2C_115/2026 — Nessun diritto al permesso di lavoro derivante dall'accordo sulla protezione degli investimenti Svizzera-Kosovo

Settore giuridico: diritto degli stranieri · Autorità inferiore: Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public · Composizione: IIa Corte di diritto pubblico (giudice federale Aubry Girardin, presidente; giudice federale Donzallaz; giudice federale Martenet, giudice supplente) · Esito del procedimento: ricorso in materia di diritto pubblico respinto, ricorso sussidiario in materia costituzionale inammissibile

Executive Summary

• Punto chiave: Se l'art. 3 cpv. 2 dell'accordo bilaterale sulla protezione degli investimenti Svizzera-Kosovo (APPI) sia direttamente applicabile («self-executing») e conferisca a un investitore kosovaro il diritto al rilascio di un permesso di lavoro in Svizzera.
• Decisione: Il Tribunale federale entra nel merito del ricorso in materia di diritto pubblico poiché la questione dell'applicabilità diretta dell'art. 3 cpv. 2 APPI riguarda tanto l'ammissibilità quanto il merito della causa (caso di doppia competenza). Nel merito respinge il ricorso: la disposizione non è self-executing e non conferisce alcun diritto che intacchi il margine di discrezionalità proprio del diritto degli stranieri.
• Portata: Chiarimento per la prima volta che gli accordi sulla protezione degli investimenti non derogano alla sistematica di ammissione della LStrI (art. 19 segg.). La clausola di riserva («in conformità alle proprie leggi») impedisce l'applicabilità diretta degli obblighi di autorizzazione nel caso concreto. Conferma della prassi relativa all'art. 19 LStrI quale norma potestativa priva di diritto soggettivo.

Fatti

La A.________ Sàrl, fondata nel 2020 nel Cantone di Vaud, ha per oggetto sociale «tutti i servizi nel settore immobiliare, in particolare servizi di concierge, noleggio di materiale e servizi logistici». Al momento della fondazione, B.________ (cittadino svizzero) era l'unico socio gestore e titolare di tutte le venti quote sociali.

Il 27 luglio 2023 B.________ ha ceduto undici delle sue quote sociali al fratello C.________, cittadino kosovaro domiciliato in Polonia. C.________ è stato nominato socio gestore presidente. Queste modifiche sono state inscritte nel registro di commercio il 13 ottobre 2023.

Il 30 novembre 2023 la A.________ Sàrl ha chiesto alla Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM) il rilascio di un permesso di lavoro a favore di C.________. Con decisione dell'11 aprile 2025 la DGEM ha rifiutato l'autorizzazione, motivando che C.________ non adempiva i presupposti di legge per l'ammissione all'attività lucrativa indipendente, in quanto l'attività in questione non presentava un importante interesse pubblico ed economico per il Cantone. Il Tribunal cantonal du canton de Vaud ha confermato questa decisione il 20 gennaio 2026.

Il 20 febbraio 2026 la A.________ Sàrl ha adito il Tribunale federale con un ricorso in materia di diritto pubblico e un ricorso sussidiario in materia costituzionale. Oltre alla violazione dell'art. 8 cpv. 2 Cost. (divieto di discriminazione), ha invocato per la prima volta l'art. 3 cpv. 2 dell'Accordo del 27 ottobre 2011 tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica del Kosovo concernente la promozione e la protezione reciproca degli investimenti (APPI CH-Kosovo; RS 0.975.247.5), il quale dovrebbe conferirle il diritto al rilascio del permesso di lavoro richiesto. Nel corso del procedimento ha inoltre depositato una decisione del Service de la population del 13 marzo 2026, che nega a C.________ il permesso di soggiorno e lo allontana dalla Svizzera. Un'istanza per l'effetto sospensivo è stata respinta dalla presidente della IIa Corte di diritto pubblico il 25 marzo 2026.

Considerandi

Ammissibilità del ricorso

Il Tribunale federale esamina liberamente l'ammissibilità del ricorso in materia di diritto pubblico (art. 29 cpv. 1 LTF). Secondo l'art. 83 lett. c n. 2 LTF, tale ricorso è inammissibile contro le autorizzazioni in materia di stranieri alle quali né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto. Viceversa, la via legale è aperta se la parte ricorrente può invocare un diritto potenziale al rilascio dell'autorizzazione richiesta, purché sia sostenuto da una motivazione sostenibile (DTF 149 I 72 consid. 1; DTF 147 I 89 consid. 1.1.1; DTF 136 II 177 consid. 1).

La disposizione determinante per il permesso di soggiorno richiesto con attività lucrativa indipendente è l'art. 19 LStrI:

art. 19 LStrI (RS 142.20)

«Lo straniero può essere ammesso in Svizzera per esercitare un'attività lucrativa indipendente se: a. l'ammissione è nell'interesse dell'economia svizzera; b. sono adempite le condizioni necessarie al finanziamento e all'esercizio di tale attività; c. dispone di una base esistenziale sufficiente e autonoma; e d. sono adempite le condizioni di cui agli articoli 20 e 23–25.»

A causa della formulazione potestativa («può»), questa disposizione – come tutte le norme sull'ammissione degli stranieri all'attività lucrativa (art. 18–26a LStrI) – non conferisce alcun diritto all'ottenimento di un'autorizzazione (TF 2C_559/2025 consid. 2.2; TF 2C_617/2025 consid. 3.3; TF 2C_107/2023 consid. 1.2). La via legale del ricorso in materia di diritto pubblico è preclusa sotto questo profilo.

In quanto la ricorrente fa valere una violazione dell'art. 8 cpv. 2 Cost. (divieto di discriminazione), ciò non è sufficiente: nella prassi non è mai stato riconosciuto un diritto potenziale a un permesso di soggiorno in connessione con il divieto di discriminazione ai sensi di questa disposizione (DTF 147 I 89 consid. 1.1.4). Inoltre, il semplice assunto secondo cui C.________ sarebbe «discriminato a causa della sua nazionalità kosovara» non soddisfa le prescrizioni di motivazione rafforzate di cui all'art. 106 cpv. 2 Cost., per rendere plausibile che la decisione impugnata si fondi su una motivazione contraria al divieto di discriminazione (DTF 147 I 89 consid. 1.2.3). Anche sotto questo profilo il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile.

Apertura della via legale tramite l'art. 3 cpv. 2 APPI CH-Kosovo

La ricorrente si richiama tuttavia all'art. 3 cpv. 2 APPI CH-Kosovo, secondo il quale una Parte contraente, dopo aver autorizzato un investimento, «in conformità alle proprie leggi e regolamenti» rilascia tutte le autorizzazioni necessarie in relazione all'investimento, incluse quelle per le attività dei quadri dirigenti e del personale tecnico scelti dall'investitore:

art. 3 cpv. 2 APPI CH-Kosovo (RS 0.975.247.5)

«Dopo aver autorizzato un investimento sul proprio territorio, ciascuna Parte contraente rilascia, in conformità alle proprie leggi e regolamenti, tutti i permessi e le autorizzazioni necessari in relazione all'investimento, inclusi quelli richiesti per le attività dei quadri dirigenti e degli esperti scelti dall'investitore.»

La questione se tale disposizione sia self-executing e conferisca un diritto a un permesso di lavoro riguarda tanto l'ammissibilità quanto il merito della causa (caso di doppia competenza; DTF 149 I 316 consid. 1.2; DTF 147 IV 188 consid. 1.4). Poiché la ricorrente fa valere un tale diritto con un'argomentazione sostenibile, la via legale del ricorso in materia di diritto pubblico è in linea di principio aperta. Il ricorso sussidiario in materia costituzionale depositato parallelamente diventa pertanto inammissibile.

Interpretazione dell'APPI CH-Kosovo

Per l'interpretazione dell'accordo, il Tribunale federale si avvale delle regole interpretative della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati (CVDT; RS 0.111) quale diritto consuetudinario internazionale codificato, sebbene il Kosovo non ne sia parte (DTF 152 II 75 consid. 7.2; DTF 146 II 150 consid. 5.3.1). Secondo l'art. 31 cpv. 1 CVDT, un trattato deve essere interpretato in buona fede in base al senso comune dei termini del trattato nel loro contesto e alla luce del suo oggetto e scopo.

Senso comune e contesto: L'art. 3 cpv. 2 APPI CH-Kosovo subordina espressamente l'obbligo di rilascio delle autorizzazioni alla riserva delle leggi e dei regolamenti interni. Il contesto lo conferma: l'art. 1 cpv. 1 lett. b APPI definisce fra l'altro come investimenti «società o azioni, quote sociali o altre forme di partecipazione a società», e l'art. 2 estende il campo di applicazione a tutti gli investimenti costituiti o acquisiti in conformità alle leggi della Parti contraente. L'art. 11 APPI riconosce all'investitore il diritto di far valere una presunta violazione degli obblighi contrattuali dinanzi ai tribunali della Parti contraente – il che lascia supporre che singole disposizioni dell'accordo possano essere direttamente applicabili.

Oggetto e scopo: L'APPI mira alla protezione degli investimenti contro rischi non commerciali quali discriminazione statale, espropri illegali o restrizioni dei trasferimenti (Messaggio del Consiglio federale, FF 2012 907, pag. 907). Lo scopo dell'art. 3 cpv. 2 APPI è di garantire che l'ottenimento delle autorizzazioni necessarie non venga ostacolato quando ne sono dati i presupposti – ma non di creare un diritto al rilascio qualora i presupposti secondo il diritto interno non siano adempiuti.

Nessun diritto derivante dall'APPI

Da tutto ciò consegue che l'art. 3 cpv. 2 APPI CH-Kosovo non fonda direttamente dall'accordo il rilascio di un'autorizzazione – ad esempio un permesso di lavoro per un quadro dirigente. La disposizione esprime espressamente la riserva che debbano essere adempiute le condizioni previste dal diritto delle Parti contraenti. Le licenze e le autorizzazioni per i lavoratori stranieri sono dunque rilasciate con riserva della rispettiva legislazione in materia di immigrazione (cfr. Bonzon, La protection des investissements suisses à l'étranger, 2012, pag. 91; Mbengue/Vouillamoz, Les APPI de la Suisse, 2023, pag. 143). L'accordo non deroga alla legislazione svizzera sugli stranieri qui determinante, in particolare all'art. 19 segg. LStrI. Non conferisce alla ricorrente un diritto ai sensi dell'art. 83 lett. c n. 2 LTF.

Il Tribunale federale si richiama a una giurisprudenza analoga relativa ai trattati di domicilio, in cui parimenti è stata affermata l'assenza di un diritto al permesso di soggiorno, poiché le disposizioni determinanti riservavano l'applicazione della legislazione sugli stranieri (DTF 119 IV 65 consid. 1; DTF 111 Ib 169 consid. 2; DTF 110 Ib 63 consid. 2a; TF 2C_789/2018 consid. 1.1). Ne consegue che gli accordi di diritto internazionale con clausole di riserva a favore della legislazione interna sugli stranieri non creano un obbligo diretto di rilascio delle autorizzazioni.

Inquadramento nella giurisprudenza

La sentenza conferma e precisa la giurisprudenza consolidata sotto tre profili.

In primo luogo, conferma la prassi costante secondo cui l'art. 19 LStrI è una norma potestativa che non conferisce alcun diritto al rilascio di un'autorizzazione all'attività lucrativa indipendente. Questa prassi è stata recentemente ribadita più volte, sempre dalla stessa IIa Corte di diritto pubblico: in TF 2C_559/2025 consid. 2.2 (cittadino kosovaro, attività lucrativa indipendente), TF 2C_617/2025 consid. 3.3 (cittadino camerunense, vendita di prodotti africani) e TF 2C_107/2023 consid. 1.2 (cittadini cinesi, attività lucrativa indipendente dopo gli studi). La presente sentenza si inserisce senza soluzione di continuità in questa linea, ma compie un passo ulteriore, ponendo la questione se un diritto derivante dal diritto bilaterale degli investimenti potrebbe aprire la via legale. Ciò corrisponde alla sistematica esposta nella pagina tematica sui diritti di soggiorno su glossagens.ch, secondo cui non sussiste alcun diritto sulle autorizzazioni discrezionali e la via legale al Tribunale federale è preclusa dall'art. 83 lett. c n. 2 LTF (DTF 133 I 185 consid. 2.2). Il principio ivi esposto nel paragrafo sulle pretese legali e di diritto internazionale, secondo cui una pretesa di diritto internazionale può aprire la via legale, è precisato dalla presente sentenza nel senso che gli accordi sulla protezione degli investimenti con clausole di riserva non fondano un tale diritto.

In secondo luogo, la sentenza conferma la giurisprudenza sull'applicabilità diretta delle disposizioni di diritto internazionale. Il criterio secondo cui una norma di diritto internazionale è self-executing soltanto se il suo contenuto è sufficientemente determinato e chiaro da costituire la base di una decisione nel caso concreto (DTF 145 I 308 consid. 3.4.1; DTF 142 II 161 consid. 4.5.1) viene trasposto sugli accordi sulla protezione degli investimenti. Il Tribunale federale lascia aperto se singole disposizioni dell'APPI (in particolare la clausola ISDS di cui all'art. 11) potrebbero essere direttamente applicabili, ma lo esclude per l'art. 3 cpv. 2, poiché la clausola di riserva («in conformità alle proprie leggi») non offre al giudice una base decisionale concreta su cui fondare un obbligo di autorizzazione. Su questo punto la sentenza concorda con l'interpretazione esposta nel commento all'art. 83 LTF su glossagens.ch, secondo cui l'eccezione al ricorso in materia di diritto pubblico si applica proprio quando né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto.

In terzo luogo, la sentenza si distingue dalla giurisprudenza più risalente sui trattati di domicilio e ne trasporta i principi sugli accordi sulla protezione degli investimenti. Nei DTF 119 IV 65, DTF 111 Ib 169 e DTF 110 Ib 63 il Tribunale federale aveva già deciso che i trattati di domicilio, nonostante le loro disposizioni più ampie, non conferiscono alcun diritto al permesso di soggiorno ove sia riservata l'applicazione della legislazione sugli stranieri. La presente sentenza trasporta per la prima volta questi principi su un APPI e mostra che la struttura delle clausole di riserva negli accordi sulla protezione degli investimenti è funzionalmente comparabile: entrambe rinviano al diritto interno quale parametro determinante per il rilascio delle autorizzazioni, senza derogarvi.

In quanto la ricorrente fa valere una discriminazione in ragione dell'origine kosovara di C.________, la sentenza precisa la prassi già formulata nel DTF 147 I 89 consid. 1.1.4, secondo cui l'art. 8 cpv. 2 Cost. non fonda nel diritto degli stranieri un diritto potenziale al permesso di soggiorno. Il principio esposto nel commento all'art. 8 Cost. su glossagens.ch, secondo cui le disparità di trattamento discriminatorie devono essere giustificate in modo qualificato, non è per ciò messo in discussione: il Tribunale federale non nega che l'art. 8 cpv. 2 Cost. sia applicabile nel diritto degli stranieri, ma constata unicamente che la mera indicazione della nazionalità senza una motivazione sostenibile non è sufficiente ad aprire la via legale. Nel DTF 147 I 89 il Tribunale federale aveva peraltro ammesso una discriminazione per età nel rilascio di permessi di soggiorno per motivi di studio, mostrando così che l'art. 8 cpv. 2 Cost. può essere rilevante nel diritto degli stranieri – ma unicamente in caso di accusa di discriminazione qualificata e sostanziata.

Conclusione

Il Tribunale federale respinge il ricorso e dichiara inammissibile il ricorso sussidiario in materia costituzionale. La ricorrente sopporta le spese giudiziarie di 2'000 franchi. La decisione chiarisce per la prima volta che dagli accordi bilaterali sulla protezione degli investimenti non si possono desumere pretese dirette riguardo alle decisioni di ammissione nel diritto degli stranieri, ove le disposizioni riservino l'applicazione del diritto interno. La clausola di riserva di cui all'art. 3 cpv. 2 APPI CH-Kosovo – «in conformità alle proprie leggi e regolamenti» – impedisce il carattere self-executing della disposizione e rinvia alla LStrI quale base determinante, che con la sua formulazione potestativa di cui all'art. 19 prevede unicamente un'autorizzazione discrezionale. La sentenza conferma così la distinzione fondamentale tra autorizzazioni discrezionali e autorizzazioni a titolo di diritto nel diritto svizzero degli stranieri e risolve una questione finora aperta sul rapporto tra accordi sulla protezione degli investimenti e diritto degli stranieri: le disposizioni APPI con clausola di riserva non fondano un diritto di diritto internazionale che aprirebbe la via legale al Tribunale federale ai sensi dell'art. 83 lett. c n. 2 LTF.