la commune soumette son projet à la ComSol (Commission consultative pour la promotion et l'intégration de l'énergie solaire). La commune a refusé le 23 mars 2026 : la procédure d'enquête publique a précisément pour but de consulter formellement les services cantonaux ; en amont, la commune n'avait pas à solliciter un service cantonal pour déterminer la procédure.

Le 7 avril 2026, A.________ a déposé un recours auprès de la CDAP, concluant principalement à l'annulation de la décision et à ce qu'il soit constaté que le projet puisse être traité dans le cadre de la procédure d'annonce ; subsidiairement, il a conclu au renvoi à la commune pour nouvelle décision.

La CDAP a procédé à une inspection locale le 27 juillet 2026. Elle a constaté que les panneaux devaient être installés sur la partie de la façade pignon en Eternit rose. Le recourant a expliqué qu'il avait, en 2008, percé la partie supérieure de la façade pignon pour y insérer un bandeau de fenêtres ; les plaques Eternit rose étaient déjà existantes et ont été remises à l'identique après les travaux. Ce projet avait été mis à l'enquête et autorisé par la commune. Les panneaux s'inscrivent dans un projet de modification complète du système de chauffage, afin de ne plus avoir recours au gaz.

La représentante de la commune a relevé que la commune n'avait pas pris de décision au fond et qu'elle ne s'opposait pas en principe aux installations solaires en façade ; une pesée globale des intérêts en présence devait être effectuée dans le cadre d'une procédure ordinaire d'autorisation.

Considérants

1. Recevabilité

La CDAP entre en matière sur le recours. Il a été déposé dans le délai (art. 95 LPA-VD) et dans les formes requises (art. 79 et 99 LPA-VD). Le recourant, en tant que destinataire de la décision attaquée, a un intérêt digne de protection (art. 75 LPA-VD) à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

2. Appréciation au fond

2.1 Les dispositions pertinentes du droit fédéral

Le recourant se fonde sur l'art. 18a al. 1 LAT et l'art. 32a bis OAT : son projet en façade serait dispensé d'autorisation et uniquement soumis à une obligation d'annonce. La commune fait valoir que le bâtiment relève, en tant que bien culturel, de l'art. 18a al. 3 LAT combiné avec l'art. 32b let. b OAT (objectif de sauvegarde ISOS A), de sorte qu'une autorisation de construire serait toujours requise ; subsidiairement, elle se fonde sur l'art. 32a bis al. 3 OAT (prescriptions communales en matière d'esthétique).

Les dispositions centrales se lisent comme suit (toutes en vigueur depuis le 1er janvier 2026) :

Art. 18a LAT (RS 700)

«1 Dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires suffisamment adaptées aux toits ou aux façades ne nécessitent pas d'autorisation selon l'art. 22, al. 1. De tels projets doivent être simplement annoncés à l'autorité compétente. 2 Le droit cantonal peut: a. désigner des types déterminés de zones à bâtir dans lesquelles l'aspect esthétique est mineur, dans lesquels d'autres installations solaires et assainissements énergétiques peuvent aussi être dispensées d'autorisation; b. prévoir une obligation d'autorisation dans des types précisément définis de zones à protéger. 2bis Dans les zones à bâtir, les structures permettant la production d'énergie solaire au-dessus ou en bordure des aires de stationnement de 15 places et plus sont en principe conformes à la zone. Les communes peuvent désigner dans leur plan d'aménagement des aires de stationnement pour lesquels de telles structures ne sont pas admissibles ou ne le sont qu'à certaines conditions. Elles peuvent déclarer en principe conformes à la zone des structures sur tout ou partie d'aires de stationnement de moins de 15 places. 3 Les installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels d'importance cantonale ou nationale sont toujours soumises à une autorisation de construire. Elles ne doivent pas porter d'atteinte majeure à ces biens ou sites. 4 Pour le reste, l'intérêt à l'utilisation de l'énergie solaire sur des constructions existantes ou nouvelles l'emporte en principe sur les aspects esthétiques.»

La nouveauté en vigueur depuis le 1er janvier 2026 dans l'art. 18a al. 1 LAT réside dans le fait que la dispense d'autorisation englobe désormais expressément aussi les installations solaires en façade (« aux toits ou aux façades »), alors qu'auparavant elle était limitée aux installations en toiture. La disposition d'exécution correspondante est constituée par l'art. 32a bis OAT, également nouveau :

Art. 32a bis OAT (RS 700.1)

«1 Les installations solaires en façades sont réputées suffisamment adaptées si elles remplissent au moins l'une des conditions suivantes: a. elles sont disposées sous forme d'une surface rectangulaire compacte et contiguë ou de plusieurs surfaces rectangulaires se répétant de manière régulière; b. elles remplacent de manière uniforme des éléments de façades ou parties de construction jusqu'ici uniformes; c. elles couvrent entièrement les surfaces d'un pignon des toits en pente; d. elles présentent une teinte aussi proche que possible que celle des surfaces de façades contiguës non recouvertes de panneaux solaires; e. elles se situent dans une zone d'activités; f. elles tombent dans le champ d'application de prescriptions d'aménagement cantonales ou communales relatives aux installations solaires en façades, dans une zone à bâtir et correspondent à ces dernières; g. elles remplissent une condition prévue par la législation cantonale pour les installations solaires en façades situées dans une zone à bâtir. 2 Sauf disposition contraire du droit cantonal, elles doivent en sus remplir les conditions suivantes: a. elles ne recouvrent pas des éléments de structure ou de décoration existants; b. vues de face, elles ne dépassent pas les bords de la façade; c. elles sont placées à une distance maximale de 20 cm de la façade et sont parallèles à celle-ci; d. elles sont conçues dans des couleurs et des matériaux uniformes et sont peu réfléchissantes selon l'état des connaissances techniques. 3 Les éventuelles exigences supplémentaires en matière d'intégration imposées par des prescriptions cantonales ou communales relatives à l'aménagement du territoire doivent être respectées, à moins que l'utilisation de l'énergie solaire n'en soit excessivement restreinte. 4 La procédure d'annonce se déroule conformément à l'art. 32a, al. 3.»

La question de savoir si une obligation d'autorisation de construire existe par exception en raison de la protection des biens culturels se détermine selon l'art. 18a al. 3 LAT. La définition des biens culturels est fournie par l'art. 32b OAT :

Art. 32b OAT (RS 700.1)

«Sont considérés comme des biens culturels d'importance cantonale ou nationale (art. 18a, al. 3, LAT): a. les biens culturels au sens de l'art. 1, let. a et b, de l'ordonnance du 29 octobre 2014 sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé, de catastrophe ou de situation d'urgence; b. les périmètres, ensembles et éléments individuels figurant à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse et assortis d'un objectif de sauvegarde A; c. les biens culturels d'importance nationale ou régionale répertoriés dans un autre inventaire adopté par la Confédération sur la base de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN); d. les biens culturels d'importance nationale ou régionale auxquels des contributions fédérales au sens de l'art. 13 LPN ont été accordées; e. les constructions et installations entrant dans le champ d'application de l'art. 24d, al. 2, LAT ou de l'art. 39, al. 2, de la présente ordonnance en raison de la protection dont elles bénéficient; f. les objets qui, dans le plan directeur approuvé par la Confédération, sont désignés comme étant des biens culturels d'importance cantonale au sens de l'art. 18a, al. 3, LAT.»

Selon l'art. 32b let. b OAT, les périmètres, ensembles et éléments individuels ISOS avec l'objectif de sauvegarde « sauvegarde de la substance » (objectif de sauvegarde A) relèvent de la notion de bien culturel au sens de l'art. 18a al. 3 LAT, ce qui déclenche une obligation inconditionnelle d'autorisation de construire pour les installations solaires. Pour les périmètres ISOS avec l'objectif de sauvegarde B (« sauvegarde de la structure »), cela ne s'applique en revanche pas.

2.2 Le droit cantonal et communal

La commune se prévaut du RPA du PPA « Le Centre ». L'art. 1.3 RPA vise la sauvegarde de la structure et de la substance historique ainsi que l'intégration architecturale et urbanistique. L'art. 5.5 RPA régit les installations solaires en toiture et renvoie aux art. 18a LAT et 32b OAT. L'art. 5.6 RPA exige l'intégration harmonieuse des constructions nouvelles et des transformations dans le tissu bâti existant.

2.3 Appréciation en l'espèce

La CDAP constate tout d'abord que le périmètre 3 ISOS de Moudon, qui englobe la parcelle n° 371, portait initialement l'objectif de sauvegarde A. Lors de la révision de la fiche ISOS en 2012, le périmètre a été subdivisé : l'ensemble 3.1 (quartier Mauborget) a conservé l'objectif de sauvegarde A, tandis que le reste du périmètre 3 — dans lequel se situe la parcelle n° 371 — a été rétrogradé à l'objectif de sauvegarde B. La parcelle n° 371 n'est pas incluse dans le plan de l'ensemble 3.1.

Cela seul rend déjà douteuse l'application de l'art. 18a al. 3 LAT combiné avec l'art. 32b let. b OAT, dans la mesure où le bâtiment ne se situe pas dans un sous-périmètre ISOS avec objectif de sauvegarde A, mais dans le périmètre avec objectif de sauvegarde B. La CDAP laisse toutefois expressément cette question ouverte (« Cette question peut toutefois souffrir de demeurer indécise »).

La CDAP décide au contraire par une autre voie, qui se fonde sur le comportement contradictoire de la commune (venire contra factum proprium) : la commune avait elle-même autorisé en 2008 le percement de la façade sud du bâtiment ECA n° 326 pour l'installation d'un bandeau de fenêtres — un élément directement visible sur les photographies ISOS du quartier Mauborget —, et ce à un moment où la parcelle n° 371 portait encore l'objectif de sauvegarde A. Une telle modification portait intrinsèquement atteinte à la substance du bâtiment et contredisait l'objectif de sauvegarde dont se prévaut aujourd'hui la commune.

La CDAP en conclut : la commune ne saurait exiger le maintien intact d'un état patrimonial qu'elle a elle-même contribué à altérer par une décision antérieure. Cette considération fait également échec au raisonnement subsidiaire de la commune tiré de l'art. 32a bis al. 3 OAT : la commune ne saurait se prévaloir de l'intégration et de la préservation de la substance d'un bâtiment qui a reçu la note 4 et sur lequel elle a elle-même autorisé les modifications décrites. Enfin, la commune n'a pas elle-même fait valoir que les panneaux ne seraient pas suffisamment adaptés à la façade au sens de l'art. 32a bis al. 1 et 2 OAT.

La CDAP conclut que l'obligation d'autorisation de construire n'est pas fondée et que le recourant a à juste titre transmis le formulaire d'annonce.

3. Frais

Un émolument judiciaire de 2'000 francs est mis à la charge de la Commune de Moudon, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Pas de dépens, le recourant ayant agi sans avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario).

Place dans la jurisprudence

Nouvelle situation juridique depuis le 1er janvier 2026 : installations solaires en façade

Le présent arrêt compte parmi les premières applications de la nouvelle réglementation entrée en vigueur le 1er janvier 2026 de l'art. 18a al. 1 LAT et de l'art. 32a bis OAT, qui étend la dispense d'autorisation aux installations solaires en façade. Jusqu'alors, cette privilégiation était limitée aux installations en toiture. La CDAP avait ainsi à se prononcer sur une norme entrée en vigueur à peine dix mois avant l'arrêt et pour laquelle il n'existe pas encore de jurisprudence fédérale consolidée concernant l'application aux façades.

Délimitation par rapport à TF 1C_436/2024 — obligation d'autorisation de construire dans les périmètres de protection

Le Tribunal fédéral a dû statuer dans l'arrêt TF 1C_436/2024 du 24 février 2026 (consid. 3.3 et 4.2.1) sur une installation photovoltaïque sur le toit d'un bâtiment situé dans un périmètre de protection cantonal du site construit de Lugnorre (Mont-Vully, FR). Il a confirmé l'obligation d'autorisation de construire sur la base de l'art. 18a al. 2 let. b LAT : le droit cantonal (art. 85 al. 1 let. f ReLATeC) avait fait usage de la possibilité de prévoir une obligation d'autorisation dans des zones de protection clairement définies. Le périmètre de protection était géographiquement délimité et objectivement justifié. L'art. 18a al. 4 LAT (priorité de l'énergie solaire) ne trouve pas application dans de telles zones de protection ; les autorités locales disposaient au contraire d'une large marge d'appréciation en matière de protection des monuments et des sites. Résumé sur bger-update.ch : 1C_436/2024.

Le présent arrêt s'en distingue à plusieurs égards :

Premièrement, la CDAP n'apprécie pas l'éligibilité matérielle d'un projet solaire dans un périmètre de protection, mais exclusivement la question procédurale de savoir si la procédure d'annonce suffit ou si une autorisation de construire est nécessaire. La commune n'avait expressément pas pris de décision au fond et ne s'opposait pas en principe aux installations solaires en façade.

Deuxièmement, la commune se prévaut ici principalement de l'art. 18a al. 3 LAT (biens culturels) et non de l'art. 18a al. 2 let. b LAT (zones de protection cantonales). Le TF dans l'arrêt 1C_436/2024 avait expressément retenu qu'en cas d'application de l'art. 18a al. 2 let. b LAT, la question de l'art. 18a al. 3 LAT n'avait plus à être examinée (consid. 3.3.4 a contrario). En l'espèce, la parcelle avait été rétrogradée de l'objectif de sauvegarde A à l'objectif de sauvegarde B lors de la révision ISOS et ne se situait pas dans l'ensemble 3.1, de sorte que l'art. 32b let. b OAT était d'emblée douteux.

Troisièmement — et c'est la particularité dogmatique centrale de l'arrêt — la CDAP ne décide pas au niveau de l'interprétation normative, mais en argumentant à partir d'un comportement contradictoire de l'autorité (venire contra factum proprium) : la commune avait elle-même autorisé en 2008 une modification substantielle de la façade (bandeau de fenêtres), alors que l'objectif de sauvegarde A s'appliquait. Elle ne saurait désormais appliquer aux panneaux solaires un standard plus strict que celui applicable à l'intervention dans la substance du bâtiment qu'elle a elle-même autorisée. Cet argument déplace la question de l'application normative abstraite vers la pratique administrative concrète et la protection de la confiance du propriétaire foncier.

Relation avec TF 1C_536/2025 — objectifs de sauvegarde ISOS et clause esthétique

Dans l'arrêt TF 1C_536/2025 du 25 juin 2026, le Tribunal fédéral a confirmé des restrictions constructionnelles en faveur de la protection ISOS à Avenches et a précisé que les objectifs de sauvegarde ISOS doivent être pris en compte de manière déterminante dans le cadre des clauses esthétiques cantonales. Cet arrêt concerne toutefois un projet de construction général, et non spécifiquement des installations solaires, et se rapporte à un périmètre avec objectif de sauvegarde A. Le présent arrêt n'est pas en contradiction avec celui-ci, dans la mesure où la CDAP ne remet pas en cause les objectifs de sauvegarde ISOS de manière générale, mais constate que la parcelle concrète ne porte plus que l'objectif de sauvegarde B après la révision ISOS et que la commune s'est en outre empêchée par son propre comportement antérieur de se prévaloir de ladite protection.

Relation avec la jurisprudence vaudoise

Dans Tribunal VD AC.2021.0025 du 2 juin 2021, la même CDAP avait annulé une décision communale qui refusait des panneaux solaires en toiture sur un bâtiment situé dans un ensemble ISOS avec objectif de sauvegarde A et avait renvoyé l'affaire pour nouvelle décision moyennant consultation de la ComSol. Le présent arrêt va plus loin : il confirme non seulement qu'une installation solaire dans un périmètre ISOS n'est pas catégoriquement exclue, mais qu'en cas d'objectif de sauvegarde B et de comportement contradictoire de la commune, il n'existe même pas d'obligation d'autorisation de construire. Le recourant peut réaliser le projet dans le cadre de la procédure d'annonce.

L'arrêt Tribunal VD AC.2018.0384 du 19 novembre 2018 avait déjà retenu que l'art. 18a LAT, en tant que disposition spéciale de droit fédéral, prime sur les exigences cantonales d'autorisation de construire. Ce principe est confirmé par le présent arrêt dans le domaine de la nouvelle réglementation des façades.

Voies de recours au Tribunal fédéral

L'arrêt peut faire l'objet, dans un délai de 30 jours dès sa notification, d'un recours en matière de droit public (art. 82 ss LTF) ou d'un recours constitutionnel subsidiaire (art. 113 ss LTF) au Tribunal fédéral. Aucune appeal chain n'est répertoriée dans la base de données OpenCaseLaw ; l'arrêt a été rendu le 20 octobre 2026 et publié le 27 octobre 2026. Il n'est pas connu si la Commune de Moudon introduira un recours. La question de droit de savoir sous quelles conditions un bâtiment situé dans un périmètre ISOS avec objectif de sauvegarde B peut être qualifié de bien culturel au sens de l'art. 18a al. 3 LAT n'est pas encore tranchée par le Tribunal fédéral — la CDAP l'a expressément laissée ouverte.

Conclusion

L'arrêt de la CDAP du Tribunal cantonal vaudois est remarquable à plusieurs égards. Il applique la nouvelle réglementation en vigueur depuis le 1er janvier 2026 relative aux installations solaires en façade dispensées d'autorisation (art. 32a bis OAT) et confirme la tendance en faveur de l'utilisation de l'énergie solaire. Dogmatiquement, l'argumentation fondée sur le comportement contradictoire de la commune est intéressante : l'autorité ne saurait fonder une obligation d'autorisation de construire pour des panneaux solaires sur l'argument de la protection des monuments lorsqu'elle a elle-même autorisé quelques années auparavant une intervention plus substantielle dans la substance du bâtiment (bandeau de fenêtres) sur le même bâtiment. Ceci confère au décisif argumentum a contrario une portée en matière de protection de la confiance qui va au-delà de la portée purement normative de l'art. 18a LAT.

Simultanément, l'arrêt met en évidence la portée pratique de la distinction ISOS entre l'objectif de sauvegarde A (sauvegarde de la substance, art. 32b let. b OAT) et l'objectif de sauvegarde B (sauvegarde de la structure) : seul le premier déclenche l'obligation inconditionnelle d'autorisation de construire selon l'art. 18a al. 3 LAT. La rétrogradation de la parcelle de l'objectif de sauvegarde A à l'objectif de sauvegarde B lors de la révision ISOS de 2012 a donc été déterminante pour l'issue de la procédure.

La question restée ouverte de savoir si un bâtiment figurant sur une photographie ISOS d'un ensemble avec objectif de sauvegarde A, sans appartenir lui-même à l'ensemble, peut être qualifié de bien culturel, pourrait prendre de l'importance dans les futurs cas. Le Tribunal fédéral a eu l'occasion dans l'arrêt 1C_436/2024 de préciser les conditions de l'art. 18a al. 2 let. b LAT ; une clarification de l'art. 18a al. 3 LAT par la plus haute autorité judiciaire dans le contexte ISOS reste à venir.