2C_130/2026 — Chiarita la prescrizione della sanzione amministrativa ai sensi della legge sui lavoratori distaccati

Ramo del diritto: Diritto pubblico (diritto del lavoro, controllo dei salari minimi) · Autorità inferiore: Cour de justice GE, Chambre administrative, 2. Section (ATA/88/2026) · Composizione: IIa Camera di diritto pubblico, composizione a 5 (giudice federale Aubry Girardin [presidente], giudici federali Donzallaz, Hänni, Ryter, Kradolfer; cancelliera Meyer) · Esito del procedimento: Ricorso respinto

Executive Summary

• Punto chiave: Per la prima volta il Tribunale federale chiarisce la prescrizione delle sanzioni amministrative ai sensi dell'art. 9 cpv. 2 lett. f LDist: non si applica il termine triennale dell'art. 109 CP, bensì un termine quinquennale per analogia con l'art. 49a cpv. 3 lett. b LCart. Il carattere penale della sanzione ai sensi dell'art. 6 CEDU non comporta l'applicazione del CP.
• Decisione: Il ricorso è respinto. La multa di 30'000 fr. (importo massimo) è confermata. Per il ricorso sussidiario in materia costituzionale, non si entra nel merito per difetto di apertura della via legale ordinaria.
• Importanza: Precedente quanto alla prescrizione delle sanzioni di diritto amministrativo della LDist e alla loro delimitazione rispetto al CP; conferma della giurisprudenza sul carattere penale ai sensi dell'art. 6 CEDU e sulla responsabilità solidale delle coppie in qualità di codatori di lavoro.

Sachverhalt

A.________ e B.________ sono stati una coppia tra l'aprile 2019 e il settembre 2024 e hanno condotto un nucleo familiare comune da marzo 2020 a settembre 2024. Nell'aprile 2019 A.________ aveva assunto C.________ come collaboratrice domestica e bambinaia, che aveva già lavorato in precedenza per B.________. Dopo il trasferimento di B.________ in marzo 2020, C.________ si è occupata di tutti i lavori domestici nella casa comune, ha accudito il cane, ha pulito la piscina e ha gestito anche l'economia domestica nello studio di B.________, dove gli ha inoltre praticato dei massaggi. C.________ ha lavorato con interruzioni (estate 2020, da febbraio 2023 ad agosto 2023) fino all'inizio di febbraio 2024 per la coppia. Due altre lavoratrici, D.________ (da luglio a settembre 2020) ed E.________ (da gennaio a febbraio 2023), erano ugualmente impiegate. Tutte e tre le lavoratrici non disponevano di alcun permesso di soggiorno e di lavoro, ricevevano a malapena delle ferie e – fatta eccezione per il periodo da marzo a dicembre 2020 – non erano iscritte presso le assicurazioni sociali.

In seguito a una denuncia da parte di C.________, l'Ufficio cantonale dell'ispezione e delle relazioni di lavoro di Ginevra (Office cantonal de l'inspection et des relations du travail, OCIRT) ha avviato una procedura di controllo. Le indicazioni dei datori di lavoro e delle lavoratrici in merito agli orari di lavoro e ai salari divergevano fortemente. Le lavoratrici hanno dichiarato di lavorare dalle ore 6 fino alle 21–23 ore (nei giorni festivi anche più tardi), anche nei fine settimana, senza giorni di riposo regolari o ferie. Il salario di C.________ è aumentato da 1'250 fr. mensili fino a 2'200 fr. L'OCIRT ha calcolato una sottopaga complessiva di 301'918,14 fr. sulla base dei salari minimi vincolanti del contratto normale di lavoro ginevrino per l'economia domestica (CTT-EDom) e ha inflitto il 3 marzo 2025 una multa di 30'000 fr. nonché costi di controllo di 2'400 fr. e un emolumento di 100 fr. La Cour de justice ha respinto il ricorso con ATA/88/2026 del 23 gennaio 2026. Contro detta decisione è diretto il ricorso in materia di diritto pubblico (unitamente a un ricorso sussidiario in materia costituzionale) di A.________ al Tribunale federale.

Considerando

Ammissibilità e cognizione

Il Tribunale federale entra nel merito del ricorso in materia di diritto pubblico. L'oggetto del contendere concerne misure collaterali nel controllo dei salari minimi previsti nei contratti normali di lavoro e non rientra in alcuna delle eccezioni di cui all'art. 83 LTF (consid. 1.2, con rinvio a 2C_462/2025). Poiché la via legale ordinaria è aperta, il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile (art. 113 LTF a contrario). La cognizione si limita all'esame del diritto federale (art. 95 lett. a, art. 106 cpv. 1 LTF) nonché alle censure di arbitrio (art. 9 Cost.) e alle violazioni di diritti costituzionali (art. 106 cpv. 2 LTF). Le censure sull'accertamento dei fatti sono ammesse unicamente in caso di accertamento manifestamente errato o di violazione del diritto (art. 97 cpv. 1, art. 105 cpv. 2 LTF).

Carattere penale della sanzione amministrativa ai sensi dell'art. 6 CEDU

La ricorrente censura che non siano state svolte audizioni contraddittorie delle lavoratrici e che i suoi genitori nonché un'amica non siano stati auditi quali testimoni a discarico (art. 29 cpv. 2 Cost., art. 6 CEDU). Poiché la ricorrente non aveva espressamente invocato l'art. 6 CEDU dinanzi all'autorità inferiore, il Tribunale federale esamina in primo luogo se la sanzione rientri nell'ambito di applicazione del ramo penale dell'art. 6 CEDU.

La sanzione si fonda sull'art. 9 cpv. 2 lett. f LDist:

art. 9 cpv. 2 lett. f LDist (RS 823.20)«per infrazioni alle disposizioni sui salari minimi prescritte in un contratto normale di lavoro ai sensi dell'articolo 360a CO commesse da datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera, pronunciare una sanzione amministrativa che preveda il pagamento di un importo sino a 30 000 franchi;»

Il Tribunale federale ha già deciso in 2C_216/2025 che la multa per salario minimo ginevrina ai sensi dell'art. 39N della legge ginevrina sull'ispezione del lavoro (LIRT/GE) soddisfa la nozione autonoma di carattere penale di cui all'art. 6 CEDU. Ha applicato i criteri Engel: la sanzione ha carattere generale, persegue uno scopo preventivo e repressivo, è rafforzata dalla pubblicazione su una lista pubblicamente accessibile (art. 9 cpv. 3 LDist) e l'importo massimo di 30'000 fr. è considerevole. Il Tribunale federale trasmette detta valutazione alla disposizione di contenuto identico dell'art. 9 cpv. 2 lett. f LDist. Poiché la sanzione presenta un carattere penale ai sensi dell'art. 6 CEDU, le garanzie procedurali di cui all'art. 6 cpv. 3 CEDU vanno esaminate (consid. 4.1).

Diritto di confronto e testimoni a discarico (art. 6 cpv. 3 lett. d CEDU)

Il Tribunale federale conferma che i procedimenti amministrativi a carattere penale possono essere strutturati in modo meno rigoroso dei procedimenti penali stricto sensu. Determinante è se misure compensative garantiscano l'equità procedurale nel suo complesso. Nel caso di specie, la ricorrente ha avuto più volte occasione di esprimersi dinanzi all'OCIRT e alla Cour de justice, di avvalersi di rappresentanza legale, di prendere posizione sui verbali delle dichiarazioni delle lavoratrici e di mettere in dubbio la loro credibilità. Il rifiuto di ulteriori audizioni di testimoni (genitori, amica) era giustificato dalla valutazione anticipata delle prove, poiché la ricorrente non esponeva che cosa queste dichiarazioni avrebbero inoltre recato (consid. 4.2). L'art. 6 cpv. 3 lett. d CEDU non è stato violato.

Prescrizione della sanzione amministrativa

La ricorrente eccepisce che la sanzione si è prescritta per determinati rapporti di lavoro, poiché l'autorità inferiore ha applicato per analogia il termine di prescrizione triennale di cui all'art. 109 CP e lo ha fatto decorrere dalla fine di ciascun rapporto di lavoro individuale (consid. 5).

Il Tribunale federale svolge una motivazione sostitutiva: nega l'applicabilità dell'art. 109 CP e applica invece un termine di prescrizione quinquennale. L'argomentazione si sviluppa in più passaggi:

In primo luogo, la LDist stessa non contiene una disciplina della prescrizione; anche la LIRT ginevrina non ne contiene alcuna. In secondo luogo, dai lavori preparatori dell'ultima revisione generale dell'art. 9 LDist (Messaggio del 1° luglio 2015, FF 2015 5359) emerge la chiara volontà di distinguere le sanzioni amministrative di cui all'art. 9 LDist dalle sanzioni penali di cui all'art. 12 LDist. In terzo luogo, il Messaggio traccia un'analogia tra le sanzioni amministrative della LDist e quelle della legge sui cartelli (LCart, RS 251). In quarto luogo, il Tribunale federale, in giurisprudenza costante (DTF 151 II 475 consid. 10.3; DTF 148 II 182 consid. 3.3.3), ha negato l'applicazione dell'art. 109 CP alle sanzioni cartellari di cui all'art. 49a cpv. 1 LCart, pur avendo anch'esse carattere penale ai sensi dell'art. 6 CEDU. Il carattere penale in senso convenzionale non comporta l'applicazione del CP.

In quinto luogo, la prescrizione è un'istituzione generale del diritto pubblico che vale anche senza un'espressa base legale (DTF 148 II 106 consid. 4.3; DTF 140 II 384 consid. 4.2). Ove manchi una disciplina particolare, occorre esaminare se una situazione analogamente disciplinata in un'altra legge di diritto pubblico contenga un termine applicabile per analogia. In materia di illeciti, giurisprudenza e dottrina riconoscono un termine di prescrizione quinquennale. Il Tribunale federale ha già applicato per analogia il termine quinquennale di cui all'art. 49a cpv. 3 lett. b LCart nel caso di una sanzione amministrativa contro una gestrice di casinò (DTF 140 II 384 consid. 4.3.1) e in caso di esclusione da un appalto pubblico (DTF 148 II 106 consid. 4.6).

In sesto luogo, il Tribunale federale trasmette detta giurisprudenza all'art. 9 cpv. 2 lett. f LDist: in virtù dell'analogia tracciata nei lavori preparatori tra le sanzioni amministrative della LDist e della LCart nonché della tendenza in giurisprudenza e dottrina verso un termine quinquennale, anche qui vale una prescrizione quinquennale. Con questo termine, la prescrizione non era intervenuta per alcun rapporto di lavoro. La censura è respinta mediante motivazione sostitutiva (consid. 5.5).

Qualità di datore di lavoro e responsabilità solidale della coppia

La ricorrente contesta di essere datrice di lavoro per quelle prestazioni che andavano esclusivamente a vantaggio di B.________ (economia domestica nel suo studio, massaggi). La LDist non definisce la nozione di datore di lavoro, ma rinvia agli art. 319 seg. CO (art. 1 cpv. 3 LDist).

art. 319 cpv. 1 CO (RS 220)Commentario su glossagens.ch

«Il contratto individuale di lavoro è quello con il quale il lavoratore si obbliga a lavorare al servizio del datore di lavoro per un tempo determinato o indeterminato e il datore di lavoro a pagare un salario stabilito a tempo o a cottimo.»

La qualità di datore di lavoro si desume dagli elementi del contratto di lavoro: rapporto di subordinazione, prestazione di lavoro, durata e onerosità (DTF 148 II 426 consid. 6.3; 2C_548/2024 consid. 6.3; 2C_298/2024 consid. 5.3). Determinante è chi ha il diritto di impartire direttive e istruzioni – non chi riceve effettivamente la prestazione o ne trae profitto economico. Due persone possono essere congiuntamente datrici di lavoro se sono legate da un contratto di società semplice e si dividono l'utilizzo della forza lavoro del lavoratore (art. 544 cpv. 3 CO; 2C_548/2024 consid. 6.3.2). Nel caso di specie, le lavoratrici ricevevano le proprie istruzioni sia dalla ricorrente sia da B.________, e i messaggi WhatsApp documentano che i due si dividevano l'utilizzo delle prestazioni. La responsabilità solidale è a ragione affermata (consid. 6.2).

Proporzionalità della multa

La ricorrente censura che la multa di 30'000 fr. sia sproporzionata. Il Tribunale federale esamina unicamente l'abuso di discrezionalità, che si approssima all'arbitrio (art. 5 cpv. 2, art. 9, art. 36 cpv. 3 Cost.; 2C_216/2025 consid. 11.1). L'autorità inferiore ha giustamente tenuto conto: della considerevole sottopaga di 301'918 fr., della commissione dolosa per quasi cinque anni a danno di tre lavoratrici, dell'assenza di sforzi di conformità, della scarsa cooperazione, dell'impiego di persone prive di permesso di soggiorno e di lavoro nonché dello sfruttamento della loro situazione precaria. Anche l'inclusione erronea di un periodo di un mese e mezzo (estate 2020, allorché C.________ si occupava del figlio di un'amica) non modifica nulla di determinante quanto alla gravità. La multa pari all'importo massimo di 30'000 fr. ai sensi dell'art. 9 cpv. 2 lett. f LDist non è arbitraria (consid. 7.4).

Inquadramento nella giurisprudenza

Conferma del carattere penale ai sensi dell'art. 6 CEDU

La sentenza conferma la giurisprudenza di 2C_216/2025 sul carattere penale della multa per salario minimo ai sensi dell'art. 6 CEDU. Mentre 2C_216/2025 esaminava la multa cantonale ginevrina per salario minimo ai sensi dell'art. 39N LIRT/GE, la presente sentenza applica i criteri Engel alla disposizione di diritto federale di cui all'art. 9 cpv. 2 lett. f LDist. Gli esiti coincidono pienamente: carattere generale, scopo preventivo-repressivo, lista pubblica, importo massimo considerevole. Tale conferma è dogmaticamente significativa, poiché dimostra che il carattere penale è determinato in modo autonomo a livello convenzionale e non dipende dalla qualificazione come diritto federale o cantonale. Ciò corrisponde alla sistematica esposta nella pagina tematica sulla delimitazione tra diritto amministrativo e diritto penale, secondo cui le sanzioni amministrative a carattere repressivo fanno scattare le garanzie procedurali dell'art. 6 CEDU, anche se sono fatte valere in un procedimento amministrativo.

Precisazione della questione della prescrizione – nuovo precedente

La prestazione innovativa centrale della sentenza risiede nella questione della prescrizione. Il Tribunale federale chiarisce per la prima volta che il termine di prescrizione triennale di cui all'art. 109 CP non è applicabile alle sanzioni amministrative di cui all'art. 9 cpv. 2 lett. f LDist, pur avendo queste carattere penale ai sensi dell'art. 6 CEDU. Tale distinzione – carattere penale in senso convenzionale da un lato, non-applicabilità del CP dall'altro – è una precisazione dogmatica che si ricollega coerentemente alla giurisprudenza in materia di diritto dei cartelli (DTF 151 II 475 consid. 10.3; DTF 148 II 182 consid. 3.3.3). L'estensione del termine di prescrizione quinquennale per analogia con l'art. 49a cpv. 3 lett. b LCart alla LDist colma una lacuna legislativa che finora era stata trattata in modo divergente dalle istanze cantonali (cfr. l'applicazione per analogia dell'art. 109 CP da parte dell'autorità inferiore ginevrina e da ATA/1251/2025 del 7 novembre 2025). Il Tribunale federale corregge detta prassi con la motivazione sostitutiva e inserisce il caso nella linea di DTF 140 II 384 (sanzione a un casinò) e DTF 148 II 106 (appalti pubblici). Con ciò è confermata ed estesa alla LDist la differenziazione esposta nella pagina tematica sulla delimitazione tra diritto amministrativo e diritto penale tra la nozione convenzionale di sanzione penale e la qualificazione interna come misura amministrativa.

Conferma della qualità di datore di lavoro e della responsabilità solidale

Le considerazioni sulla qualità di datore di lavoro confermano la giurisprudenza più recente di 2C_548/2024 e 2C_298/2024. Il Tribunale federale ribadisce che non è determinante l'utilità economica, bensì il potere di dare istruzioni e la subordinazione effettiva. L'assunzione di una società semplice tra due persone che si dividono l'utilizzo della forza lavoro, con la conseguenza della responsabilità solidale ai sensi dell'art. 544 cpv. 3 CO, è un coerente proseguimento di detta linea. Il commento Glossagens all'art. 319 CO definisce il rapporto di subordinazione «criterio nucleare» della qualificazione del lavoratore – ed è proprio questo criterio che il tribunale applica qui per determinare la qualità di datore di lavoro, facendo leva sul potere di dare istruzioni e sulla direzione congiunta di entrambi i partner. Anche la dottrina esposta nella pagina tematica sul contratto individuale di lavoro, secondo cui la subordinazione è lo «spartiacque decisivo» tra attività lavorativa dipendente e indipendente, viene qui confermata nella sua rifrazione orientata al datore di lavoro.

Delimitazione rispetto a 2C_462/2025

Rispetto a 2C_462/2025, deciso contestualmente (composizione a 3, multa di 20'000 fr.), la presente sentenza presenta una composizione a 5, il che rimanda all'importanza fondamentale della questione della prescrizione (art. 22 cpv. 1 lett. c LTF). Mentre 2C_462/2025 non trattava la questione della prescrizione, il plusvalore dogmatico di 2C_130/2026 risiede proprio nella chiarificazione della prescrizione e nella connessa delimitazione tra carattere penale in senso convenzionale e carattere amministrativo interno della sanzione.

Conclusione

La sentenza 2C_130/2026 ha valore di precedente sotto un triplice profilo: conferma la giurisprudenza sul carattere penale della multa per salario minimo ai sensi dell'art. 6 CEDU (proseguimento di 2C_216/2025), chiarisce per la prima volta la questione della prescrizione nel senso che si applica un termine quinquennale per analogia con l'art. 49a cpv. 3 lett. b LCart e non il termine triennale di cui all'art. 109 CP, e ribadisce la responsabilità solidale delle coppie in qualità di codatori di lavoro in caso di istruzioni impartite congiuntamente. Il rifiuto del Tribunale federale di equiparare il carattere penale ai sensi dell'art. 6 CEDU all'applicabilità del CP è dogmaticamente preciso e colma una lacuna che aveva condotto a esiti divergenti nella prassi cantonale. La conferma dell'importo massimo di 30'000 fr. sottolinea la serietà con cui il Tribunale federale sanziona lo sfruttamento sistematico di lavoratrici vulnerabili e sprovviste di documenti.