1C_716/2025 — Obligation conditionnelle de plan d'équipement dans le cadre d'une révision totale du plan d'affectation

Domaine du droit: Aménagement du territoire et droit de la construction · Autorité précédente: Tribunal administratif du canton d'Argovie, 3e chambre · Composition: Ire Cour de droit public, juge fédéral Müller (président), juge fédéral Chaix, Kneubühler, greffière Gerber · Issue de la procédure: Recours rejeté, dans la mesure où il a été entré en matière

Executive Summary

• Point central: Il fallait examiner si une «obligation conditionnelle de plan d'équipement» dans un règlement communal de construction et d'affectation (§ 11 BNO Lenzburg) dispose d'une base légale suffisante dans la loi sur la construction argovienne et si elle respecte la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) ainsi que le principe de légalité (art. 5 al. 1 Cst.).
• Décision: Le Tribunal fédéral considère l'obligation conditionnelle de plan d'équipement comme conforme à la Constitution. Il qualifie l'atteinte comme non grave au sens de l'art. 36 al. 1 2e phrase Cst., examine donc la base légale (§ 16 al. 3 BauG/AG) uniquement sous l'angle de l'arbitraire et la nie. Un intérêt public et la proportionnalité de la mesure sont donnés ; le périmètre n'est pas trop restreint.
• Portée: L'arrêt confirme et précise la jurisprudence antérieure relative à l'intensité de l'atteinte en matière d'obligations de plan d'équipement et se distingue de l'ATF 118 Ia 165 (délimitation conditionnelle de zones): Une obligation conditionnelle de plan d'équipement à l'intérieur de la zone à bâtir, qui ouvre à la propriétaire foncière une alternative au plan d'équipement, constitue une atteinte plus légère — et donc uniquement vérifiable sous l'angle de l'arbitraire — qu'une affectation conditionnelle à une zone non à bâtir.

Faits

Dans le cadre de la révision totale du plan d'affectation «Siedlung und Kulturland», le Conseil communal de Lenzburg a décidé le 26 octobre 2023, entre autres, de soumettre les parcelles nos 1178, 2865, 3162 et 3225 de la société A.________ AG à une obligation conditionnelle de plan d'équipement. La disposition déterminante au § 11 du règlement de construction et d'affectation (BNO) prévoit qu'une obligation conditionnelle de plan d'équipement est fixée pour le territoire délimité en vert dans le plan des zones à bâtir (al. 1) ; il peut être renoncé à la procédure de plan d'équipement lorsqu'un équipement suffisant, adéquat et conforme aux normes peut être assuré autrement (al. 2).

La société A.________ AG a parcouru l'ensemble des instances: le Conseil d'État du canton d'Argovie a rejeté le recours le 22 janvier 2025 et a approuvé la révision totale ; le Tribunal administratif a rejeté le recours contre la décision d'approbation le 29 octobre 2025 et n'est pas entré en matière sur le recours contre la décision sur recours. Par son recours en matière de droit public au Tribunal fédéral, la société A.________ AG demande de renoncer à l'obligation conditionnelle de plan d'équipement ; à titre subsidiaire, le périmètre devrait être étendu à d'autres parcelles, en particulier la parcelle n° 1179.

Considérants

Recevabilité et cognition

Le Tribunal fédéral entre en matière sur le recours (art. 82 let. a, 86 al. 1 let. d, 89 al. 1, 90, 100 al. 1 LTF). Par le recours en matière de droit public, la violation du droit fédéral peut être invoquée (art. 95 let. a LTF) ; le Tribunal fédéral l'applique d'office (art. 106 al. 1 LTF). Les violations des droits fondamentaux ne sont examinées que pour autant qu'elles aient été invoquées et suffisamment motivées (art. 106 al. 2 LTF).

Base légale de l'obligation conditionnelle de plan d'équipement et garantie de la propriété

La recourante invoque une violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et du principe de légalité (art. 5 al. 1 Cst.), parce qu'il n'existerait pas de base légale pour l'obligation conditionnelle de plan d'équipement. Par ailleurs, § 11 BNO ne satisferait pas à l'exigence de précision (art. 19 al. 2 LAT, § 16 al. 1 BauG/AG).

Les dispositions constitutionnelles déterminantes se lisent comme suit:

art. 26 Cst. (RS 101)Commentaire sur onlinekommentar.ch

«1 La propriété est garantie. 2 Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation.»

art. 36 Cst. (RS 101)Commentaire sur glossagens.ch

«1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. 2 Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. 3 Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. 4 L'essence des droits fondamentaux est inviolable.»

Le Tribunal fédéral se fonde d'abord sur l'intensité de l'atteinte. Le principe est le suivant: les exigences quant au niveau et à la densité de la norme sont d'autant plus élevées que l'atteinte aux droits fondamentaux est importante. Les atteintes graves aux droits fondamentaux requièrent une base claire et précise dans la loi elle-même (art. 36 al. 1 2e phrase Cst. ; ATF 147 I 450 consid. 3.2.1). Une atteinte grave est notamment constatée lorsqu'un bien-fonds est retiré par la force ou que l'utilisation actuelle ou future possible, conforme à la destination, d'un bien-fonds est rendue impossible ou gravement entravée par des interdictions ou des injonctions (ATF 145 I 156 consid. 4.1 ; ATF 124 II 538 consid. 2a). En l'absence d'atteinte grave, l'examen du droit législatif et réglementaire cantonal se limite à l'arbitraire (ATF 145 II 70 consid. 3.5).

Le Tribunal fédéral parvient à la conclusion que la restriction du droit de propriété de la recourante n'est pas d'une gravité telle. Selon les § 16 al. 1 et § 33 BauG/AG, il existe de toute manière en principe une obligation de plan d'équipement, à laquelle il ne peut être renoncé qu'exceptionnellement. La détermination dans le plan de zones selon le § 16 al. 3 BauG/AG précise surtout le périmètre. L'obligation conditionnelle de plan d'équipement ouvre au contraire à la propriétaire foncière — qui est propriétaire de toutes les parcelles concernées — une alternative à la procédure de plan d'équipement et donc une large marge de manœuvre. Le Tribunal délimite délibérément ce cas par rapport à l'ATF 118 Ia 165 consid. 3b, où une affectation conditionnelle d'un bien-fonds à une zone non à bâtir avait été annulée comme atteinte grave faute de base légale (cf. ATF 118 Ia 165). En l'espèce, l'obligation conditionnelle de plan d'équipement est une mesure plus douce, qui ne rend pas la possibilité de construire impossible ou gravement entravée.

L'arbitraire, selon le Tribunal fédéral, n'est ni démontré ni apparent. La possibilité prévue au § 11 al. 2 BNO de renoncer exceptionnellement à une planification d'équipement correspond à la prescription légale de ne l'exiger que «dans la mesure nécessaire» (§ 16 al. 1 BauG/AG) respectivement «en principe» (§ 33 al. 1 BauG/AG). Le pouvoir d'appréciation de la commune quant à la question de ce qu'il faut entendre par un équipement adéquat ouvre simultanément à la recourante une large marge de manœuvre. Si elle ne souhaite pas en faire usage, elle conserve la possibilité d'élaborer un plan d'équipement en collaboration avec la commune (§ 17 al. 3 BauG/AG). Dans ces circonstances, l'autorité précédente n'était pas tenue de fixer des exigences plus élevées en matière de précision du § 11 BNO.

Pas de transfert illicite de l'obligation d'équipement à des privés

Le grief selon lequel § 11 BNO transférerait illicitement l'obligation d'équipement et l'obligation de plan d'équipement à la propriété foncière (art. 19 al. 2 LAT, § 16 al. 1 BauG/AG) n'est pas fondé. Le § 11 BNO ne contient aucune obligation pour la recourante d'assurer un équipement privé, mais lui offre uniquement la possibilité de réaliser une construction sans procédure préalable de plan d'équipement, lorsqu'un équipement suffisant est assuré par d'autres moyens. L'équipement reste du ressort de la commune (§ 16 al. 1 BauG/AG), même si des privés peuvent y participer (§ 17 al. 3 BauG/AG).

Intérêt public et proportionnalité

Le Tribunal fédéral confirme l'existence d'un intérêt public à l'obligation conditionnelle de plan d'équipement. L'intérêt résulte de la garantie d'une utilisation équilibrée et mesurée du sol: la planification de l'équipement doit empêcher qu'une procédure non coordonnée ne gaspille des ressources foncières ou ne crée des précédents qui fassent obstacle à une utilisation mesurée du sol. Étant donné que les parcelles de la recourante avaient été en partie reclassées de la zone verte dans la zone à bâtir, cela s'accompagne de la possibilité d'une construction plus dense et d'une utilisation plus intensive à l'avenir (cf. l'aperçu du plan d'affectation et de l'obligation d'équipement sur glossagens.ch).

Le fait que les parcelles soient déjà suffisamment équipées pour l'utilisation actuelle ne fait pas obstacle au besoin d'un équipement coordonné en vue d'une mise en construction maximale admissible de l'ensemble du périmètre. En droit de l'équipement, ce n'est pas l'état actuel, mais l'état cible qui est déterminant. La simple référence à la possibilité d'un équipement par les rues publiques existantes ne suffit pas ; il convient plutôt d'examiner, dans le cadre d'une évaluation d'ensemble, quelle variante d'équipement remplit les exigences d'un équipement suffisant, adéquat et conforme aux normes. Cet examen ne relevait pas du Tribunal administratif dans la présente procédure.

En matière de proportionnalité, la recourante n'expose aucune mesure également appropriée et plus douce. L'obligation inconditionnelle de plan d'équipement envisageable ne serait pas une mesure plus douce, mais au contraire plus lourde. L'obligation conditionnelle de plan d'équipement constitue précisément une concession à l'égard de la propriétaire foncière.

Conclusion subsidiaire: périmètre

La recourante demande à titre subsidiaire l'extension du périmètre à la parcelle n° 1179 et, le cas échéant, à d'autres parcelles. Le Tribunal fédéral oppose que la commune dispose d'un pouvoir d'appréciation considérable lors de la détermination des périmètres de plan d'équipement. Le périmètre déterminé est objectivement adéquat eu égard à la situation, à la topographie et à la constructibilité maximale possible des parcelles concernées. La parcelle n° 1179 est directement et suffisamment équipée depuis la Schützenmattstrasse et sa constructibilité est de toute manière limitée en raison d'un objet cantonal protégé au titre des monuments historiques. Par ailleurs, la recourante elle-même a fait valoir qu'un équipement de l'ensemble du périmètre via la parcelle n° 1179 n'était ni à l'ordre du jour ni utile ou nécessaire. Il manque ainsi déjà une motivation suffisante en droit pour l'extension.

Classement dans la jurisprudence

Confirmation de la pratique relative à l'intensité de l'atteinte en matière d'obligations de plan d'équipement

L'arrêt s'inscrit dans la lignée de la jurisprudence constante, qui distingue entre les restrictions graves et légères de la propriété en droit de l'aménagement du territoire et fait dépendre de cette distinction l'intensité de l'examen de la base légale. Déjà dans le TF 1C_265/2010 du 28 septembre 2010, consid. 4.1, le Tribunal fédéral a retenu qu'un plan de lignes et d'équipement qui «n'entraîne ni la perte ni l'entrave des possibilités de construction» (traduction libre) ne constitue pas une atteinte grave et que la base légale ne doit donc être examinée que sous l'angle de l'arbitraire. Le présent arrêt confirme ce principe et l'applique à la question, plus récente en l'espèce, de l'obligation conditionnelle de plan d'équipement: la variante conditionnelle non plus ne rend pas la construction impossible ou entravée, mais ouvre au contraire à la propriétaire foncière une alternative à la procédure ordinaire de plan d'équipement. Cette qualification dogmatique correspond au schéma d'examen exposé dans le Commentaire Glossagens sur l'art. 36 Cst., selon lequel, en cas d'atteintes légères au droit cantonal, la cognition du Tribunal fédéral se limite à l'arbitraire, tandis qu'en cas d'atteintes graves, les conditions de la base légale sont librement examinées (cf. également le Commentaire en ligne sur l'art. 26 Cst., ch. 24, selon lequel «la majeure partie des restrictions de la propriété» (traduction libre) doit être acceptée sans indemnité et la garantie de la substance relève simplement le seuil pour les atteintes).

Délimitation par rapport à l'ATF 118 Ia 165: délimitation conditionnelle de zones c. obligation conditionnelle de plan d'équipement

La délimitation centrale s'opère par rapport à l'ATF 118 Ia 165. Là, le Tribunal fédéral avait annulé une affectation conditionnelle d'un bien-fonds à une zone non à bâtir faute de base légale expresse, comme violation de la garantie de la propriété. La différence essentielle réside dans la direction de l'atteinte: dans l'ATF 118 Ia 165, la propriétaire foncière a été laissée «en suspens quant à l'affectation de son bien-fonds en tout cas pour une période non négligeable» (traduction libre) — l'affectation conditionnelle à une zone non à bâtir entraînait une restriction supplémentaire de la propriété, parce que l'incertitude planificatrice concernait les possibilités de construction. En l'espèce, en revanche, l'affectation à la zone à bâtir reste inchangée ; l'obligation conditionnelle de plan d'équipement ne fait que préciser le périmètre de la planification spéciale à l'intérieur de la zone à bâtir et ouvre à la propriétaire foncière une possibilité d'exception. Le Tribunal fédéral qualifie cela d'atteinte plus légère et donc uniquement vérifiable sous l'angle de l'arbitraire — une délimitation dogmatique cohérente, qui concorde avec le rapport cumulatif des éléments restrictifs présenté dans le Commentaire Glossagens sur l'art. 36 Cst.: l'exigence quant au niveau de la norme de l'al. 1 2e phrase ne s'applique qu'en cas de restrictions graves.

Précision du critère pour les obligations de plan conditionnelles

L'arrêt précise que le raisonnement a maiore ad minus au détriment des propriétaires fonciers n'est pas impératif: la recourante avait fait valoir que si le § 16 al. 3 BauG/AG ne prévoit qu'une obligation inconditionnelle de plan d'équipement, on ne peut pas en déduire a fortiori une obligation conditionnelle, car la condition créerait une insécurité juridique supplémentaire. Le Tribunal fédéral applique cela sous le critère de l'arbitraire: l'obligation conditionnelle n'est pas un durcissement, mais un assouplissement de l'obligation de plan d'équipement existant de toute manière. L'«insécurité juridique supplémentaire» est relativisée par le fait que la propriétaire foncière l'a «en main» (traduction libre) pour l'éviter, en choisissant la voie ordinaire du plan d'équipement. Cette considération précise la pratique antérieure en ce sens que, lors de l'appréciation de l'intensité de l'atteinte, ce n'est pas seulement le caractère conditionnel formel de la mesure qui doit être pris en compte, mais aussi la disponibilité concrète d'une possibilité alternative pour la propriétaire foncière.

L'état cible en droit de l'équipement comme critère

La confirmation qu'en droit de l'équipement, l'état cible (le développement possible selon le plan de zones) et non l'état actuel est déterminant correspond à la jurisprudence constante et au fondement dogmatique du droit de l'aménagement du territoire (cf. l'aperçu du plan d'affectation et de l'obligation d'équipement sur glossagens.ch, où l'art. 19 LAT est présenté comme l'une des conditions de l'autorisation ordinaire de construire dans le cadre de la planification d'affectation). L'intérêt public à une planification globale de l'équipement existe indépendamment du fait que les parcelles soient déjà équipées pour l'utilisation actuelle, dès lors qu'une densification future est possible et que les conditions topographiques ou liées au droit de protection appellent une planification coordonnée.

Conclusion

L'arrêt tranche une question pratiquement pertinente du droit de la construction argovien, qui a une portée au-delà du canton: une obligation conditionnelle de plan d'équipement — qui diffère d'une obligation inconditionnelle en ce que la procédure de plan d'équipement peut être évitée en cas de garantie alternative de l'équipement — est admissible au regard du droit constitutionnel, pour autant que la base légale cantonale (en l'espèce: § 16 al. 3 BauG/AG) prévoie une obligation de plan d'équipement et que l'atteinte n'atteigne pas la gravité d'un équivalent d'expropriation. Le Tribunal fédéral applique le critère de l'arbitraire et constate qu'il n'est pas arbitraire de considérer l'autorisation légale à l'obligation de plan d'équipement comme suffisante également pour la variante conditionnelle, d'autant plus que celle-ci ne place pas la propriétaire foncière dans une situation moins favorable, mais plus favorable que l'obligation inconditionnelle. La délimitation par rapport à l'ATF 118 Ia 165 est convaincante sur le plan dogmatique: l'affectation conditionnelle à une zone non à bâtir concerne la constructibilité fondamentale, tandis que l'obligation conditionnelle de plan d'équipement à l'intérieur de la zone à bâtir ne régit que les modalités de l'équipement. Pour la pratique, cela signifie que les communes disposent d'un pouvoir d'appréciation considérable lors de la conception de leur planification d'affectation pour prévoir des obligations conditionnelles de plan d'équipement, sans porter atteinte au principe de légalité ou à la garantie de la propriété.