100.2025.185U — Applicazione schematica del Manuale della cittadinanza in caso di naturalizzazione

Ambito giuridico: Diritto della naturalizzazione / Cittadinanza · Autorità inferiore: luogotenente del circondario amministrativo di Frutigen-Niedersimmental · Composizione: Tribunale amministrativo del Cantone di Berna, Sezione del diritto amministrativo, giudice amministrativo Daum (presidente di sezione), giudice amministrativa Marti, cancelliera Reichelt (composizione a due) · Esito del procedimento: ricorso accolto, decisione impugnata annullata, causa rinviata al Comune

Executive Summary

• Punto centrale: Un Comune competente in materia di naturalizzazione non può negare schematicamente il criterio dell'integrazione riuscita applicando il termine di attesa di tre anni dopo lo scadere del periodo di prova fissato nel Manuale della cittadinanza della SEM, senza procedere a una valutazione d'insieme di tutti i criteri d'integrazione o esporre in che misura la condanna penale abbia di per sé un peso decisivo.
• Decisione: Il tribunale amministrativo del Cantone di Berna annulla la decisione della luogotenente e rinvia la causa al Comune D.________. Il Comune ha fatto un uso carente del margine di discrezionalità che gli compete, attenendosi unicamente all'iscrizione nel casellario giudiziale senza una valutazione d'insieme.
• Rilevanza: La decisione conferma a livello cantonale la giurisprudenza del Tribunale federale (in particolare il TF 1C_350/2024 del 21 maggio 2025) e precisa che l'obbligo di valutazione d'insieme investe non soltanto le istanze di ricorso, ma già il Comune in quanto organo decisionale. Contro la sentenza è possibile proporre ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale.

Fatto

Il cittadino iracheno A.________ (classe 1984) è in possesso di un'autorizzazione a domicilio dal 25 giugno 2015. I suoi due figli B.________ (classe 2018) e C.________ (classe 2020) sono parimenti in possesso di autorizzazioni a domicilio dal 7 agosto 2023. Il 10 aprile 2024 A.________ ha presentato per sé e per i propri figli una domanda di naturalizzazione ordinaria presso il Comune D.________.

Con sentenza del Tribunale regionale dell'Oberland del 26 febbraio 2019 A.________ era stato condannato, per plurimo danno patrimoniale (art. 144 cpv. 1 CP) e impedimento di un atto d'ufficio (art. 286 CP), a una pena pecuniaria con la condizionale di 80 aliquote giornaliere a fr. 60.– (totale fr. 4'800.–) con un periodo di prova di cinque anni, nonché a una multa accessoria di fr. 1'200.–. Il Comune D.________ ha comunicato ad A.________ nel maggio 2024 che tale iscrizione nel casellario giudiziale costituiva un motivo ostativo alla naturalizzazione e si opponeva alla stessa fino al 28 febbraio 2027. A tal fine si è fondato sulla disciplina dei termini di attesa del Manuale della cittadinanza del Segretariato di Stato per la migrazione (SEM), che prevede, in caso di pene pecuniarie con la condizionale superiori a 30 e al massimo a 90 aliquote giornaliere, un termine di attesa di tre anni dopo lo scadere del periodo di prova.

Dopo l'infruttuoso procedimento di opposizione, il Comune ha respinto la domanda con decisione del 19 settembre 2024. Il ricorso all'Ufficio del luogotenente di Frutigen-Niedersimmental è rimasto infruttuoso: la luogotenente ha respinto il ricorso con decisione del 7 maggio 2025, ritenendo che il Comune potesse fondarsi a ragion sulla prassi della SEM nel Manuale della cittadinanza. Contro tale decisione A.________ e i suoi figli hanno proposto ricorso al tribunale amministrativo del Cantone di Berna.

Considerandi

Quadro giuridico

La cittadinanza svizzera presuppone la cittadinanza di un Comune e di un Cantone (art. 37 cpv. 1 Cost.). Le tre cittadinanze — Comune, Cantone, Confederazione — formano un'unità inscindibile. La Confederazione emana ai sensi dell'art. 38 cpv. 2 Cost. prescrizioni minime per la naturalizzazione, dalle quali i Cantoni non possono discostarsi. I requisiti di diritto federale sono stabiliti negli art. 9 segg. della Legge sulla cittadinanza (LCit, RS 141.0). L'art. 11 LCit esige quale requisito materiale, tra l'altro, una riuscita integrazione della persona che intende naturalizzarsi. L'art. 12 LCit concretizza tale nozione mediante un catalogo non esaustivo di criteri d'integrazione:

art. 12 cpv. 1 LCit (RS 141.0)«1 Un'integrazione riuscita si desume segnatamente: a. dal rispetto della sicurezza e dell'ordine pubblici; b. dal rispetto dei valori della Costituzione federale; c. dalla facoltà di esprimersi nella vita quotidiana, oralmente e per scritto, in una lingua nazionale; d. dalla partecipazione alla vita economica o dall'acquisizione di una formazione; e e. dall'incoraggiamento e dal sostegno all'integrazione del coniuge, del partner registrato o dei figli minorenni sui quali è esercitata l'autorità parentale.»

Il concetto giuridico indeterminato di sicurezza e ordine pubblici è concretizzato dall'art. 4 dell'Ordinanza sulla cittadinanza (OCit, RS 141.01). L'art. 4 cpv. 2 OCit contiene un elenco esaustivo di iscrizioni nel casellario giudiziale che comportano automaticamente la mancanza d'integrazione. In tutti gli altri casi, la SEM decide se l'integrazione è riuscita tenendo conto dell'entità della sanzione:

art. 4 cpv. 3 OCit (RS 141.01)«Negli altri casi in cui sussiste un'iscrizione visibile per la SEM nel sistema d'informazione sul casellario giudiziale VOSTRA, per decidere se il richiedente si è integrato con successo la SEM si basa sull'entità della sanzione. Il richiedente non può essere considerato integrato con successo se nei suoi riguardi è stata ordinata una sanzione non ancora eseguita o è in corso un periodo di prova non ancora scaduto.»

La SEM concretizza l'art. 4 cpv. 3 OCit nel suo Manuale della cittadinanza nel senso che, in caso di pene pecuniarie con la condizionale o con condizionale parziale superiori a 30 e al massimo a 90 aliquote giornaliere, si applica un periodo di attesa di tre anni dopo lo scadere del periodo di prova. Il Consiglio federale si è espresso nel suo Rapporto esplicativo sul progetto di OCit (aprile 2016) nel senso che la SEM, nei casi di applicazione dell'art. 4 cpv. 3 OCit, avrebbe disposto un periodo di attesa al fine di poter osservare gli sforzi d'integrazione su un arco di tempo più lungo.

Il Manuale della cittadinanza quale ordinanza amministrativa

Il Manuale della cittadinanza è una cosiddetta ordinanza amministrativa, alla quale non spetta la vincolatività di una norma di diritto. Secondo la prassi del tribunale amministrativo, esso va considerato in quanto la sua applicazione permette un'interpretazione adeguata al singolo caso delle disposizioni di legge oppure concretizza le prescrizioni giuridiche in modo convincente e praticabile. La sua applicazione va negata quando il risultato nel singolo caso non è più conciliabile con il senso e lo scopo della disposizione di legge oppure le differenziazioni necessarie ai fini del principio di uguaglianza giuridica vengono eccessivamente trascurate.

Giurisprudenza del Tribunale federale in merito alla valutazione d'insieme

Il Tribunale federale ha stabilito in una giurisprudenza costante, già formulata sotto la vecchia legge sulla cittadinanza e tuttora valida sotto il nuovo diritto, che l'integrazione va intesa quale processo di reciproco avvicinamento. La valutazione se una persona che intende naturalizzarsi sia integrata con successo deve avvenire tenendo conto di tutti gli aspetti rilevanti. È inammissibile, nella valutazione dell'integrazione, attenersi a un unico criterio, a meno che questo — come ad esempio una rilevante delinquenza — non abbia già di per sé un peso decisivo. Una carenza in un aspetto può, fintantoché questo non sia di per sé determinante, essere compensata da punti di forza in altri criteri (DTF 146 I 49 consid. 4.4; DTF 141 I 60 consid. 3.5; TF 1D_5/2022 del 25 ottobre 2023 consid. 2.1).

Nella sentenza 1C_350/2024 del 21 maggio 2025 il Tribunale federale ha applicato tali principi a un caso in cui l'autorità inferiore, in presenza di una pena pecuniaria con la condizionale di 40 aliquote giornaliere, aveva applicato schematicamente il termine di attesa triennale del Manuale della cittadinanza, senza procedere a una valutazione d'insieme. Il Tribunale federale ha stabilito che ciò è incompatibile con l'art. 12 LCit. Il rinvio al Manuale e a decisioni precedenti non è in grado di sostituire né una valutazione d'insieme né una motivazione del perché la condanna da sola dovrebbe essere decisiva per la mancanza d'integrazione (consid. 4.4). La formula dell'art. 4 cpv. 3 OCit («la SEM si basa sull'entità della sanzione») rendeva chiaro che la sanzione penale costituisce soltanto uno tra diversi criteri (consid. 4.5; cfr. anche Markić, ZBl 2025 p. 648, 655 segg.).

Applicazione al caso di specie

Il Comune D.________ e la luogotenente erano partiti dal presupposto che l'iscrizione nel casellario giudiziale del ricorrente costituisse senz'altro un motivo ostativo alla naturalizzazione fino allo scadere del termine di attesa triennale fissato nel Manuale. Il tribunale amministrativo ritiene ciò contrario al diritto: il Comune non poteva attenersi schematicamente al termine di attesa senza lasciar confluire nella decisione ulteriori elementi rilevanti dell'integrazione. Si è astenuto dal procedere a una valutazione d'insieme di tutti gli aspetti rilevanti e non ha esposto in che misura la condanna dovesse già di per sé essere decisiva per assumere una mancanza d'integrazione. Facendo un uso carente del margine di discrezionalità che gli compete, il Comune ha violato il diritto, circostanza sfuggita all'autorità inferiore.

Misura della pena e buona condotta

Il ricorrente è stato condannato a una pena unica di 80 aliquote giornaliere. Il danno patrimoniale di cui all'art. 144 cpv. 1 CP è punito con una pena detentiva fino a tre anni o con una pena pecuniaria, l'impedimento di un atto d'ufficio di cui all'art. 286 CP con una pena pecuniaria fino a 30 aliquote giornaliere. La pena unica di 80 aliquote giornaliere non può certo essere definita lieve, ma non raggiunge ancora la misura di pena di 90 aliquote giornaliere, al cui raggiungimento, secondo il Manuale della cittadinanza, si applica ancora un termine di attesa di tre anni. Va considerato che l'esecuzione della pena pecuniaria è stata sospesa (art. 42 cpv. 1 CP; cfr. a tal proposito il Commentario Glossagens all'art. 42 CP, secondo cui l'esecuzione condizionale della pena costituisce la regola legale in caso di prognosi legale favorevole). Il periodo di prova è stato fissato alla durata massima di cinque anni (art. 44 cpv. 1 CP). Al contempo, tuttavia, per quanto risulta, il ricorrente ha tenuto buona condotta durante questo lungo periodo di prova. Dal momento del fatto rispettivamente dalla condanna è già trascorso un certo lasso di tempo. Poiché la sentenza penale non è motivata, le circostanze dei reati non sono ricostruibili. Se la condanna abbia un peso tale da far escludere già sulla base di essa un'integrazione riuscita è dubbio, ma non può essere valutato in modo definitivo senza l'acquisizione dei pertinenti atti penali.

Rinvio

Il Comune dispone, nella decisione sulla naturalizzazione ordinaria, di un margine di apprezzamento fondato sull'autonomia comunale (cfr. a tal proposito la panoramica sull'autonomia comunale su glossagens.ch: laddove la legge attribuisce al Comune un margine di discrezionalità, la garanzia dell'autonomia vieta ai tribunali cantonali di sostituire il proprio margine di discrezionalità a quello del Comune). Alla luce di tale margine di apprezzamento, non compete al tribunale amministrativo effettuare ulteriori accertamenti e decidere in prima istanza se il ricorrente soddisfi i requisiti di naturalizzazione. L'accertata violazione del diritto comporta piuttosto l'annullamento della decisione impugnata e il rinvio della causa al Comune D.________ per la prosecuzione del procedimento (art. 84 cpv. 1 VRPG). Un inoltro alla SEM nel procedimento concernente la concessione della cittadinanza comunale non è previsto.

Inquadramento nella giurisprudenza

Conferma del TF 1C_350/2024

La presente decisione del tribunale amministrativo bernese conferma in linea diretta la giurisprudenza del Tribunale federale, in particolare la sentenza TF 1C_350/2024 del 21 maggio 2025, consid. 4.4. Il Tribunale federale aveva ivi deciso che è incompatibile con l'art. 12 LCit considerare automaticamente non soddisfatto il criterio del rispetto della sicurezza e dell'ordine pubblici a motivo di una pena pecuniaria con la condizionale di 40 aliquote giornaliere e applicare schematicamente il termine di attesa triennale del Manuale della cittadinanza, senza procedere a una valutazione d'insieme di tutti i criteri d'integrazione. Il tribunale amministrativo bernese applica tali principi a un caso con 80 aliquote giornaliere e perviene allo stesso risultato: l'applicazione schematica del Manuale senza valutazione d'insieme o senza esporre in che misura la condanna abbia da sola un peso decisivo costituisce un difetto di discrezionalità.

Precisazione per il Comune competente in materia di naturalizzazione

Mentre il Tribunale federale nel caso 1C_350/2024 aveva censurato la prassi di un'istanza di ricorso cantonale (del Tribunale cantonale del Vallese), la presente decisione precisa l'ambito di applicazione dell'obbligo di valutazione d'insieme a livello di prima istanza: non soltanto le autorità di ricorso, ma già il Comune in quanto organo decisionale deve rispettare le prescrizioni di diritto federale in merito alla valutazione d'insieme di tutti i criteri d'integrazione. Il Comune non può invocare il fatto che il Manuale della cittadinanza della SEM permetta un procedere schematico. Il Manuale, in quanto ordinanza amministrativa, deve nel singolo caso essere disapplicato quando la sua applicazione conduce a un risultato non più conciliabile con il senso e lo scopo dell'art. 12 LCit — vale a dire quando l'integrazione è negata unicamente sulla base di un'iscrizione nel casellario giudiziale senza valutazione degli altri criteri. Il Commentario Glossagens all'art. 42 CP conferma indirettamente questa constatazione: l'esecuzione condizionale della pena si fonda su una prognosi legale favorevole e sull'assunto che la mera minaccia dell'esecuzione sia sufficiente a dissuadere l'autore da ulteriori reati. Se la persona condannata ha tenuto buona condotta durante il periodo di prova, ciò depone contro una negazione schematica dell'integrazione.

Conferma della giurisprudenza pregressa

La decisione conferma anche la giurisprudenza sulla valutazione d'insieme, già formulata sotto la vecchia legge sulla cittadinanza e tuttora valida sotto il nuovo diritto (DTF 146 I 49 consid. 4.4; DTF 141 I 60 consid. 3.5; DTF 138 I 242 consid. 5.3). Il principio secondo cui una carenza in un criterio d'integrazione può essere compensata da punti di forza in altri criteri, purché la carenza non abbia di per sé un peso decisivo, è tuttora valido anche sotto la nuova LCit (TF 1D_5/2022 del 25 ottobre 2023 consid. 2.1). Il Tribunale federale, nella sua sentenza TF 1D_3/2026 del 29 ottobre 2026, ha nuovamente confermato e precisato questa linea: un Comune non può negare a una richiedente la naturalizzazione unicamente a motivo di lacune nell'audizione, senza considerare gli altri criteri d'integrazione in una valutazione d'insieme. Sebbene la controversia ivi trattata non riguardasse un'iscrizione nel casellario giudiziale, bensì l'audizione quale criterio d'integrazione, la questione giuridica portante — obbligo di valutazione d'insieme vs. negazione schematica dell'integrazione — è tuttavia la medesima.

Autonomia comunale e controllo giurisdizionale

Il tribunale amministrativo rispetta il margine di apprezzamento del Comune, fondato sull'autonomia comunale (art. 50 cpv. 1 Cost.) (cfr. DTF 137 I 235 consid. 2.4), e rinvia la causa al Comune anziché adottare esso stesso una decisione in materia di naturalizzazione. Ciò corrisponde alla prassi del Tribunale federale, secondo cui le istanze di ricorso devono tutelare il margine di discrezionalità del Comune e possono intervenire soltanto quando il Comune ha ecceduto o difettato il proprio margine di discrezionalità oppure ne ha fatto un uso abusivo. La pagina tematica sull'autonomia comunale su glossagens.ch rappresenta correttamente tale principio: laddove la legge attribuisce al Comune un margine di discrezionalità, la garanzia dell'autonomia vieta ai tribunali di sostituire il proprio margine di discrezionalità a quello del Comune. La presente decisione illustra il limite di tale margine: l'autonomia tutela il margine di discrezionalità del Comune, ma non l'aggiramento schematico della valutazione d'insieme prescritta dalla legge.

Impugnazione presso il Tribunale federale

Contro la decisione di rinvio del tribunale amministrativo può essere proposto ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione (art. 113 segg. LTF), poiché il ricorso in materia di diritto pubblico è escluso per le decisioni in materia di naturalizzazione (art. 83 lett. b LTF). L'impugnazione è aperta al Comune D.________ (in qualità di parte soccombente) ed eventualmente all'Ufficio del luogotenente. Tramite l'API di opencaselaw.ch non risulta finora registrata alcuna decisione di impugnazione del Tribunale federale; la decisione probabilmente non è ancora passata in giudicato oppure non è stato presentato alcun ricorso.

Conclusione

La decisione del tribunale amministrativo bernese è una prova di come la giurisprudenza del Tribunale federale in merito alla valutazione d'insieme in caso di naturalizzazione si concretizzi nella prassi cantonale. L'applicazione schematica dei termini di attesa del Manuale della cittadinanza della SEM — senza un esame del singolo caso degli altri criteri d'integrazione — è inammissibile anche a livello del Comune competente in materia di naturalizzazione. Il Comune deve procedere a una valutazione d'insieme di tutti i criteri d'integrazione oppure esporre in che misura la condanna penale sia di per sé così rilevante da far escludere già isolatamente l'integrazione. Il rinvio al Comune ne tutela il margine di apprezzamento e al contempo corregge il difetto di discrezionalità. La decisione si colloca in linea con il TF 1C_350/2024 e il TF 1D_3/2026, che chiariscono la medesima questione giuridica a livello del Tribunale federale. Nella pratica essa significa che le autorità comunali competenti in materia di naturalizzazione che si fondano sul Manuale della cittadinanza non possono sostituire la valutazione d'insieme con un mero schema — tanto più in quanto l'esecuzione condizionale della pena presuppone essa stessa già una prognosi legale favorevole del giudice penale, la quale deve confluire nella valutazione ai fini dell'integrazione.