2C_564/2025 — Recours récursoire du canton contre le curateur privé en matière de protection de l'adulte

Domaine du droit : Responsabilité de l'État / Droit de la protection de l'adulte · Autorité précédente : Tribunal cantonal de Fribourg, Ire Cour administrative (601 2024 60) · Composition : IIe Cour de droit public, composition à cinq juges (Aubry Girardin [présidente], Donzallaz, Hänni, Ryter, Kradolfer) · Issue de la procédure : recours rejeté

Executive Summary

• Point central : Un canton qui a indemnisé une personne lésée en vertu de l'art. 454 CC peut faire valoir le recours récursoire contre le curateur privé par voie de décision même lorsque le droit cantonal ne désigne pas expressément l'autorité compétente pour cette constellation.
• Décision : Le Tribunal fédéral confirme l'appréciation de l'autorité précédente selon laquelle il existe une lacune proprement dite dans le droit fribourgeois de la responsabilité et le comblement de cette lacune par le recours à l'ancien droit, qui attribuait la compétence au Conseil d'État.
• Portée : L'arrêt clarifie que les curateurs privés, en tant qu'« agents » au sens du droit cantonal de la responsabilité, sont soumis au recours récursoire du canton, et que le silence du législateur sur la question de la compétence doit être qualifié de lacune involontaire et non de silence qualifié, dans la mesure où la loi prévoit matériellement le recours récursoire.

Faits

A.________ a été, du 22 juin 2009 au 10 février 2014, le tuteur, puis le curateur dans le cadre d'une curatelle de portée générale, de B.________, personne née en 1970, souffrant d'un handicap psychique et d'un retard mental, pour laquelle l'interdiction civile avait été prononcée le 26 mars 2009.

Par arrêt de la Cour d'appel pénal du Tribunal cantonal de Fribourg du 29 avril 2021, confirmé par le Tribunal fédéral (6B_762/2021 du 8 juin 2022), A.________ a été condamné à 48 mois de peine privative de liberté pour viol, contrainte sexuelle, contrainte, abus de confiance aggravé, faux dans les titres et obtention frauduleuse d'une constatation fausse au préjudice de B.________ (et d'une autre pupille). La constatation du juge pénal selon laquelle A.________ avait détourné au préjudice de B.________ un montant de 28'388 fr. 90 a constitué le fondement de la procédure en responsabilité de l'État qui a suivi.

Le 22 février 2019, B.________ a adressé une demande d'indemnité au Conseil d'État du canton de Fribourg. Le 12 mars 2019, le Service de la justice du canton a informé A.________ de la demande et lui a signalé que, en cas d'indemnisation, le canton ferait valoir un recours récursoire à son encontre. A.________ n'a pas réagi, malgré une prolongation du délai.

Le 30 mai 2023, le canton de Fribourg et B.________ ont conclu une transaction portant sur 68'130 fr. 20 (dont 44'803 fr. 10 de fonds détournés avec intérêts, 20'827 fr. 10 de frais d'avocat, 2'500 fr. à titre de réparation morale). L'assureur responsabilité civile du canton a pris en charge 18'130 fr. 20 (au-delà de la franchise de 50'000 fr.) et a cédé ses prétentions contre A.________ au canton en mars 2024.

Par décision du 26 mars 2024, le Conseil d'État a condamné A.________ à rembourser la somme de 68'130 fr. 20 avec intérêts à 5 % l'an à compter du 7 juillet 2023 (date du paiement à B.________). Le recours formé contre cette décision a été rejeté par le Tribunal cantonal de Fribourg le 25 août 2025. Le présent recours en matière de droit public est dirigé contre cet arrêt devant le Tribunal fédéral.

Considérants

Compétence du Conseil d'État pour le recours récursoire contre les curateurs privés

Le Tribunal fédéral constate tout d'abord que la décision attaquée est une décision finale (art. 90 LTF) rendue par une autorité judiciaire cantonale supérieure, que la valeur litigieuse est supérieure à 30'000 francs (art. 85 al. 1 let. a LTF) et que la cause ne tombe sous le coup d'aucune des exceptions de l'art. 83 LTF. Le recours en matière de droit public est par conséquent recevable.

Le Tribunal fédéral examine l'application du droit cantonal sous l'angle de l'arbitraire uniquement (art. 9 Cst.), le grief de violation du droit cantonal en tant que tel n'étant pas entendu dans la procédure devant le Tribunal fédéral — en revanche, l'objection selon laquelle la norme cantonale a été appliquée de manière arbitraire ou viole un droit fondamental l'est (art. 95 let. a et c, art. 106 al. 2 LTF).

La norme fédérale déterminante se lit comme suit :

Art. 454 CC (RS 210)«1 Toute personne qui, dans le cadre de mesures prises par l'autorité de protection de l'adulte, est lésée par un acte ou une omission illicites a droit à des dommages-intérêts et, pour autant que la gravité de l'atteinte le justifie, à une somme d'argent à titre de réparation morale. 2 Les mêmes droits appartiennent au lésé lorsque l'autorité de protection de l'adulte ou l'autorité de surveillance ont agi de manière illicite dans les autres domaines de la protection de l'adulte. 3 La responsabilité incombe au canton; la personne lésée n'a aucun droit à réparation envers l'auteur du dommage. 4 L'action récursoire contre l'auteur du dommage est régie par le droit cantonal.»

L'art. 454 al. 4 CC renvoie expressément, pour le recours récursoire du canton contre l'auteur du dommage, au droit cantonal. Dans le canton de Fribourg, la loi du 16 septembre 1986 sur la responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs agents (LResp ; RSF 16.1) règle cette question. L'art. 11 al. 1 LResp accorde à la collectivité publique qui a indemnisé un tiers une prétention récursoire contre l'agent qui a causé le préjudice en violant intentionnellement ou par négligence grave ses devoirs de fonction. L'art. 3 let. c LResp définit comme « agents » également « toute autre personne exerçant une fonction publique au service de ces collectivités » — ce qui englobe les curateurs privés qui exercent une fonction publique.

Le point central du litige ne réside toutefois pas dans la justification matérielle de la prétention récursoire, mais dans la compétence procédurale : les art. 13 et 14 LResp désignent l'autorité compétente pour les décisions sur les prétentions récursoires, mais uniquement pour les agents visés à l'art. 3 let. a et let. b LResp (membres des autorités et membres du personnel). Pour les personnes visées à l'art. 3 let. c LResp — et donc pour les curateurs privés — il manque une réglementation de la compétence.

Le recourant fait valoir que ce silence du législateur devrait être qualifié de silence qualifié ou de lacune improprement dite, avec pour conséquence qu'en l'absence d'autorité compétente, aucun recours récursoire ne serait possible à son encontre. Le Tribunal cantonal a en revanche retenu l'existence d'une lacune proprement dite et l'a comblée par le recours à l'ancien droit (art. 13 LResp dans sa teneur en vigueur jusqu'au 1er juillet 2015), qui attribuait la compétence à l'organe exécutif de la collectivité lésée — en l'occurrence le Conseil d'État.

Le Tribunal fédéral approuve cette démarche comme n'étant pas arbitraire. Il expose la distinction entre lacune proprement dite, silence qualifié et lacune improprement dite (consid. 5.2) : une lacune proprement dite suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la norme. Un silence qualifié se caractérise par le fait que le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. Seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge.

Sur cette base, le Tribunal fédéral parvient à la conclusion qu'il n'est pas insoutenable de retenir l'existence d'une lacune proprement dite (consid. 5.3) : l'art. 29 al. 2 de la loi fribourgeoise sur la protection de l'enfant et de l'adulte (LPEA) renvoie, pour le recours récursoire, à la LResp, sans exclure les dommages causés par des curateurs privés. L'art. 11 LResp prévoit le recours récursoire contre tous les agents visés à l'art. 3 LResp, et l'art. 3 let. c LResp englobe les curateurs privés. Lorsque le législateur a expressément prévu le recours récursoire sur le plan matériel, son silence quant à la désignation de l'autorité compétente ne saurait être interprété comme une décision consciente, mais comme un oubli involontaire. Le comblement de la lacune par le recours à l'ancien droit, qui désignait l'autorité exécutive de la collectivité concernée comme compétente, n'est pas non plus arbitraire.

L'objection du recourant selon laquelle l'art. 27 LResp — qui a abrogé l'ancienne loi sur la responsabilité du Conseil d'État en tant qu'autorité tutélaire — montrerait que le législateur était conscient de la problématique ne convainc pas (consid. 5.4) : la législation actuelle contient une réglementation du recours récursoire contre les curateurs privés (art. 29 al. 2 LPEA ; art. 3 let. c et 11 LResp) ; seule la question de la compétence est restée non réglée.

Grief de forclusion et montant de la prétention récursoire

La compétence du Conseil d'État étant confirmée, le Tribunal fédéral examine les griefs relatifs au montant récursoire de 68'130 fr. 20. Le Tribunal cantonal avait considéré que le recourant était forclos à soulever, dans la procédure récursoire, des griefs relatifs au montant de l'indemnité que le canton avait versée à B.________.

Le Tribunal fédéral confirme cette appréciation comme soutenable (consid. 9.4) : le recourant avait été expressément invité le 12 mars 2019 à se prononcer dans le cadre de la procédure en responsabilité de l'État et avait été averti que le canton ferait valoir un recours récursoire. Il aurait pu, conformément à l'art. 23 al. 2 LResp, intervenir dans la procédure d'indemnisation en qualité de partie intervenante pour contester le calcul du préjudice. Son comportement, consistant à attendre la décision du 26 mars 2024 pour soulever des griefs contre le montant, est contraire au principe de la bonne foi en procédure (art. 5 al. 3 Cst.), qui s'applique tant à l'État qu'aux particuliers dans leurs relations avec l'État.

Dans la mesure où le recourant fait valoir qu'il faudrait déduire 18'130 fr. 20 du montant de 68'130 fr. 20, cette somme ayant déjà été remboursée au canton par son assureur responsabilité civile, le Tribunal fédéral rejette ce grief (consid. 9.5) : ce remboursement concerne les relations internes entre l'assurance et le canton. L'assurance a cédé ses prétentions contre le recourant au canton (cession des 4 et 6 mars 2024), de sorte que le canton peut faire valoir la totalité du montant de 68'130 fr. 20.

Le grief de violation du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) est également rejeté (consid. 7) : le Tribunal cantonal a rempli son obligation de motivation ; il n'était pas tenu de traiter tous les arguments individuels après avoir considéré le recourant comme forclos. Le fait que le recourant ait été en mesure de comprendre la décision et de l'attaquer de manière ciblée ressort de son long recours écrit.

Inscription dans la jurisprudence

Art. 454 CC : Responsabilité directe de l'État et recours récursoire

L'arrêt se situe dans le champ de tension entre la responsabilité de l'État de droit fédéral selon l'art. 454 CC et le droit cantonal de la responsabilité. L'art. 454 CC, entré en vigueur le 1er janvier 2013 avec le nouveau droit de la protection de l'adulte, a établi un système de responsabilité directe et exclusive du canton : la personne lésée n'a aucun droit direct à réparation envers l'auteur du dommage (al. 3), et le recours récursoire du canton est régi par le droit cantonal (al. 4). Le recourant avait été condamné dans la procédure pénale (6B_762/2021 du 8 juin 2022) pour abus de confiance aggravé et autres infractions au préjudice de son ancien pupille — les conditions de l'art. 11 al. 1 LResp (violation intentionnelle des devoirs de fonction) étaient ainsi manifestement remplies et n'étaient plus contestées par le recourant sous l'angle de l'arbitraire.

Le Tribunal fédéral avait examiné dans l'arrêt 2C_518/2024 du 12 février 2026 — également tranché par la IIe Cour de droit public sous la présidence de la juge Aubry Girardin — la question de savoir si un tiers (et non la pupille elle-même) pouvait se prévaloir de l'art. 454 CC. Il a admis l'interprétation restrictive du cercle des personnes habilitées à agir et confirmé que les tiers ne peuvent demander des dommages-intérêts que sur la base du droit cantonal de la responsabilité (cf. résumé 2C_518/2024 sur bger-update.ch). Le présent arrêt complète cette jurisprudence sur le versant du recours récursoire : lorsque le canton répond en vertu de l'art. 454 CC et a indemnisé la personne lésée, il peut réclamer ce montant au curateur auteur du dommage sur la base du droit cantonal — indépendamment du fait que ce curateur soit un membre d'une autorité ou une personne privée exerçant une fonction publique. Les deux arrêts constituent ainsi les deux faces de la médaille de la responsabilité de l'État en matière de protection de l'adulte.

L'inscription systématique ressort également de la page thématique sur le droit suisse de la protection de l'adulte sur glossagens.ch, qui présente la structure à trois niveaux du droit de la protection de l'adulte et le contrôle judiciaire intégral des mesures de l'autorité. La question traitée à cette page de l'obligation de surveillance de l'autorité de protection de l'enfant et de l'adulte sur les curateurs privés — y compris la responsabilité de l'État en cas de manquements à la surveillance — est complétée par le présent arrêt en ce sens que le recours récursoire du canton contre le curateur auteur du dommage constitue un élément intégrant du système de responsabilité. L'arrêt confirme que la réglementation cantonale de la responsabilité pour les curateurs privés existe non seulement sur le plan matériel, mais est également applicable sur le plan procédural, même lorsque le législateur cantonal n'a pas désigné expressément l'autorité compétente.

Comblement de lacune dans le droit cantonal

La distinction entre lacune proprement dite, silence qualifié et lacune improprement dite correspond à la jurisprudence constante du Tribunal fédéral (ATF 150 I 80 consid. 3.1 ; ATF 149 III 117 consid. 3.1). L'arrêt applique ces principes à une lacune de compétence existant dans le droit cantonal de la responsabilité et montre que la qualification de lacune proprement dite dépend de manière déterminante de l'inscription systématique : lorsque la loi accorde expressément la prétention matérielle (recours récursoire contre les curateurs privés selon l'art. 3 let. c et 11 LResp) et ne règle que la compétence procédurale, le silence ne doit pas être interprété comme une décision consciente contre un recours récursoire, mais comme une erreur rédactionnelle. Le comblement de la lacune par le recours à l'ancien droit, qui désignait l'autorité exécutive comme compétente, est une solution méthodiquement soutenable, qui ne contredit pas les principes de la séparation des pouvoirs (art. 5 al. 1 Cst.), le juge comblant une lacune que le législateur a laissée de manière involontaire.

Forclusion et bonne foi en procédure

L'appréciation selon laquelle le recourant était forclos quant au montant de la prétention récursoire est conforme à la jurisprudence relative au principe de la bonne foi en procédure (art. 5 al. 3 Cst.). Le Tribunal fédéral avait déjà relevé dans l'ATF 150 III 1 consid. 4.5 que l'autorité n'est pas tenue de traiter tous les points soulevés par les parties, mais peut se limiter aux questions décisives. Le présent arrêt applique ce principe à la situation du recours récursoire : un agent qui, dans la procédure d'indemnisation contre le canton, a eu l'occasion de se prononcer et d'intervenir en qualité de partie intervenante (art. 23 al. 2 LResp) mais s'est abstenu d'agir, ne peut plus contester le montant de l'indemnité dans la procédure récursoire ultérieure. Cette conséquence procédurale est judicieuse, car elle empêche le curateur d'inciter le canton, par un comportement passif, à verser une indemnité injustifiée et de contester ensuite le montant dans la procédure récursoire.

Conclusion

L'arrêt clarifie une question d'importance pratique du droit cantonal de la responsabilité dans le contexte de l'art. 454 CC. Les curateurs privés qui, en tant qu'agents au sens de l'art. 3 let. c LResp, exercent une fonction publique, sont soumis au recours récursoire du canton lorsqu'ils ont violé intentionnellement ou par négligence grave leurs devoirs de fonction. L'absence de réglementation expresse de la compétence pour le recours récursoire contre cette catégorie de personnes est qualifiée de lacune proprement dite et peut être comblée par le juge — en l'espèce par le recours à l'ancien droit. Le curateur qui, dans la procédure d'indemnisation contre le canton, a eu la possibilité de se prononcer sur les prétentions formulées mais ne l'a pas fait, est forclos à soulever des griefs relatifs au montant du dommage dans la procédure récursoire ultérieure. La décision met en évidence que le système de responsabilité directe de l'État selon l'art. 454 CC est fonctionnel : le canton indemnise la personne lésée et exerce ensuite un recours récursoire contre le curateur auteur du dommage — un modèle qui décharge la victime et fait peser la responsabilité sur l'auteur, sans qu'il soit nécessaire que la personne lésée agisse directement en justice contre le curateur.

L'assistance judiciaire a été refusée, le recours étant dénué de chances de succès dès le départ (art. 64 al. 1 LTF). Aucun dépens n'a été alloué, le canton de Fribourg agissant dans le cadre de ses attributions officielles (art. 68 al. 3 LTF). Les frais judiciaires de 3'500 francs ont été mis à la charge du recourant.