Es handelt sich um ein experimentelles Feature. Es besteht keine Gewähr für die Richtigkeit der Zusammenfassung.
1. Parteien und Streitgegenstand
Das vorliegende Urteil betrifft eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten der A._ AG (Beschwerdeführerin), Eigentümerin unmittelbar angrenzender Liegenschaften, gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich. Beschwerdegegnerin ist die Personalvorsorgestiftung B._ (Bauherrschaft). Im Kern geht es um die Frage, ob eine der Bauherrschaft am 13. September 2017 erteilte Baubewilligung für den Neubau von fünf Mehrfamilienhäusern mit Tiefgarage durch Zeitablauf gemäss § 322 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes (PBG/ZH) erloschen ist. Die Beschwerdeführerin beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und die Feststellung, dass die Gültigkeitsfrist der Baubewilligung ca. Ende Oktober 2017 zu laufen begonnen hat und die Bewilligung folglich verwirkt sei.
2. Sachverhalt und Verfahrensgeschichte (relevant für die Begründung)
Mit Beschluss vom 13. September 2017 erteilte die Baubehörde Bülach der Bauherrschaft die Baubewilligung. Disp.-Ziff. 3.6 dieser Bewilligung sah vor, dass vor Baufreigabe ein Konzept der Baustellenorganisation der Baubehörde zur Genehmigung vorzulegen sei. Die Baubewilligung wurde unangefochten rechtskräftig.
In der Folge entstanden Streitigkeiten bezüglich der Baustellenerschliessung, insbesondere der Nutzung benachbarter Grundstücke der A.__ AG (Beschwerdeführerin) als Baustellenzufahrt (sog. Hammerschlagsrecht). Dies führte zu mehreren Rekurs- und Beschwerdeverfahren, die bis vor das Bundesgericht gelangten, aber nicht zur Aufhebung der ursprünglichen Baubewilligung führten.
Entscheidend für den vorliegenden Fall sind die nachfolgenden Entwicklungen: * Am 17. August 2020 bewilligte die Baubehörde einen Baustelleninstallationsplan "Aushub" und entzog einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung mit der Begründung, es bestehe die Gefahr des Ablaufs der Baubewilligung (ca. Oktober 2020). * Die A._ AG erhob Rekurs; das Baurekursgericht stellte mit Präsidialverfügung vom 8. September 2020 die aufschiebende Wirkung wieder her, wobei es erwog, die Frist für die Verwirkung der Baubewilligung habe noch nicht zu laufen begonnen. Am 3. Dezember 2020 hob das Baurekursgericht die Bewilligung des Baustelleninstallationsplans auf. * Mit Beschluss vom 17. Februar 2021 stellte die Baubehörde auf Antrag der Bauherrschaft fest, dass die Frist für die Gültigkeit der Baubewilligung vom 13. September 2017 noch nicht zu laufen begonnen habe. Dies ist der Gegenstand der vorliegenden Beschwerde. * Ein von der A._ AG im Rekursverfahren gegen diesen Feststellungsbeschluss gestelltes Ausstandsbegehren gegen das Gerichtspräsidium des Baurekursgerichts wurde vom Bundesgericht am 11. Juli 2023 gutgeheissen (Urteil 1C_659/2021, publ. in ZBl 125/2024 336), weil sich das Präsidium im vorangegangenen Verfahren zu dezidiert zur Frage des Fristbeginns geäussert hatte.
Nach erneuter Beurteilung wies das Baurekursgericht den Rekurs der A.__ AG ab, ebenso wie das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die anschliessende Beschwerde.
3. Rechtliche Erwägungen des Bundesgerichts
Das Bundesgericht prüft kantonales Recht, namentlich das Zürcher Planungs- und Baugesetz (PBG/ZH), nur unter dem Blickwinkel verfassungsmässiger Rechte, insbesondere des Willkürverbots (Art. 9 BV i.V.m. Art. 95 lit. a BGG).
3.1. Rüge der Befangenheit der Baubehörde
Die Beschwerdeführerin rügte, die Baubehörde sei befangen gewesen, da sie im Beschluss vom 17. August 2020 eine drohende Verwirkung der Baubewilligung geltend gemacht, im Beschluss vom 17. Februar 2021 aber den gegenteiligen Standpunkt vertreten habe, die Frist habe noch nicht zu laufen begonnen. Die Beschwerdeführerin zog einen Vergleich zum Bundesgerichtsentscheid 1C_659/2021, der im Rahmen eines Ausstandsbegehrens gegen das Baurekursgericht erging.
Das Bundesgericht weist diese Rüge ab. Es hält fest, dass die Mitwirkung an einem Zwischenentscheid über vorsorgliche Massnahmen für sich allein nicht genügt, um den Anschein der Befangenheit im Hauptsacheverfahren zu begründen. Es bedürfe besonderer Umstände, wie ein definitives Festlegen der Behörde. Im vorinstanzlich zitierten Urteil 1C_659/2021 wurde die Befangenheit des Präsidiums des Baurekursgerichts bejaht, weil es die gegenteilige Rechtsauffassung als "haltlos" bezeichnet hatte und sich somit sehr dezidiert festgelegt hatte. Die Baubehörde hatte in ihrer Verfügung vom 17. August 2020 hingegen lediglich ausgeführt, es bestehe die "Gefahr", dass die Gültigkeit der Baubewilligung ablaufe, ohne dies näher zu begründen. Dies genügt nicht, um den Anschein der Befangenheit zu begründen. Die Tatsache, dass die Baubehörde ihre ursprüngliche Auffassung später im Feststellungsentscheid änderte, zeige gerade ihre fehlende Voreingenommenheit und Entscheidungsbereitschaft. Ein geändertes Rechtsverständnis, insbesondere aufgrund des zwischenzeitlich ergangenen, nicht angefochtenen Entscheids des Baurekursgerichts, ist für sich allein kein Ausstandsgrund.
3.2. Erlöschen der Baubewilligung durch Zeitablauf (Hauptsache)
Die Hauptfrage dreht sich um die Auslegung von § 322 PBG/ZH zur Gültigkeit von Baubewilligungen: * § 322 Abs. 1 PBG/ZH: Baubewilligungen erlöschen nach drei Jahren, wenn nicht vorher mit der Ausführung begonnen wurde. * § 322 Abs. 2 PBG/ZH: Sind mehrere baurechtliche Bewilligungen nötig, ist die letzte Bewilligung für das Erlöschen der übrigen und den Baubeginn massgeblich. * § 322 Abs. 3 PBG/ZH: Die Frist beginnt mit dem Ablauf der letzten Rechtsmittelfrist, in streitigen Fällen mit der Rechtskraft des Entscheids. * § 322 Abs. 4 PBG/ZH: Nebenbestimmungen zur Bewilligung beeinflussen den Fristenlauf nicht. * § 20 Abs. 1 BVV/ZH: Baurechtliche Bewilligungen umfassen alle für den Baubeginn nach PBG notwendigen Bewilligungen und Genehmigungen.
3.2.1. Qualifikation der Stammbaubewilligung als Zwischenentscheid
Das Bundesgericht bestätigt die Einschätzung des Verwaltungsgerichts. Es verweist auf seine ständige Rechtsprechung zu Art. 93 BGG, wonach eine Baubewilligung prozessual einen Zwischenentscheid darstellt, wenn vor Baubeginn noch weitere Pläne beigebracht und genehmigt werden müssen, sofern dabei ein Umsetzungsspielraum besteht (BGE 149 II 170 E. 1.8 und 1.9). In solchen Fällen gilt das Baubewilligungsverfahren als noch nicht abgeschlossen, und die Rechtsmittelfrist läuft erst ab Eröffnung des Entscheids betreffend die Nebenbestimmungen. Dies verhindert, dass eine (Stamm-)Baubewilligung verwirkt, obwohl sie noch keine Wirkung entfaltet und unter Umständen noch vor Bundesgericht angefochten werden kann.
Im vorliegenden Fall sah die Baubewilligung vom 13. September 2017 in Disp.-Ziff. 3.6 vor, dass vor Baufreigabe ein Bauplatzinstallationsplan zur Genehmigung einzureichen sei, der u.a. Zu- und Wegfahrten, Deponie- und Lagerflächen sowie strassenpolizeiliche Bedingungen umfassen müsse. Das Bundesgericht bejaht das Bestehen eines gewissen Handlungsspielraums für die Bauherrschaft, was sich insbesondere in den Rechtsstreitigkeiten um das Hammerschlagsrecht und die Erschliessung zeigte. Das Bundesgericht hält fest, dass die Auslegung des § 322 PBG/ZH im Lichte dieser Rechtsprechung nicht willkürlich ist. Insbesondere relativieren § 322 Abs. 2 und 3 PBG/ZH (die auf die letzte für den Baubeginn erforderliche Bewilligung abstellen) die Bestimmung in Abs. 4, wonach Nebenbestimmungen den Fristenlauf nicht beeinflussen. Abs. 4 ist gemäss dem Bundesgericht willkürfrei auf Nebenbestimmungen zu reduzieren, die entweder erst nach Baubeginn umgesetzt werden müssen oder keinen Entscheidspielraum mehr beinhalten. Da hier ein solcher Spielraum bestand, hat die Stammbaubewilligung materiell noch keine Rechtskraft erlangt, und die Verwirkungsfrist hat folglich noch nicht zu laufen begonnen.
3.2.2. Einwände der Beschwerdeführerin
Die Einwände der Beschwerdeführerin, wonach die Baubehörde selbst von der Rechtskraft der Baubewilligung ausgegangen sei oder kein Spielraum bestanden habe, werden zurückgewiesen. Die Frage der Rechtskraft ist eine Rechtsfrage, die vom Verwaltungsgericht frei zu prüfen war. Der Spielraum wurde aufgrund der Komplexität der Baustellenerschliessung und der Notwendigkeit weiterer Genehmigungen bejaht. Auch die Rechtmässigkeit der ursprünglichen Baubewilligung oder der Nebenbestimmung selbst war nicht Gegenstand des vorliegenden Feststellungsverfahrens.
3.2.3. Verzögerung bei der Beseitigung von Bauhindernissen
Schliesslich prüft das Bundesgericht, ob eine Verwirkung der Baubewilligung dennoch eingetreten ist, weil die Bauherrschaft die Beseitigung der Bauhindernisse verzögert hat. Das Verwaltungsgericht hatte erwogen, eine Bauherrschaft dürfe nicht unbestimmt zuwarten, müsse aber das Nötige innert nützlicher Frist unternehmen; dabei lasse die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung einen Zeitraum von drei Jahren zu. Angesichts der Tatsache, dass zwischen der Stammbaubewilligung (2017) und den ersten Massnahmen zur Beseitigung des Bauhindernisses (Baustelleninstallationsplan August 2018, Kontaktaufnahme September 2018) keine drei Jahre verstrichen waren und Vergleichsgespräche geführt wurden, erachtete das Verwaltungsgericht die einschneidende Rechtsfolge der Verwirkung als nicht gerechtfertigt. Das Bundesgericht stellt fest, dass diese Einschätzung nicht willkürlich ist, da § 322 PBG/ZH der Bauherrschaft grundsätzlich drei Jahre Zeit lässt, um zu entscheiden, ob sie bauen will.
4. Schlussfolgerung
Das Bundesgericht kommt zum Ergebnis, dass die Beschwerde unbegründet ist und weist sie ab. Die Baubewilligung ist demnach nicht verwirkt, da die Gültigkeitsfrist aufgrund der Natur der Baubewilligung als Zwischenentscheid, der noch weitere Genehmigungen mit Umsetzungsspielraum erforderte, noch nicht zu laufen begonnen hat.
Kurze Zusammenfassung der wesentlichen Punkte:Das Bundesgericht weist die Beschwerde der A._ AG ab und bestätigt, dass die Baubewilligung der Personalvorsorgestiftung B._ aus dem Jahr 2017 nicht verwirkt ist. 1. Befangenheit der Baubehörde verneint: Die Baubehörde hatte sich nicht dezidiert genug festgelegt, um den Anschein der Befangenheit zu begründen. Ihre Änderung der Rechtsauffassung war durch einen zwischenzeitlichen Entscheid des Baurekursgerichts begründet und legitim. 2. Baubewilligung als Zwischenentscheid: Da die Baubewilligung eine Nebenbestimmung enthielt, die vor Baubeginn die Genehmigung eines Bauplatzinstallationsplans mit erheblichem Umsetzungsspielraum verlangte, qualifiziert sie das Bundesgericht – in Anwendung seiner Rechtsprechung zu Art. 93 BGG – als Zwischenentscheid. 3. Fristbeginn hinausgeschoben: Als Zwischenentscheid hat die Baubewilligung materiell noch keine Rechtskraft erlangt, weshalb die dreijährige Verwirkungsfrist gemäss § 322 PBG/ZH noch nicht zu laufen begonnen hat. Die Bestimmung über Nebenbestimmungen in § 322 Abs. 4 PBG/ZH wird so ausgelegt, dass sie nur für spielraumlose oder nach Baubeginn umzusetzende Nebenbestimmungen gilt. 4. Keine Verwirkung durch Verzögerung: Die Bauherrschaft hat die Beseitigung von Bauhindernissen nicht in willkürlich langer Zeit verzögert, da die massgeblichen Fristen für Massnahmen zur Beseitigung von Bauhindernissen mit der im Gesetz für den Baubeginn vorgesehenen dreijährigen Frist in Einklang stehen.