Es handelt sich um ein experimentelles Feature. Es besteht keine Gewähr für die Richtigkeit der Zusammenfassung.
Das vorliegende Urteil des Schweizerischen Bundesgerichts betrifft zwei Beschwerden gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden im Bereich der Ortsplanung. Im Zentrum steht die Auslegung und Anwendung der Bestimmungen zum Schutz von Moorlandschaften von nationaler Bedeutung gemäss Art. 78 Abs. 5 der Bundesverfassung (BV) und Art. 23b des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG), insbesondere hinsichtlich der Abgrenzung des Perimeters der Moorlandschaft "Furner Berg" (Objekt Nr. 109).
VerfahrensbeteiligteDas Objekt Nr. 109 "Furner Berg" wurde 1996 in das Bundesinventar der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung aufgenommen. Im Rahmen einer Gesamtrevision der Ortsplanung im Jahr 2010/2013 genehmigte die Regierung des Kantons Graubünden den Zonen- und Generellen Gestaltungsplan der Gemeinde Furna. Dabei wies sie die Gemeinde an, die Landschaftsschutzzone Moorlandschaft (LSM) innert drei Jahren um rund 3,7 ha (Gebiete "Matte" und "Güfer") zu erweitern, um der Moorlandschaft "Furner Berg" gemäss Art. 3 der Moorlandschaftsverordnung (MLV) zu entsprechen.
In ihrer Teilrevision vom 28. Oktober 2020 beschloss die Gemeinde Furna unter anderem die Aufhebung der bisherigen Landschaftsschutzzone Moorlandschaft und die neue Festsetzung eines Zonenplans "Festlegung Natur- und Landschaftsschutzzone". Die Regierung des Kantons Graubünden genehmigte diese Zonenpläne am 10. August 2021.
Vorinstanzliches Verfahren und angefochtenes UrteilGegen den Genehmigungsbeschluss der Bündner Regierung erhob der WWF Schweiz Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Urteil vom 5. März 2024 teilweise gut. Es hob die Genehmigung des Änderungsplans, soweit sie die Landschaftsschutzzone Moorlandschaft betraf, auf.
Das Verwaltungsgericht wies die Sache an die Regierung des Kantons Graubünden zurück mit der Anweisung, dem Bundesrat eine Anpassung der Abgrenzung der Moorlandschaft "Furner Berg" (Objekt Nr. 109) zu beantragen. Namentlich sollten das Flachmoorobjekt Nr. 965 "Danusa" von nationaler Bedeutung samt Hochmoorobjekt HM-489 "Bünden, Furner Berg" von regionaler Bedeutung, das Flachmoorobjekt FM-21936 "Stäfel" von regionaler Bedeutung sowie das Flachmoorobjekt FM-952 "Älpli Nord, Furna" von regionaler Bedeutung vollständig in den Perimeter der besagten Moorlandschaft aufgenommen werden. Nach erfolgter bundesrätlicher Anpassung des Perimeters im Moorlandschaftsinventar habe die Gemeinde Furna den Zonenplan "Festlegungen Natur- und Landschaftsschutzzonen (Änderungsplan)" neu zu erarbeiten und zu beschliessen, wobei die Landschaftsschutzzone Moorlandschaft inklusive Pufferzonen im Sinne der Erwägungen festzulegen sei.
Gegen dieses Urteil gelangten die Gemeinde Furna und die A.__ AG an das Bundesgericht.
Rechtliche Würdigung durch das Bundesgericht 1. Vereinigung der VerfahrenDas Bundesgericht vereinigte die beiden Beschwerden (1C_193/2024 und 1C_268/2024) gemäss Art. 71 BGG i.V.m. Art. 24 BZP, da sie denselben Streitgegenstand betreffen und im Wesentlichen dieselben Fragen aufwerfen.
2. Zulässigkeit der Beschwerden a) Beschwerde der Politischen Gemeinde Furna (Beschwerdeführerin 1)Die Legitimation der Gemeinde Furna stützt sich nicht auf die allgemeine Beschwerdebefugnis (Art. 89 Abs. 1 BGG), da diese für Gemeinwesen restriktiv auszulegen ist. Vielmehr ist die Gemeinde gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG zur Beschwerde berechtigt, da sie als Trägerin hoheitlicher Gewalt durch den Entscheid in ihrer Gemeindeautonomie (Art. 50 BV) berührt ist. Die Frage, ob die Autonomie tatsächlich verletzt wurde, ist Gegenstand der materiellen Prüfung.
Das angefochtene Urteil, welches der Gemeinde Furna Vorgaben für das weitere planerische Vorgehen macht und sie zur Neuausarbeitung des Zonenplans verpflichtet, ist als Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 BGG zu qualifizieren. Ein solcher Zwischenentscheid kann selbständig angefochten werden, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Das Bundesgericht bejaht dies in ständiger Rechtsprechung für Gemeinden, da es einer Gemeinde, die sich auf Autonomie berufen kann, nicht zuzumuten ist, einer von ihr als falsch erachteten Weisung Folge zu leisten, um später ihren eigenen Entscheid anzufechten (vgl. BGE 133 II 409 E. 1.2). Die Beschwerde der Gemeinde Furna ist somit grundsätzlich zulässig.
b) Beschwerde der A.__ AG (Beschwerdeführerin 2)Die Beschwerdeführerin 2 nahm am vorinstanzlichen Verfahren nicht teil. Das Bundesgericht prüfte, ob ihr trotzdem eine Beschwerdelegitimation zukommt, da die besondere Berührtheit erst durch den vorinstanzlichen Entscheid entstehen könnte.
Massgebend ist hier die gesetzliche Konzeption der Abgrenzung von Moorlandschaften. Gemäss Art. 23b Abs. 3 NHG bezeichnet der Bundesrat die schützenswerten Moorlandschaften in Zusammenarbeit mit den Kantonen, welche die betroffenen Grundeigentümer anhören. Anschliessend legen die Kantone gemäss Art. 3 Abs. 1 MLV den genauen Grenzverlauf fest und hören dabei erneut die Grundeigentümer an.
Das Bundesgericht stellt fest, dass die Anweisungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Urteil sich an die Regierung des Kantons Graubünden und die Gemeinde richten. Sie sind behördenverbindlich, aber nicht parzellenscharf und damit noch nicht direkt für private Grundeigentümer verbindlich. Es handelt sich um eine Anweisung, dem Bundesrat eine Anpassung des Perimeters im Moorlandschaftsinventar zu beantragen. Das BAFU führte ebenfalls aus, dass eine Überprüfung des Perimeters angebracht sei. Die Beschwerdeführerin 2 wird in dem nachfolgenden Verfahren, das zur parzellenscharfen Abgrenzung der Moorlandschaft führt (insbesondere im Rahmen des kantonalen Nutzungsplanverfahrens), die Möglichkeit erhalten, ihre Einwendungen vorzubringen und gegebenenfalls Rechtsmittel zu ergreifen (vgl. Urteil 1A.14/1999 vom 7. März 2000 E. 2a; Urteil 1C_515/2012, 1C_517/2012 vom 17. September 2013 E. 2.2). Mangels einer direkten und unmittelbaren Betroffenheit im aktuellen Verfahren fehlt es der A.__ AG an einem schutzwürdigen Interesse im Sinne von Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG. Auf ihre Beschwerde wurde daher nicht eingetreten.
3. SachverhaltsfeststellungDie Gemeinde Furna rügte, die Vorinstanz habe den Sachverhalt bezüglich der bestehenden Nutzungen auf dem fraglichen Gebiet (Skigebiet, Wanderweg, Loipe, alpwirtschaftliche Nutzung) unrichtig bzw. willkürlich festgestellt. Das Bundesgericht wies diesen Vorwurf zurück. Die Vorinstanz habe die bestehenden Nutzungen nicht ausser Acht gelassen, sondern einen Augenschein durchgeführt und im Urteil darauf Bezug genommen. Die Frage, welchen Stellenwert diese Nutzungen bei der Kontrolle der Rechtmässigkeit der Perimeterfestlegung haben, sei eine rechtliche Frage der Interessenabwägung und betreffe nicht die Sachverhaltsfeststellung. Zudem sei die vorbestehende Nutzung für die Qualifikation eines Gebiets als Moorlandschaft nicht ausschlaggebend.
4. Grundlagen des Moorlandschaftsschutzes und BeurteilungsspielraumDas Bundesgericht rekapituliert die rechtlichen Grundlagen: * Art. 78 Abs. 5 BV: Schützt Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung. * Art. 23b NHG: Definiert Moorlandschaften als in besonderem Masse durch Moore geprägte, naturnahe Landschaften, deren moorfreier Teil in enger ökologischer, visueller, kultureller oder geschichtlicher Beziehung zu den Mooren steht (Abs. 1). Für nationale Bedeutung müssen sie einmalig oder zu den wertvollsten gehören (Abs. 2). Der Bundesrat bezeichnet sie unter Berücksichtigung der bestehenden Besiedlung und Nutzung (Abs. 3). * MLV: Konkretisiert die bundesrätlichen Inventare.
Das Bundesinventar kann akzessorisch auf seine Verfassungs- und Gesetzeskonformität überprüft werden (BGE 138 II 281 E. 5.4). Dem Bundesrat steht bei der Konkretisierung unbestimmter Gesetzesbegriffe und der Abgrenzung von Perimetern ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Gerichte korrigieren die Grenzziehung nur, wenn der Bundesrat seinen Spielraum überschritten oder missbraucht hat (BGE 143 II 241 E. 6.2). Der Bundesrat muss sich an die gesetzlichen Vorgaben halten und den Spielraum dem Zweck des Gesetzes entsprechend ausüben. Er muss dabei auch die Anliegen der Kantone, der Grundeigentümer und die bestehende Besiedlung und Nutzung berücksichtigen (BGE 143 II 241 E. 6.3).
Dieser Abgrenzungsspielraum ist jedoch nicht unbeschränkt. Er findet seine Grenze im verfassungsrechtlich und gesetzlich vorgegebenen Schutz der Moorlandschaften. Es ist unvereinbar, für eine derartige Moorlandschaft charakteristische und zentrale Elemente (z.B. besonders wertvolle Biotope) auszuklammern, auch wenn der verbleibende Teil noch von Bedeutung ist (BGE 143 II 241 E. 7.6). Im Falle der Grimsel-Staumauer (BGE 143 II 241) wurde ausnahmsweise ein weites Begriffsverständnis der "bestehenden Nutzung" zugelassen, um ein konkretes, für die erneuerbare Energieversorgung wichtiges Vorhaben zu berücksichtigen. Dies ist jedoch ein Sonderfall.
5. Prüfung der kantonalen Beurteilung des PerimetersDas Bundesgericht schloss sich der Argumentation des Verwaltungsgerichts an, dass der Bundesrat seinen Beurteilungsspielraum bei der Grenzziehung der Moorlandschaft "Furner Berg" nicht zweckentsprechend ausgeübt hat. Die Vorinstanz stellte fest, dass die Moorlandschaft "Furner Berg" durch ihre typischen Rundhöcker, vermoorten Senken und Talrinnen sowie ihre vielfältige Vegetation charakterisiert ist. Die vom Bundesrat festgelegten Grenzen schliessen jedoch Moorflächen aus, die diese charakteristischen und zentralen Elemente aufweisen.
Konkret führte das Verwaltungsgericht aus, dass: * Flachmoor "Danusa" (Nr. 965, national) und Hochmoor "Bünden, Furner Berg" (HM-489, regional): Der Perimeter zerschneidet das Flachmoor "Danusa", wobei ein Grossteil ausserhalb liegt, obwohl es ein wertvolles Moorbiotop mit typischem Zusammenspiel von Rundhöckern und vermoorten Senken ist. Auch hydrologische Gründe sprechen für den Einbezug. * Flachmoor "Stäfel" (FM-21936, regional): Dieses liegt vollständig ausserhalb, weist aber ebenfalls die für "Furner Berg" charakteristischen Elemente (Rundhöcker, Moore in Senken, Kleinseggenrieder) auf. Eine Nichtberücksichtigung würde wesentliche Elemente der Moorlandschaft ausschliessen. * Flachmoor "Älpli Nord, Furna" (FM-952, regional): Ebenfalls vollständig ausserhalb, obwohl es aus Kleinseggenried besteht und in einer Senke zwischen Rundhöckern liegt. Zudem besteht ein hydrologischer Zusammenhang zum innerhalb des Perimeters liegenden Flachmoor "Teufried" (national).
Die Vorinstanz kam bei jedem dieser Gebiete zum Schluss, dass deren Ausklammerung im Widerspruch zum verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Schutz von Moorlandschaften von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung steht. Das Bundesgericht bestätigte diese Einschätzung als bundesrechtskonform. Dem Bundesrat verbleibe weiterhin ein Ermessen bei der genauen Abgrenzung, jedoch müssen die genannten Moore in den Perimeter aufgenommen werden.
6. Einwände der Gemeinde Furna a) Interpretation von Art. 23b NHG und Art. 78 Abs. 5 BVDie Gemeinde Furna vertrat die Ansicht, die Vorinstanz habe Art. 23b NHG und Art. 78 Abs. 5 BV falsch ausgelegt, indem sie annahm, eine Interessenabwägung unter Berücksichtigung von Nutzungsinteressen sei nicht vorgesehen, wenn es um charakteristische und zentrale Elemente einer Moorlandschaft gehe. Die Gemeinde argumentierte, die Berücksichtigung bestehender Besiedlung und Nutzung gemäss Art. 23b Abs. 3 NHG müsse vollumfänglich erfolgen und sei massgebend für die Bezeichnung der Moorlandschaft selbst, während Art. 78 Abs. 5 BV erst nach dieser Festlegung wirksam werde und dann zu einer grundsätzlichen Unabänderlichkeit führe.
Das Bundesgericht wies diese Argumentation zurück. Die Qualifikation eines Gebiets als Moorlandschaft dürfe nicht von einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung von Nutzungsinteressen abhängen. Zwar stehe dem Bundesrat bei der Abgrenzung des Perimeters ein gewisses Ermessen zu, und er könne bei uneindeutigen Fällen auf den Einbezug einer Parzelle verzichten (BGE 127 II 184 E. 5b/bb). Wenn es sich jedoch um charakteristische und zentrale Elemente der Moorlandschaft handelt, ist eine Ausklammerung mit dem verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Schutz unvereinbar.
b) Berücksichtigung vorbestehender Nutzungen und TopographieDie Beschwerdeführerin 1 berief sich auf die bestehenden Nutzungen im Gebiet "Furner Berg" (Skigebiet, alpwirtschaftliche Nutzung) und topographische Gegebenheiten (steile Hänge, Waldränder, Kreten), die bei der ursprünglichen Abgrenzung berücksichtigt worden seien. Das Bundesgericht hielt dem entgegen, dass die bestehenden Nutzungen nur bei der Abgrenzung einzelner Parzellen ins Gewicht fallen können, nicht jedoch bei der Qualifikation von Gebieten als charakteristische und zentrale Elemente der Moorlandschaft.
Das Bundesgericht unterschied den vorliegenden Fall auch von BGE 143 II 241 (Grimsel-Staumauer), wo das ausgeklammerte Gebiet keine zentralen Elemente der Moorlandschaft enthielt. Hier hingegen sind die fraglichen Moore, die in den Perimeter einzubeziehen sind, gerade solche zentralen Elemente. Zudem sei in Furna im Gegensatz zur Grimsel-Staumauer keine konkrete zukünftige Nutzung von erheblicher nationaler Bedeutung (wie die Versorgung mit erneuerbarer Energie) vorhanden, sondern eine lediglich regional relevante, rein touristische Nutzung (geplante Skigebietserweiterung). Soweit die Gemeinde eine Beeinträchtigung bestehender Nutzungen befürchte, sei darauf hinzuweisen, dass diese gemäss Art. 23d Abs. 2 lit. b NHG grundsätzlich auch bei der Zuweisung in eine Moorlandschaft weiterhin ausgeübt werden dürfen. Topographische Gegebenheiten könnten zwar bei der neuen Festlegung des Perimeters berücksichtigt werden, dürften aber die Ausklammerung von charakteristischen Mooren nicht rechtfertigen.
c) Generelle Überprüfung des BundesinventarsDer Hinweis der Gemeinde Furna, dass der Bundesrat bei der generellen Überprüfung des Bundesinventars Moorlandschaften (2012-2017) keinen Anlass zu Änderungen im Gebiet "Furner Berg" gesehen habe, ändert gemäss Bundesgericht nichts an der mangelnden Rechtskonformität der bestehenden Abgrenzung.
7. Einwand der res iudicataDie Gemeinde Furna machte geltend, es handle sich um eine bereits abgeurteilte Sache, da der Beschluss der Bündner Regierung vom 14. Mai 2013, welcher die bundesrätliche Festlegung des Perimeters akzessorisch überprüft hatte, rechtskräftig sei und der WWF diesen nicht angefochten habe.
Das Bundesgericht verwarf diesen Einwand. Der Beschluss der Regierung aus dem Jahr 2013 war ein Rückweisungsentscheid an die Gemeinde mit Anweisungen, die dieser noch einen Spielraum liessen. Es handelte sich somit um einen Zwischenentscheid i.S.v. Art. 93 Abs. 1 BGG. Wenn ein solcher Zwischenentscheid nicht angefochten wurde oder unzulässig war, bleibt er gemäss Art. 93 Abs. 3 BGG mit der Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit er sich auf dessen Inhalt auswirkt. Dies war hier der Fall. Das Bundesgericht konnte die Änderungen am Nutzungsplan vollumfänglich auf ihre Rechtmässigkeit prüfen.
Schlussfolgerung des BundesgerichtsDie Beschwerde der Politischen Gemeinde Furna (1C_193/2024) erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Auf die Beschwerde der A.__ AG (1C_268/2024) wurde mangels Legitimation nicht eingetreten.
Zusammenfassung der wesentlichen PunkteDas Bundesgericht hat im vorliegenden Fall seine Rechtsprechung zum Moorlandschaftsschutz präzisiert und angewendet: 1. Zulässigkeit der Beschwerde der Gemeinde: Die Politische Gemeinde Furna ist aufgrund ihrer Gemeindeautonomie und des durch den Rückweisungsentscheid bewirkten nicht wiedergutzumachenden Nachteils zur Beschwerde legitimiert. 2. Unzulässigkeit der Beschwerde der A.__ AG: Für private Grundeigentümer fehlt im aktuellen Stadium der Perimeteranpassung die Legitimation, da die Anweisungen des Verwaltungsgerichts noch nicht parzellenscharf und direkt verbindlich sind und die Grundeigentümer in den nachfolgenden kantonalen Verfahrensschritte zur parzellenscharfen Abgrenzung angehört werden. 3. Sachverhaltsfeststellung: Bestehende Nutzungen sind bekannt, aber deren rechtliche Gewichtung ist eine Rechtsfrage, nicht eine Frage der Sachverhaltsfeststellung. 4. Umfang des Beurteilungsspielraums des Bundesrates: Der Bundesrat verfügt bei der Abgrenzung von Moorlandschaftsperimetern über einen gewissen Beurteilungsspielraum, muss dabei aber die gesetzlichen Vorgaben und den verfassungsrechtlichen Schutzzweck einhalten. Eine Interessenabwägung mit Nutzungsinteressen darf nicht zur Ausklammerung von charakteristischen und zentralen Elementen der Moorlandschaft führen. 5. Perimeter der Moorlandschaft "Furner Berg": Die ursprüngliche Abgrenzung des Perimeters der Moorlandschaft "Furner Berg" ist rechtswidrig, da sie mehrere für die Moorlandschaft charakteristische und zentrale Flach- und Hochmoorgebiete von nationaler bzw. regionaler Bedeutung (u.a. "Danusa", "Stäfel", "Älpli Nord, Furna") ausgeschlossen hat. Dies widerspricht dem verfassungs- und gesetzesrechtlichen Schutz. 6. Gewichtung von Nutzungen und Topographie: Vorbestehende Nutzungen und topographische Gegebenheiten können die Ausklammerung von zentralen Moorbiobiotopen nicht rechtfertigen. Auch die Abwesenheit einer Anpassung des Inventars in der Vergangenheit macht eine rechtlich fehlerhafte Abgrenzung nicht konform. 7. Keine res iudicata: Ein früherer kantonaler Rückweisungsentscheid ohne abschliessende, parzellenscharfe Festlegung stellt keinen Endentscheid dar, der eine spätere Anfechtung der Perimeterabgrenzung ausschliessen würde.