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Das vorliegende Urteil des Schweizerischen Bundesgerichts befasst sich mit der Beschwerde der Stadt Winterthur gegen einen Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich. Strittig ist die Baubewilligung für die Erstellung einer Photovoltaikanlage auf einem bestehenden Gebäude in der Kernzone der Stadt Winterthur. Das Baugrundstück liegt zudem im Perimeter des Bundesinventars der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) mit Erhaltungsziel A und im Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder von kantonaler Bedeutung.
Der Bauausschuss der Stadt Winterthur erteilte die Bewilligung ursprünglich. Der Zürcher Heimatschutz ZVH rekurrierte erfolgreich beim Baurekursgericht, das den Beschluss aufhob und die Sache an den Bauausschuss zur weiteren Sachverhaltsermittlung, insbesondere zur Klärung der Notwendigkeit eines Gutachtens der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) oder der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD), zurückwies. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich bestätigte diesen Rückweisungsentscheid. Die Stadt Winterthur gelangte daraufhin an das Bundesgericht, um die Aufhebung der kantonalen Entscheide und die Bestätigung ihrer ursprünglichen Baubewilligung zu erwirken.
2. Rechtlicher Kontext und KernfrageDie zentrale Rechtsfrage, die das Bundesgericht zu klären hatte, war, ob die Baubewilligung für eine Photovoltaikanlage auf einem Gebäude im ISOS-Perimeter mit Erhaltungsziel A, das sich innerhalb der Bauzone befindet, als "Erfüllung einer Bundesaufgabe" im Sinne des Natur- und Heimatschutzgesetzes (NHG) zu qualifizieren ist. Die Bejahung dieser Frage hätte zur Folge, dass die zuständige kantonale Fachstelle nach Art. 7 Abs. 1 und Art. 25 Abs. 2 NHG beurteilen müsste, ob ein Gutachten der ENHK oder EKD erforderlich ist (Art. 7 Abs. 2 und Art. 25 Abs. 1 NHG i.V.m. Art. 23 Abs. 4 NHV). Bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe findet Art. 6 NHG (ungeschmälerte Erhaltung) direkt Anwendung. Erfolgt hingegen keine Bundesaufgabe, ist ein solches Gutachten fakultativ, und das ISOS entfaltet nur eine "mittelbare" Wirkung im Rahmen der Interessenabwägung und Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe.
Massgebend sind die Bestimmungen des Raumplanungsgesetzes (RPG) und dessen Verordnung (RPV): * Art. 18a Abs. 1 RPG sieht vor, dass genügend angepasste Solaranlagen auf Dächern in Bau- und Landwirtschaftszonen keiner Baubewilligung bedürfen, sondern lediglich meldepflichtig sind. * Art. 18a Abs. 3 RPG statuiert jedoch eine Bewilligungspflicht für Solaranlagen auf Kultur- und Naturdenkmälern von kantonaler und nationaler Bedeutung und hält fest, dass sie solche Denkmäler nicht wesentlich beeinträchtigen dürfen. * Art. 32b lit. b RPV präzisiert, dass Gebiete, Baugruppen und Einzelelemente gemäss Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler Bedeutung mit Erhaltungsziel A als Kulturdenkmäler von kantonaler oder nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 18a Abs. 3 RPG gelten.
Im vorliegenden Fall ist die geplante Photovoltaikanlage aufgrund der Lage im ISOS-Perimeter mit Erhaltungsziel A nach Art. 18a Abs. 3 RPG i.V.m. Art. 32b lit. b RPV bewilligungspflichtig.
3. Argumentation der Beschwerdeführerin und des AREDie Stadt Winterthur argumentierte, eine gestützt auf Art. 18a Abs. 3 RPG erteilte Baubewilligung sei nicht als Erfüllung einer Bundesaufgabe zu betrachten. Sie rügte eine Abweichung von der bisherigen Praxis des Verwaltungsgerichts und sah einen Verstoss gegen die Rechtsgleichheit und die Einheitlichkeit der Rechtsprechung. Ferner machte sie geltend, eine Auslegung von Art. 18a Abs. 3 RPG als abschliessende Bundesregelung ohne Raum für kantonale oder kommunale Ausführungsbestimmungen sei verfassungswidrig. Dem Bund stehe gemäss Art. 75 BV lediglich eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz zu. Art. 18a Abs. 3 RPG sei dahingehend zu verstehen, dass die Regelungskompetenzen beim Kanton verblieben bzw. den Behörden ein weiter Auslegungsspielraum zukomme.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) schloss sich im Ergebnis der Beschwerdeführerin an. Es führte an, Art. 18a Abs. 3 RPG sei keine eigenständige Bewilligungsvoraussetzung, da die Nichtbeeinträchtigung von Kulturdenkmälern bereits aus der generellen Interessenabwägung (Art. 3 RPV) und Art. 6 Abs. 1 NHG folge. Die bundesrechtlichen Vorgaben in Art. 18a Abs. 3 RPG würden daher nicht auf eine Bundesaufgabe schliessen lassen, zumal der Bund innerhalb der Bauzonen nur untergeordnet gesetzgeberisch tätig sei und die Kantone bzw. Gemeinden die Vorgaben näher regeln könnten.
4. Erwägungen des BundesgerichtsDas Bundesgericht wies die Beschwerde der Stadt Winterthur ab und bestätigte den Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts.
4.1 Zur Rüge der PraxisänderungDas Bundesgericht verneinte eine unzulässige Praxisänderung des Verwaltungsgerichts. Es hielt fest, dass im zitierten Urteil des Verwaltungsgerichts (VB.2019.00758) die Frage des Vorliegens einer Bundesaufgabe nicht vertieft geprüft worden sei und keine gefestigte Praxis bestanden habe. Das Bundesgericht selbst sei als höchstes Gericht der Schweiz (Art. 188 Abs. 1 BV) nicht an die Praxis untergeordneter Instanzen gebunden, sondern habe für die richtige und einheitliche Anwendung von Bundesrecht zu sorgen.
4.2 Zur Qualifikation als Bundesaufgabe und der Tragweite von Art. 18a Abs. 3 RPGMassgebliche Rechtsprechung und Lehrmeinung: Das Bundesgericht verwies auf seine eigene Rechtsprechung, insbesondere das Urteil 1C_179/2015, 1C_180/2015 vom 11. Mai 2016. In diesem Urteil wurde Art. 18a RPG i.V.m. Art. 32a und Art. 32b RPV als eine direkt anwendbare Bewilligungsnorm qualifiziert, die grundsätzlich keiner kantonalen Umsetzung bedürfe. Obwohl der damalige Fall eine Anlage ausserhalb der Bauzone betraf, hatte dieser Umstand für die Beurteilung der Bundesaufgabe keine Bedeutung. Das Bundesgericht hatte die Bundesaufgabe unmittelbar aus Art. 18a RPG abgeleitet und Art. 18a Abs. 3 RPG in der Folge auch für eine Solaranlage innerhalb der Bauzone direkt angewendet (Urteil 1C_26/2016 vom 16. November 2016). Die einhellige Lehrmeinung stützt diese Auffassung, wonach Art. 18a RPG generell – innerhalb und ausserhalb der Bauzonen – eine Bundesaufgabe begründe. Insbesondere wird Art. 18a Abs. 3 Satz 2 RPG ("Sie dürfen solche Denkmäler nicht wesentlich beeinträchtigen") als eine materielle, gesamtschweizerisch geltende Denkmalschutzvorschrift interpretiert, die funktionales Denkmalschutzrecht darstelle und die Zuständigkeitsordnung von Art. 78 BV überlagere. Die Anwendbarkeit von Art. 18a RPG hängt nicht von der Nutzungszone ab, sondern vom Status des Objekts als Kultur- und Naturdenkmal.
Abgrenzung zu den Argumenten der Beschwerdeführerin und des ARE:
Umgang mit Verfassungsbedenken: Das Bundesgericht anerkannte die in der Lehre geäusserten Zweifel an der Verfassungsmässigkeit von Art. 18a RPG im Hinblick auf die Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 75 BV). Es verwies jedoch auf Art. 190 BV, der das Bundesgericht zur Anwendung von Bundesgesetzen verpflichtet, selbst wenn deren Verfassungswidrigkeit festgestellt wird. Der klare Wortlaut und Sinn von Art. 18a Abs. 3 RPG liessen keinen Raum für eine Interpretation, die das Bundesrecht in dieser Materie nicht als abschliessend ansähe. Eine verfassungskonforme Auslegung, wie von der Beschwerdeführerin gefordert, sei hier aufgrund des klaren Wortlauts nicht möglich. Eine Aufforderung an den Gesetzgeber zur Anpassung ("Appellentscheid") sei im vorliegenden Fall nicht geboten, da sich der Gesetzgeber der Kompetenzordnung bewusst gewesen sei und die Beschwerdeführerin primär eine verfassungskonforme Auslegung, nicht die Feststellung der Verfassungswidrigkeit verlangt hatte.
Das Bundesgericht kam zum Schluss, dass der angefochtene Beschluss mit der Bewilligung einer Solaranlage auf einem Gebäude in einem ISOS-Gebiet mit Erhaltungsziel A (innerhalb der Bauzone) einen Bereich betrifft, der in die Zuständigkeit des Bundes fällt und bundesrechtlich geregelt ist. Art. 18a Abs. 3 RPG sei hinreichend detailliert, direkt anwendbar und weise einen klaren Bezug zum Natur- und Heimatschutz auf. Folglich sind die Voraussetzungen für das Vorliegen einer Bundesaufgabe erfüllt.
5. Entscheid und AuswirkungenDas Bundesgericht bestätigte somit die Verpflichtung der kantonalen Fachstelle, eine Stellungnahme zur Notwendigkeit eines Gutachtens der EKD und/oder der ENHK einzuholen. Die Beschwerde der Stadt Winterthur wurde abgewiesen. Gerichtskosten wurden keine erhoben, und Parteientschädigungen wurden nicht zugesprochen.
Kurze Zusammenfassung der wesentlichen Punkte:Das Bundesgericht bestätigt, dass die Baubewilligung für eine Photovoltaikanlage auf einem Gebäude im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder (ISOS) mit Erhaltungsziel A – auch innerhalb der Bauzone – eine Bundesaufgabe darstellt. Dies folgt aus der direkten Anwendbarkeit von Art. 18a Abs. 3 RPG, der eine Bewilligungspflicht und das Verbot einer wesentlichen Beeinträchtigung solcher Denkmäler statuiert. Diese Norm ist als abschliessende, materielle Denkmalschutzvorschrift des Bundes zu verstehen, die keine kantonale Ausführungsgesetzgebung erfordert. Das Bundesgericht weist die Argumente der Stadt Winterthur und des ARE zurück und hält an der Pflicht zur Einholung einer Stellungnahme der kantonalen Fachstelle bezüglich der Notwendigkeit eines Gutachtens der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) oder der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD) fest. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen Art. 18a RPG ändern aufgrund der Anwendungspflicht nach Art. 190 BV nichts an der Rechtsverbindlichkeit der Norm.