Zusammenfassung von BGer-Urteil 1C_209/2025 vom 15. Dezember 2025

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Detaillierte Zusammenfassung des Urteils des schweizerischen Bundesgerichts 1C_209/2025 vom 15. Dezember 2025

Parteien: * Beschwerdeführerin: A.__ AG (Eigentümerin der Grundstücke Kat.-Nrn. WO4255, WO6407, WO6465 und WO6466 im Gebiet "Seeufer Wollishofen", Zürich) * Beschwerdegegnerinnen: Stadt Zürich, Baudirektion des Kantons Zürich

Gegenstand: Festsetzung einer Planungszone nach Art. 27 RPG

Entscheid des Bundesgerichts: Die Beschwerde wird abgewiesen. Damit wird der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, der die Festsetzung der Planungszone bestätigt hatte, aufrechterhalten.

I. Sachverhalt und Verfahrensgang

Die A.__ AG ist Eigentümerin von Grundstücken im Gebiet "Seeufer Wollishofen" in Zürich, die seit Jahrzehnten für den Kiesumschlag und die Betonproduktion genutzt werden. Das Areal liegt zwischen dem Zürichsee und dem Mythenquai.

  • Nutzungsplanungshistorie:
    • BZO 1999: Zuweisung zur Wohnzone W3.
    • SBV 2008: Inkraftsetzung von Sonderbauvorschriften für das A.__-Areal, die einen Mischbereich (Wohnen/Gewerbe) strassenseitig und einen Wohnbereich seeseitig vorsahen. Die bestehende industrielle Nutzung war unter bestimmten Bedingungen weiterhin zulässig.
    • BZO 2016: Zuweisung zur Wohnzone W4. Das Verwaltungsgericht (und vom Bundesgericht bestätigt) stellte fest, dass es sich dabei im Wesentlichen um eine "technische" Anpassung handelte (Ersatz des "Zürcher Untergeschosses" durch ein Vollgeschoss), ohne umfassende inhaltliche Überprüfung der Nutzungsordnung.
  • Planungsentwicklungen im Seebecken:
    • 2013: Quartierentwicklungsleitbild für Wollishofen.
    • 2018: Gemeinsames Leitbild "Seebecken der Stadt Zürich" (von Baudirektion und Stadt Zürich), das die öffentliche Zugänglichkeit und Erlebnisvielfalt des Seebeckens betonte.
    • 2019/2022: Motionen des Gemeinderats für eine Gebietsplanung (Erholung, Freiraum, Wohnraum) und eine Umzonung von Teilen des Gebiets in eine Freihalte- sowie eine Industrie- und Gewerbezone.
    • 2021/2022: Testplanung "Seeufer Wollishofen", die verschiedene Szenarien für die Stadt- und Freiraumentwicklung aufzeigte.
    • 2021: Inkrafttreten von § 67a des Zürcher Planungs- und Baugesetzes (PBG/ZH), der ergänzende Festlegungen für den Uferbereich von Seen (insbesondere ökologische Gestaltung und Seeuferwege) in der Bau- und Zonenordnung vorsieht.
    • 2023: Verabschiedung des Masterplans "Seeufer Wollishofen" durch den Stadtrat, der auf der Testplanung basierte und konkrete Massnahmen für das A.__-Areal vorschlug: strassenseitige Umzonung von W4 in Industrie- und Gewerbezone, seeseitige Auszonung von W4 in eine Freihaltezone, Aufhebung der SBV.
  • Festsetzung der Planungszone:
    • 23. August 2023: Antrag der Stadt Zürich an die Baudirektion auf Erlass einer Planungszone.
    • 28. September 2023: Die Baudirektion des Kantons Zürich setzt für die Dauer von drei Jahren eine Planungszone für das Gebiet "Seeufer Wollishofen" fest, einschliesslich der Grundstücke der A.__ AG.
  • Vorinstanzliche Entscheide:
    • Baurekursgericht (3. Mai 2024): Hiess den Rekurs der A.__ AG gut und hob die Planungszone auf. Begründung: Kein überwiegendes öffentliches Interesse und Verletzung des Grundsatzes der Planbeständigkeit.
    • Verwaltungsgericht (27. Februar 2025): Hiess die Beschwerde der Stadt Zürich gut und stellte die Planungszone wieder her. Begründung: Bejahung eines überwiegenden öffentlichen Interesses und Verneinung einer Verletzung des Grundsatzes der Planbeständigkeit.
II. Massgebende rechtliche Erwägungen des Bundesgerichts

Das Bundesgericht prüfte im Wesentlichen zwei Kernfragen: die Vereinbarkeit der Planungszone mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit und das Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses.

A. Grundsatz der Planbeständigkeit (Art. 21 RPG)

  1. Rechtliche Grundlagen und Relativierung bei Planungszonen: Das Bundesgericht erläutert, dass Nutzungspläne gemäss Art. 21 Abs. 1 RPG verbindlich sind, aber bei erheblicher Veränderung der Verhältnisse überprüft und angepasst werden müssen (Art. 21 Abs. 2 RPG). Ein gewisses Mass an Planbeständigkeit ist für die Erfüllung des Zwecks eines Zonenplans unerlässlich (BGE 132 II 408 E. 4.2). Dem Grundeigentümer steht jedoch kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Landes in derselben Zone zu (BGE 123 I 175 E. 3a). Die Frage, ob eine Planänderung zulässig ist, erfordert eine Interessenabwägung unter Berücksichtigung der Geltungsdauer, des Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren Begründung. Der Planungshorizont für Bauzonen beträgt 15 Jahre (Art. 15 Abs. 1 RPG). Entscheidend für den vorliegenden Fall ist die vom Bundesgericht betonte Relativierung des Grundsatzes der Planbeständigkeit, wenn es um eine Planungszone geht, die noch keine definitive Planänderung darstellt, sondern lediglich deren Überprüfung sichert. In diesem Fall genügt es bereits, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet (BGE 148 II 417 E. 3.2).

  2. Abweichende Beurteilung der Vorinstanzen:

    • Baurekursgericht: Nahm an, die Zuweisung zur Wohnzone W4 in der BZO 2016 habe – trotz "technischer" Anpassung – das Vertrauen der A.__ AG auf eine Beibehaltung der Wohnnutzung für einen weiteren Planungshorizont begründet. Da seit 2016 weniger als fünf Jahre vergangen seien und keine wesentlichen Verhältnisse geändert hätten, wögen die geänderten Planungsvorstellungen des Gemeinderates zu leicht.
    • Verwaltungsgericht: Dagegen stellte fest, dass die BZO 1999 revisionsbedürftig war (15 Jahre alt) und die SBV bei Erlass der Planungszone ebenfalls fast 14 Jahre in Kraft waren. Die BZO-Revision 2016 sei keine umfassende Überprüfung gewesen, sondern eine "technische" Anpassung bezüglich des Untergeschosses. Wichtige Entwicklungen seither (weitreichende RPG-Revision, kantonaler Richtplan 2014, Quartierentwicklungsleitbild 2013, Leitbild "Seebecken" 2018, und insbesondere der neue § 67a PBG/ZH von 2021) hätten das Vertrauen in den Fortbestand der Wohnnutzung für das A.__-Areal relativiert und ein gewichtiges öffentliches Interesse an einer Planungsüberprüfung begründet.

  3. Haltung des Bundesgerichts: Das Bundesgericht schliesst sich der Argumentation des Verwaltungsgerichts an und verwirft die Rügen der Beschwerdeführerin:

    • Die Rüge, das Verwaltungsgericht habe die Kognition überschritten oder das Novenverbot verletzt, wird mangels substanziierter Begründung als unbegründet erachtet. Es wird festgehalten, dass bereits das Baurekursgericht von einer "technischen" Anpassung der BZO 2016 sprach; die unterschiedliche rechtliche Würdigung dieser Anpassung war vom Verwaltungsgericht frei zu prüfen.
    • Das Bundesgericht bekräftigt, dass die Umzonung von W3 nach W4 in der BZO 2016 eine "technische" Folge der Abschaffung des bewohnbaren Untergeschosses war, die in fast allen Wohnzonen der Stadt Zürich vorgenommen wurde. Eine solche Revision kann nicht per se ein Einfrieren der Planung für weitere 15 Jahre bedeuten.
    • Die massgeblichen SBV für das A.__-Areal waren bereits rund 14 Jahre in Kraft und hatten somit den Planungshorizont bei Erlass der Planungszone fast erreicht.
    • Angesichts der umfassenden Planungsaktivitäten und der neuen rechtlichen Grundlagen (insbesondere § 67a PBG/ZH zur ökologischen Gestaltung und Seeuferwegen) überwiegen die öffentlichen Interessen an der Überprüfung der Nutzungsordnung. Der Grundsatz der Planbeständigkeit steht der Festsetzung der Planungszone somit nicht entgegen. Ob § 67a PBG/ZH gar eine vorzeitige Überprüfung gebieten würde, lässt das Bundesgericht offen.

B. Überwiegendes öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit (Art. 26, 36 BV)

  1. Rüge der Beschwerdeführerin: Die A.__ AG bestreitet das überwiegende öffentliche Interesse und bezeichnet die Planungsabsicht der Stadt als willkürlich und unbegründet. Sie führt an, dass die Befürchtung von Lärmkonflikten zwischen Wohnnutzung und öffentlichen Nutzungen unbegründet sei (Nachbarliegenschaft, eigene Projektstudien). Die geplante Industrie- und Gewerbezone sei zudem eine "Briefmarken Zone" ohne Bedarf.

  2. Haltung des Bundesgerichts: Das Bundesgericht weist diese Argumente zurück:

    • Es betont, dass die Planungszone selbst noch keine Planänderung bewirkt, sondern lediglich die Planungshoheit der Behörden sichert und die Überprüfung der Nutzungsordnung ermöglicht. Es handelt sich um ein sicherndes Instrument.
    • Der genaue Inhalt und das Ergebnis der künftigen Nutzungsplanung stehen noch nicht fest. Das Bundesgericht weist darauf hin, dass es nicht seine Aufgabe ist, dem Planungsprozess und der gesetzlich vorgesehenen Mitwirkung vorzugreifen (Art. 4 Abs. 2 RPG). Eine Intervention wäre nur gerechtfertigt, wenn die in Aussicht genommene Planung offensichtlich rechtswidrig oder sinnlos wäre, was hier weder dargelegt noch ersichtlich ist.
    • Die Planungszone, die vorerst auf drei Jahre befristet und um maximal zwei Jahre verlängerbar ist, tangiert die aktuelle gewerblich-industrielle Nutzung des Areals nicht, da diese gemäss Baurechtsvertrag bis mindestens Ende 2030 fortgesetzt werden soll. Die Planungszone läuft somit vor diesem Zeitpunkt ab.
    • Das öffentliche Interesse an der Sicherung der in Aussicht genommenen und durch Studien (Testplanung, Masterplan) fundierten Planung überwiegt die privaten Interessen der A.__ AG, die darauf abzielen, eine solche Planung im gegenwärtigen Stadium zu unterbinden. Die Erforderlichkeit der Planungszone als Instrument zur Sicherung dieses Planungsprozesses wurde von der Beschwerdeführerin nicht substanziiert bestritten.
III. Kurze Zusammenfassung der wesentlichen Punkte

Das Bundesgericht weist die Beschwerde der A.__ AG ab und bestätigt die Festsetzung der Planungszone für das "Seeufer Wollishofen". Es begründet dies damit, dass der Grundsatz der Planbeständigkeit bei einer Planungszone (die lediglich die Überprüfung der Nutzungsordnung sichert) relativiert ist. Wichtige Entwicklungen seit der letzten relevanten Nutzungsplanung (BZO 1999, SBV 2008), insbesondere neue Leitbilder und der 2021 in Kraft getretene § 67a PBG/ZH zur Seeufergestaltung, schaffen ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Überprüfung der Nutzungsplanung. Die BZO-Revision 2016 war lediglich eine "technische" Anpassung und begründete kein schützenswertes Vertrauen in den Fortbestand der Wohnnutzung. Das Bundesgericht betont zudem, dass die Planungszone die aktuelle industrielle Nutzung des Areals nicht beeinträchtigt und der richterlichen Überprüfung einer künftigen, detaillierten Nutzungsplanung nicht vorgreift, solange diese nicht offensichtlich rechtswidrig oder sinnlos erscheint.