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Zusammenfassung des Urteils des Schweizerischen Bundesgerichts 2C_216/2025 vom 27. Januar 2026

Das vorliegende Urteil des Bundesgerichts befasst sich detailliert mit der Beschwerde einer Versicherungs- und Finanzvermittlungsgesellschaft, A.__ SA (nachfolgend die Beschwerdeführerin), gegen eine Entscheidung der Genfer Cour de justice. Die Beschwerdeführerin wurde vom Office cantonal de l'inspection et des relations du travail (nachfolgend Office cantonal) mit einer Busse von 21'700 CHF (vom Kantonsgericht auf 16'000 CHF reduziert) belegt und sollte auf eine öffentlich zugängliche Liste sanktionierter Unternehmen gesetzt werden. Grund war die Nichteinhaltung des Genfer Mindestlohns für 17 ihrer angeblich als Agenten tätigen Mitarbeiter.

1. Sachverhalt

A._ SA, mit Sitz in U._ (VD) und Büros in Genf, unterhielt seit Februar 2022 Kontrollen des Office cantonal bezüglich der Einhaltung des Mindestlohns für das Jahr 2021. Dabei wurde festgestellt, dass der Mindestlohn für 17 Mitarbeiter nicht eingehalten wurde und die Beschwerdeführerin keine vollständigen Lohn- und Arbeitszeitnachweise für zwölf weitere Angestellte übermittelte. Die Beschwerdeführerin bestritt den Arbeitnehmerstatus dieser Personen und legte Agenturverträge vor. Nach Anhörung von drei Mitarbeitern und weiteren Dokumenten der Beschwerdeführerin verhängte das Office cantonal am 30. Juli 2024 die erwähnte Busse und ordnete die Eintragung in eine öffentliche Liste an. Das Kantonsgericht reduzierte die Busse am 28. März 2025 auf 16'000 CHF, bestätigte jedoch die übrigen Punkte. Die Beschwerdeführerin gelangt daraufhin an das Bundesgericht.

2. Anwendbares Recht und Kognition des Bundesgerichts

Das Bundesgericht stellt fest, dass es sich beim vorliegenden Fall um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit im Zusammenhang mit dem Genfer Gesetz über die Arbeitsinspektion und die Arbeitsbeziehungen (LIRT) handelt. Da die LIRT Begriffe des Bundesrechts (Obligationenrecht, OR) zur Definition von "Arbeitnehmer" und "Arbeitsverhältnis" verwendet, wird das Bundesrecht in diesem Kontext als suppletives kantonales Recht angewendet. Die Kognition des Bundesgerichts ist daher auf die Rüge der Willkür (Art. 9 BV) oder der Verletzung anderer verfassungsmässiger Rechte beschränkt, sofern diese präzis geltend gemacht werden (Art. 106 Abs. 2 BGG).

3. Materielle Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden (Rz. 3)

Die Beschwerdeführerin rügte, weder das Office cantonal noch das Kantonsgericht seien für die zivilrechtliche Qualifikation der Verträge (Agentur- oder Arbeitsvertrag) zuständig, da dies in die Kompetenz des Genfer Arbeitsgerichts (Tribunal des prud'hommes) falle. Das Bundesgericht weist diesen Einwand zurück. Es erinnert an den Grundsatz der préalable, wonach die für die Hauptfrage zuständige Behörde (hier: die administrativ Sanktionierende) auch zur Entscheidung präjudizieller Fragen (hier: die Vertragsklassifizierung) befugt ist, sofern die eigentlich zuständige Behörde in der konkreten Sache noch nicht endgültig entschieden hat. Eine solche präjudizielle Entscheidung entfaltet jedoch keine res judicata Wirkung. Das Bundesgericht sah in der Anwendung dieser Regel durch das Kantonsgericht keine Willkür.

4. Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK (Rz. 4)

Ein zentraler Punkt des Urteils ist die Frage, ob die verhängten Sanktionen unter den autonomen strafrechtlichen Begriff von Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) fallen.

• Zivilrechtlicher Aspekt (Art. 6 § 1 EMRK): Das Bundesgericht verneint die Anwendbarkeit des zivilrechtlichen Aspekts, da die Massnahmen keinen entscheidenden Einfluss auf die zivilrechtlichen Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin haben.
• Strafrechtlicher Aspekt (Art. 6 § 1 EMRK nach den "Engel"-Kriterien): Das Bundesgericht prüft die strafrechtliche Natur anhand der drei "Engel"-Kriterien:
  • 1. Rechtliche Qualifikation im internen Recht: Die LIRT bezeichnet die Sanktion als "Verwaltungsbusse" und ordnet sie nicht den "strafrechtlichen Sanktionen" zu. Diesem Kriterium kommt jedoch nur ein relativer Wert zu.
  • 2. Art der Zuwiderhandlung: Die Busse sanktioniert die Nichteinhaltung einer Mindestlohnverpflichtung, die alle Arbeitgeber im Kanton Genf betrifft. Ihr Zweck ist wesentlich abschreckend und repressiv, nicht nur schadenersetzend. Hinzu kommt die zusätzliche Sanktion der Veröffentlichung auf einer öffentlichen Liste ("naming and shaming"), die ebenfalls einen präventiven und repressiven Charakter aufweist und sich an die Allgemeinheit richtet. Dies spricht für einen strafrechtlichen Charakter.
  • 3. Art und Schwere der Sanktion: Die Höchstbusse beträgt 30'000 CHF, im Wiederholungsfall 60'000 CHF. Das Bundesgericht verweist auf frühere Rechtsprechung (z.B. Kartellrecht, öffentliches Beschaffungswesen), wo deutlich höhere Bussgelder als strafrechtlich qualifiziert wurden. Auch wenn 30'000 CHF allein nicht zwingend ausreichen, so reicht dieser Betrag in Kombination mit der Natur der Zuwiderhandlung aus, um einen strafrechtlichen Charakter im Sinne von Art. 6 EMRK anzunehmen.

Fazit: Die administrative Busse und die Eintragung in die öffentliche Liste gemäss Art. 39N LIRT fallen unter den autonomen strafrechtlichen Begriff von Art. 6 EMRK.

5. Verfahrensgarantien gemäss Art. 6 § 3 EMRK (Rz. 5)

Da Art. 6 EMRK anwendbar ist, prüft das Bundesgericht die Rügen der Beschwerdeführerin bezüglich des Konfrontationsrechts und des Anklageprinzips. Es betont, dass Verfahren, die zu verwaltungsrechtlichen Sanktionen strafrechtlicher Natur führen, nicht zwingend den strengen Regeln eines Strafverfahrens stricto sensu unterliegen.

• Konfrontationsrecht (Art. 6 § 3 lit. d EMRK): Die Beschwerdeführerin rügte, sie habe nicht an den Anhörungen der Mitarbeiter teilnehmen können. Das Bundesgericht wendet den dreistufigen Test der EMRK-Rechtsprechung an (Al-Khawaja/Schatschaschwili):

  • 1. Ernsthafter Grund für die Nicht-Anwesenheit: Das Kantonsgericht begründete nicht, warum die Mitarbeiter nicht erneut angehört wurden.
  • 2. Alleinige oder massgebliche Grundlage: Die Aussagen der Mitarbeiter waren nicht die alleinige oder massgebliche Grundlage für die Verurteilung. Das Kantonsgericht stützte sich auf eine Gesamtbetrachtung verschiedener Indizien (Vertragsinhalt, Zeitpunkt des Abschlusses, WhatsApp-Nachrichten, internes Reglement, Sozialversicherungsbeiträge etc.).
  • 3. Ausreichende Kompensationsmassnahmen: Die Beschwerdeführerin hatte mehrfach Gelegenheit, sich zu äussern, erhielt Zusammenfassungen der Zeugenaussagen, konnte deren Glaubwürdigkeit anzweifeln und ihre eigene Version der Fakten darlegen. Sie war anwaltlich vertreten und verlangte keine zusätzlichen Anhörungen. Das Verfahren war in seiner Gesamtheit fair.
  • Fazit: Art. 6 § 3 lit. d EMRK wurde respektiert.

• Anklageprinzip (Art. 6 § 3 lit. a EMRK): Das Bundesgericht stellt fest, dass die wesentlichen Elemente der Sanktion (17 namentlich genannte Personen, Unterbezahlung, mangelnde Dokumentation, Berechnungsschwierigkeiten) in der Entscheidung des Office cantonal dargelegt waren. Die Beschwerdeführerin hatte ausreichend Gelegenheit, ihre Verteidigung vorzubereiten.

• Selbstbelastungsfreiheit: Das Bundesgericht hält fest, dass das Recht auf Selbstbelastungsfreiheit für juristische Personen in Überwachungsverfahren nicht absolut ist. Gemäss Art. 39M Abs. 2 LIRT besteht eine Pflicht zur Zusammenarbeit und zur Vorlage von Dokumenten, auch wenn diese für die betroffene Partei ungünstig sind. Andernfalls wäre die Kontrolle des Mindestlohns praktisch unmöglich.
• Fazit: Die Rügen bezüglich Art. 6 EMRK sind unbegründet.

6. Rüge des Formellen Rechtsverweigerung und mangelnder Begründung (Rz. 6)

Die Beschwerdeführerin rügte eine Verletzung des Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 112 BGG). Das Bundesgericht erachtete die Begründung des Kantonsgerichts als ausreichend, da sie die massgebenden Gründe darlegte und es der Beschwerdeführerin ermöglichte, die Entscheidung anzufechten. Nicht alle Argumente der Parteien müssen explizit behandelt werden, sondern nur die entscheidenden. Eine mangelnde Begründung sei nicht gleichzusetzen mit einer Ablehnung der vorgebrachten Argumente.

7. Willkürliche Sachverhaltsfeststellung (Rz. 7)

Das Bundesgericht weist die meisten Rügen der Beschwerdeführerin bezüglich willkürlicher Sachverhaltsfeststellung zurück. * Zeitpunkt der Vertragsabschlüsse: Die Feststellung, dass die "Agenturverträge" erst nach Inkrafttreten des Mindestlohns und Beginn der Kontrolle abgeschlossen wurden, ist nicht willkürlich. Dies schwächt deren Beweiswert zugunsten einer Qualifikation als Arbeitsvertrag. * WhatsApp-Nachrichten und internes Reglement: Die Bewertung von WhatsApp-Nachrichten und internen Reglementen als Hinweis auf ein Subordinationsverhältnis ist ebenfalls nicht willkürlich, da sie konkrete Anweisungen und hierarchische Strukturen aufzeigten (z.B. Anwesenheitspflicht, Arbeitszeiten, Sanktionen bis zur "Kündigung"). * Betroffene Personen und Zeitraum: Die Rüge bezüglich des Umfangs der betroffenen Personen (Q._ und P._) und des Zeitraums (ab April 2021) wird vom Bundesgericht offengelassen, da sie das Ergebnis des Urteils nicht beeinflusst (vgl. dazu Rz. 11.5).

8. Qualifikation der Verträge (Arbeitsvertrag vs. Agenturvertrag) (Rz. 8)

Dies ist der materielle Kern des Falles. Das Bundesgericht bestätigt die Qualifikation der Verträge als Arbeitsverträge anstelle von Agenturverträgen. * Rechtliche Grundlagen: Der entscheidende Unterschied zwischen Arbeitsvertrag (Art. 319 OR) und Agenturvertrag (Art. 418a OR) bzw. Auftrag liegt im Subordinationsverhältnis. Ein Arbeitnehmer ist persönlich, organisatorisch, zeitlich und bis zu einem gewissen Grad wirtschaftlich vom Arbeitgeber abhängig. Massgebend sind die materiellen Kriterien der tatsächlichen Arbeitsausführung, nicht die formale Bezeichnung des Vertrags. * Würdigung des Kantonsgerichts (Gesamtwürdigung): Das Kantonsgericht stützte seine Entscheidung auf eine Vielzahl von Indizien, die das Bundesgericht als willkürfrei erachtet: * Der Zeitpunkt der Vertragsunterzeichnung (nach Inkrafttreten des Mindestlohns und Beginn der Kontrollen, mit zuvor bestehenden Arbeitsverträgen für ähnliche Tätigkeiten). * Die Aussagen von Mitarbeitern über Anwesenheitspflicht und feste Arbeitszeiten. * Anweisungen in WhatsApp-Gruppen bezüglich Anwesenheit und Arbeitsorganisation. * Ein internes Reglement mit detaillierten Anweisungen, Disziplinarmassnahmen und der Erwähnung einer "hierarchischen Vertretung" und "Kündigung". * Detaillierte Datenerfassung im Kundenverwaltungssystem, die über ein übliches Mandatsverhältnis hinausgeht. * Bereitstellung von Büroräumen und Arbeitsmaterialien. * Ausschliessliche Tätigkeit für die Beschwerdeführerin und fehlende Eintragung ins Handelsregister der "Agenten". * Eine Wettbewerbsverbotsklausel. * Die Übernahme von Krankentaggeld- und Unfallversicherungen durch die "Agentur". * Die Übernahme von Sozialversicherungsbeiträgen (AVS/AI/APG) durch den "Mandanten". * Fazit: Die Gesamtheit dieser Indizien, insbesondere die hierarchische Organisation und das umfassende Weisungsrecht, begründet ein Subordinationsverhältnis. Die Qualifikation als Arbeitsverträge ist willkürfrei.

9. Berechnung des massgebenden Einkommens auf Monatsbasis (Rz. 9)

Die Beschwerdeführerin rügte, Art. 56F Abs. 2 der Genfer Verordnung über die Arbeitsinspektion und die Arbeitsbeziehungen (RIRT), der die monatliche Auszahlung des Mindestlohns vorschreibt, verstosse gegen Bundesrecht (Art. 349a Abs. 2 OR zur reinen Provisionszahlung, Art. 323 Abs. 2 OR zur aufgeschobenen Zahlung) sowie gegen den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV) und die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27, 36 BV). * Das Bundesgericht verweist auf seine Rechtsprechung (ACST/35/2021), wonach Art. 56F Abs. 2 RIRT der Umsetzung des Mindestlohns dient, um die Armut von Arbeitnehmern zu bekämpfen und ihnen ein monatliches Auskommen zu sichern. Dies entspreche dem Grundsatz von Art. 323 Abs. 1 OR, wonach der Lohn monatlich auszuzahlen ist. Eine Aufschiebung über einen Monat hinaus sei unzulässig, auch bei reiner Provisionszahlung. * Der Vorrang des Bundesrechts wird nicht verletzt, da kantonale Mindestlohnregelungen (wie der Neuchâteler Mindestlohn von 20 CHF oder der Genfer Mindestlohn von 23 CHF) primär sozialpolitische Ziele verfolgen und nicht dem Wirtschaftsrecht zuzuordnen sind. * Die Wirtschaftsfreiheit wird ebenfalls nicht verletzt, da der Mindestlohn eine zulässige Massnahme der Sozialpolitik darstellt und auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruht (Art. 143 I 403 E. 5). * Fazit: Die Rügen sind unbegründet.

10. Erfüllung der objektiven und subjektiven Tatbestandsmerkmale (Rz. 10)

Das Bundesgericht stellt fest, dass das objektive Tatbestandsmerkmal der Übertretung (Nichteinhaltung des Mindestlohns gemäss Art. 39K LIRT) erfüllt ist, da das Kantonsgericht willkürfrei eine Unterbezahlung festgestellt hat. Da das Gesetz keine subjektiven Tatbestandsmerkmale vorsieht und die Beschwerdeführerin eine juristische Person ist, mussten Absicht oder Fahrlässigkeit nicht geprüft werden.

11. Höhe der Busse (Rz. 11)

Die Beschwerdeführerin rügte die Höhe der Busse von 16'000 CHF als unverhältnismässig. Das Bundesgericht prüft Bussgelder nur auf offensichtliche Unverhältnismässigkeit oder Willkür (Art. 5 Abs. 2, 9, 36 Abs. 3 BV). Die Bezugnahme des Kantonsgerichts auf Art. 47 ff. des Strafgesetzbuches (StGB) erfolgt hier als Anwendung von suppletivem kantonalem Recht, weshalb die Prüfung auf Willkür beschränkt ist. * Das Kantonsgericht berücksichtigte bei der Strafzumessung das schuldhafte Verhalten der Beschwerdeführerin, die hohe Anzahl der betroffenen Personen (17), die mangelnde Zusammenarbeit (was die genaue Berechnung der Unterbezahlung verhinderte) und die systematische Verweigerung eines Lohns, bis Provisionsschwellen erreicht waren. * Good Faith / fehlende Zusammenarbeit: Die Beschwerdeführerin kann sich nicht auf den guten Glauben berufen, da ihr keine Zusicherungen gemacht wurden. Sie hätte Massnahmen ergreifen müssen, um die Einhaltung der Mindestlohnvorschriften zu gewährleisten. * Betroffene Periode und Anzahl Personen: Selbst wenn der genaue Zeitraum (ab April 2021) oder die genaue Anzahl der Personen (17 statt 15) in einzelnen Punkten zu korrigieren wären, beeinflusst dies die Gesamtbetrachtung des schweren Fehlverhaltens und der mangelnden Kooperation nicht entscheidend. 15 betroffene Mitarbeiter sind immer noch eine "wichtige" Anzahl. * Fazit: Die Busse erscheint als geeignete, notwendige und verhältnismässige Massnahme. Die Rügen sind unbegründet.

12. Schlussfolgerung

Das Bundesgericht weist die Beschwerde vollumfänglich ab.

Kurze Zusammenfassung der wesentlichen Punkte:

1. Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK: Die administrative Busse und die Eintragung in eine öffentliche Liste wegen Nichteinhaltung des Mindestlohns fallen aufgrund ihres abschreckenden und repressiven Charakters sowie der Bussenhöhe unter den autonomen strafrechtlichen Begriff von Art. 6 EMRK.
2. Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden: Verwaltungsbehörden sind befugt, präjudizielle zivilrechtliche Fragen (wie die Vertragsklassifizierung) zu entscheiden, wenn sie für die Hauptsache (administrative Sanktion) zuständig sind.
3. Vertragsklassifizierung: Das Bundesgericht bestätigt die kantonsgerichtliche Würdigung, dass die "Agenturverträge" der Beschwerdeführerin aufgrund einer Gesamtbetrachtung materieller Indizien (u.a. Weisungsbefugnis, Arbeitsorganisation, Bereitstellung von Mitteln, Übernahme von Sozialabgaben, internes Reglement) als Arbeitsverträge zu qualifizieren sind. Das entscheidende Kriterium ist das Subordinationsverhältnis.
4. Mindestlohnberechnung: Die kantonale Vorschrift der monatlichen Auszahlung des Mindestlohns ist mit Bundesrecht und der Wirtschaftsfreiheit vereinbar, da sie sozialpolitische Ziele verfolgt und die Verpflichtung zur monatlichen Lohnzahlung (Art. 323 Abs. 1 OR) auch bei Provisionslöhnen greift.
5. Verfahrensgarantien: Die Anforderungen an die Verfahrensgarantien gemäss Art. 6 EMRK sind in verwaltungsrechtlichen Sanktionsverfahren strafrechtlicher Natur erfüllt, auch wenn nicht alle strengen Regeln eines Strafverfahrens stricto sensu gelten. Die Möglichkeit zur Stellungnahme und zur Anzweiflung von Beweismitteln wird als ausreichend erachtet.
6. Bussenhöhe: Die Höhe der Busse von 16'000 CHF ist angesichts des schuldhaften Verhaltens, der Anzahl betroffener Mitarbeiter und der mangelnden Zusammenarbeit der Beschwerdeführerin verhältnismässig und nicht willkürlich.